Polityka fiskalna

W kraju należącym do unii walutowej polityka fiskalna ma szczególne znaczenie jako główny instru-ment polityki stabilizacyjnej. Antycykliczna polityka fiskalna może działać dwoma kanałami. Pierwszym z nich są samoistne zmiany salda finansów publicznych w reakcji na wahania cykliczne, czyli tzw. automa-tyczne stabilizatory koniunktury. Ich działanie wynika z zależności wpływów podatkowych oraz niektó-rych kategorii wydatków publicznych (np. na zasiłki dla bezrobotnych) od bieżącej koniunktury gospodar-czej. Drugim kanałem jest dyskrecjonalna polityka fiskalna, czyli zamierzone działania rządu zmierzające do zwiększania deficytu i stymulowania gospodarki w fazie spowolnienia oraz zacieśniania polityki w fazie ożywienia. Użycie tego drugiego narzędzia potencjalnie pozwala na zwiększenie siły antycyklicz-nego oddziaływania polityki gospodarczej. Ma ono jednak słabości związane z niedoskonałością ocen bie-żącej pozycji cyklicznej gospodarki oraz opóźnieniami we wprowadzaniu działań fiskalnych, wynikającymi m.in. z długości procesu legislacyjnego. W związku z tym, przyjmuje się, że dla wygładzania typowych wahań cyklicznych lepiej jest zdać się na działanie automatycznych stabilizatorów, zaś z polityki dyskre-cjonalnej korzystać jedynie w przypadku wyjątkowo dużych szoków. Aby jednak automatyczne stabiliza-tory mogły spełniać swoją rolę, polityka dyskrecjonalna nie powinna oddziaływać w przeciwną niż one stronę, tj. nie powinna być procykliczna.

W praktyce polityka fiskalna często działa asymetrycznie na przestrzeni cyklu gospodarczego, co stano-wi przeszkodę dla jej efektywnego wykorzystania jako instrumentu stabilizowania gospodarki.

W sytuacji spowolnienia gospodarczego, władze fiskalne chętnie pozwalają na wzrost deficytu finansów publicznych wynikający z działania automatycznych stabilizatorów lub wręcz same zwiększają deficyt. Natomiast w warunkach ożywienia, pojawia się presja by rosnących dochodów podatkowych nie przezna-czać na zmniejszenie deficytu, ale przekazać je obywatelom w formie niższych podatków lub większych wydatków. Dodatkowo sprzyja temu częste w okresach boomu przeszacowanie perspektyw wzrostu go-spodarczego, dające wrażenie, że poluzowanie polityki fiskalnej nie doprowadzi do nadmiernego wzrostu relacji długu publicznego do PKB. Brak dyscypliny finansów publicznych w okresie sprzyjającej koniunk-tury powoduje, że po nadejściu spowolnienia, stymulowanie gospodarki poprzez zwiększanie deficytu staje się zbyt ryzykowne z punktu widzenia jego finansowania. Co więcej, w sytuacji szybko narastającego długu publicznego, presja rynków finansowych może wymusić konieczność natychmiastowego przepro-wadzenia cięć fiskalnych w celu odzyskania wiarygodności. Efektem jest procykliczna polityka fiskalna oddziałująca destabilizująco na gospodarkę. Dla uniknięcia takiej polityki, konieczne jest utrzymywanie długu publicznego i deficytu strukturalnego finansów publicznych na odpowiednio niskim poziomie, tak aby możliwe było bezpieczne zwiększenie nominalnego deficytu w czasie spowolnienia gospodarczego.

Skuteczne wykorzystanie polityki fiskalnej jako instrumentu stabilizacyjnego mogą wspierać odpo-wiednie procedury fiskalne. Pozwalają one na zarządzanie finansami publicznymi w sposób uwzględnia-jący uwarunkowania średnio- i długookresowe, a nie w sposób podporządkowany doraźnej presji poli-tycznej, która często prowadzi do procykliczności (Alesina et al. 2008). Kluczowym elementem takich pro-cedur fiskalnych jest centralizacja procesu budżetowego, zmierzająca do uwzględnienia w podejmowanych decyzjach pełnego zakresu ich korzyści i kosztów oraz świadomego wyboru priorytetów wydatkowych (Harden i von Hagen, 1995). Jak wskazują Hallerberg et al. (2007), postulat centralizacji może być realizo-wany na dwa sposoby – poprzez model delegacyjny lub kontraktowy. W modelu delegacyjnym, który zwykle stosowany jest przez rządy jednopartyjne, koordynacja decyzji w ramach procesu budżetowego jest powierzona jednemu podmiotowi, zwykle ministrowi finansów, który pełni w tym procesie szczególną rolę. W modelu kontraktowym, typowym dla koalicji wielopartyjnych, centralizacja następuje poprzez przyjęcie wiążących limitów wydatkowych na początku procesu budżetowego, a następnie alokowanie ich zgodnie z przyjętymi priorytetami. Pożądane jest aby limity te miały charakter wieloletni, dla zachowania odpowiedniej perspektywy decyzji budżetowych. Skutecznej centralizacji procesu budżetowego sprzyja przejrzystość finansów publicznych, dzięki której władze fiskalne i obywatele mają pełny obraz podejmo-wanych decyzji.

Na możliwości stosowania antycyklicznej polityki fiskalnej wpływ mają także reguły fiskalne, przy czym wpływ ten może być zarówno pozytywny, jak i negatywny, w zależności od kształtu przyjętej reguły. Stosowanie reguł fiskalnych stało się w ostatnich latach powszechne – według danych MFW wprowadziło je już 81 krajów. O ile celem wszystkich reguł jest dyscyplinowanie finansów publicznych, o tyle ich wpływ na możliwość prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej jest niejednoznaczny i zależy od kształtu przyjętego rozwiązania. Wśród reguł dyscyplinujących finanse publiczne w fazie ożywienia gospodarczego i tym samym ograniczających procykliczność polityki fiskalnej, należy wymienić przede wszystkim reguły wydatkowe oraz salda strukturalnego. Z kolei reguły ograniczające nominalny poziom deficytu i długu lub ich relację do PKB nie dają tego efektu. Przy sprzyjającej koniunkturze i wysokiej dy-namice dochodów podatkowych, reguły te jest łatwo przestrzegać bez podejmowania działań dyscyplinu-jących, natomiast wraz z nadejściem spowolnienia gospodarczego, spełnienie reguł może wymagać podję-cia procyklicznych dostosowań.

Polityka fiskalna prowadzona w Polsce w ostatnich latach niejednokrotnie miała charakter procyklicz-ny. W okresach spowolnienia gospodarczego lub bezpośrednio po nich konieczne było podejmowanie działań na rzecz ograniczenia deficytu – tak się stało np. w roku 2002 i latach 2011-2013. Dostosowania te utrudniały wychodzenie gospodarki z fazy spowolnienia. Z kolei w okresie silnego ożywienia lat 2006-2008, parlament zadecydował o znaczącym poluzowaniu polityki fiskalnej poprzez obniżenie obciążeń podatkowych, nie zrekompensowane ograniczeniem wydatków (wykres 21).

Wykres 21. Cykliczność polityki fiskalnej w Polsce w latach 2000-2013

Źródło: obliczenia własne na podstawie wyników projekcji inflacji i PKB z lipca 2014 r.

Kształt procedur budżetowych w Polsce nie wydaje się optymalny z punktu widzenia prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej. Hallerberg i von Hagen (2006) stwierdzili, że w porównaniu z innymi krajami europejskimi, proces budżetowy w Polsce jest w małym stopniu scentralizowany. Nie jest bowiem spełniony ani postulat wzmocnienia roli ministra finansów, zalecany dla krajów o delegacyjnym modelu centralizacji, ani też nie są ustalane limity wydatkowe, typowe dla krajów o kontraktowym modelu centra-lizacji. Autorzy nisko ocenili również przejrzystość finansów publicznych. W Polsce nie obowiązują także wiążące wieloletnie ramy wydatkowe. Od 2010 r. opracowywany jest wprawdzie Wieloletni Plan Finanso-wy Państwa, ale zawarte w nim limity Finanso-wydatków nie mają charakteru wiążącego (OECD 2011).

Do procyklicznej polityki fiskalnej prowadzonej w Polsce prawdopodobnie przyczyniały się obowiązu-jące reguły fiskalne. Od 1998 r. obowiązuje limit długu publicznego na poziomie 60% PKB zapisany w Konstytucji RP, od 1999 r. uzupełniony o tzw. progi ostrożnościowe długu, wynoszące 50% i 55% PKB, zapisane w ustawie o finansach publicznych. W przypadku przekroczenia tych progów, przepisy ustawy wymuszają podjęcie działań dostosowawczych. Dotychczasowe doświadczenia ze stosowania tych rozwią-zań systemowych potwierdzają wspomniane powyżej ryzyko procyklicznego oddziaływania reguł ograni-czających dług publiczny. Jak dotąd dwukrotnie nastąpiło przekroczenie przez dług publiczny relacji 50%

2002 2005 2006 2008 2012 -6 -4 -2 0 2 4 6 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 luk a p o p y to w a ( % p o te n c jaln e g o P K B )

zmiana pierwotnego salda strukturalnego (% potencjalnego PKB) Zacieśnienie antycykliczne Poluzowanie procykliczne

PKB i groźba przekroczenia progu 55% PKB – w 2003 r.20 i 2010 r. W obu przypadkach gospodarka znajdo-wała się w fazie spowolnienia (luka popytowa była w tych latach ujemna) i w obu działanie reguły stano-wiło impuls do podjęcia działań dostosowawczych, które oddziaływały procyklicznie. Natomiast w czasie przedkryzysowego boomu lat 2006-2008 relacja zadłużenia do PKB spadała, przez co podejmowane wów-czas decyzje zwiększające deficyt strukturalny finansów publicznych nie wydawały się zagrażać spełnieniu reguły długu. Oprócz reguł krajowych, od 2004 r. polityka fiskalna w Polsce podlega regułom europejskim, zapisanym w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSW). Jak wskazano w pierwszej części raportu, w okresie po-przedzającym kryzys zadłużeniowy strefy euro, system reguł zapisanych w PSW również działał procy-klicznie, nie skłaniając państw członkowskich do dyscypliny finansowej w okresie sprzyjającej koniunktu-ry.

Wykres 22. Państwowy dług publiczny21 (lewy panel) oraz saldo strukturalne fin. publicznych (prawy panel), % PKB

Źródło: Ministerstwo Finansów (lewy panel) oraz obliczenia własne na podstawie wyników projekcji inflacji i PKB z lipca 2014 r. (prawy panel).

Pomimo obowiązywania krajowych i europejskich reguł fiskalnych, dług publiczny i deficyt struktu-ralny przez ostatnie lata utrzymywały się na zbyt wysokim poziomie, by zapewnić przestrzeń dla dzia-łania antycyklicznej polityki fiskalnej. Wyznacznikiem dla pożądanej wielkości salda strukturalnego jest przyjęty przez Polskę średniookresowy cel budżetowy (MTO) wynoszący -1% PKB. Tymczasem w okresie 2000-2013 deficyt strukturalny regularnie przekraczał 3% PKB (wykres 22, prawy panel). Z kolei dla długu publicznego kluczowe znaczenie ma konstytucyjny próg 60% PKB. Ponieważ wielkość ta stanowi absolut-ny limit, który nie może zostać przekroczoabsolut-ny nawet w czasie recesji, poziom długu, który powinien być utrzymywany w „normalnych czasach” musi być odpowiednio niższy. Jak wynika z analizy kształtowania długu publicznego w krajach strefy euro po wybuchu światowego kryzysu gospodarczego, mediana przy-rostu relacji długu do PKB w tych krajach wyniosła około 20 pkt. proc. Może to sugerować, że bezpieczny cel dla relacji długu publicznego do PKB w Polsce to około 40%. W latach 2000-2013 wielkość państwowego 20 Dane o przekroczeniu przez państwowy dług publiczny relacji 50% PKB zostały opublikowane w 2004 r. Od tego czasu miały miejsce rewizje PKB, w efekcie których, według aktualnie dostępnych danych, od początku funkcjonowania progów ostrożno-ściowych długu publicznego aż do 2010 r., dług utrzymywał się poniżej 50% PKB.

21 Dane ogłaszane przez Ministerstwo Finansów w maju następnego roku, bez uwzględnienia późniejszych rewizji PKB – przyjmując, że rewizje te były nieprzewidziane, takie dane są bardziej miarodajne z punktu widzenia ich wpływu na bieżące decyzje podejmowane przez władze fiskalne.

0 10 20 30 40 50 60 70

Państwowy dług publiczny Poziom pożądany Limit konstytucyjny -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 Saldo strukturalne Poziom pożądany (MTO)

długu publicznego ogłaszana rokrocznie przez Ministerstwo Finansów zawsze przekraczała ten poziom (wykres 22, lewy panel).

Uchwalona w 2013 r. stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) powinna istotnie ułatwić prowadzenie bar-dziej antycyklicznej polityki fiskalnej w przyszłości. Reguła ta, która po raz pierwszy zostanie zastoso-wana przy opracowywaniu projektu ustawy budżetowej na rok 2015, ogranicza tempo wzrostu wydatków publicznych do średniookresowego tempa wzrostu PKB, dodatkowo korygowanego w dół w sytuacji, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB przekracza 43%, lub relacja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB przekracza 3%22. Tak skonstruowana reguła powinna dyscyplinować finanse publiczne na przestrzeni cyklu gospodarczego. Ponadto SRW, nakierowana na utrzymywanie rela-cji długu do PKB na poziomie zbliżonym do 40% PKB, powinna stanowić skuteczne zabezpieczenie przed przekroczeniem limitu konstytucyjnego. Oceniając pozytywnie przyjęty mechanizm działania SRW, należy dodać, że w chwili obecnej jest zbyt wcześnie by stwierdzić, czy przyjęcie tej reguły wystarczy do dokona-nia zasadniczej zmiany w polskich finansach publicznych i trwałego obniżedokona-nia poziomu deficytu struktu-ralnego i długu publicznego do poziomów pozwalających na prowadzenie antycyklicznej polityki fiskalnej.

Również zmiany Paktu Stabilności i Wzrostu przyjęte po wybuchu kryzysu powinny sprzyjać prowa-dzeniu antycyklicznej polityki fiskalnej. Jak wskazano w pierwszej części raportu, przepisy tzw. Sześcio-paku zmierzają m.in. do bardziej rygorystycznego egzekwowania części prewencyjnej PSW, w tym lepsze-go dyscyplinowania polityki fiskalnej w fazie ożywienia. Dodatkowym wzmocnieniem tych przepisów ma być, obowiązkowe dla krajów strefy euro, przeniesienie ich do ustawodawstwa krajowego, zgodnie z wymogami Paktu Fiskalnego.

Podsumowując, stworzenie możliwości wykorzystania polityki fiskalnej do wygładzania cyklu ko-niunkturalnego po wstąpieniu do strefy euro wymaga spełnienia dwóch podstawowych warunków. Po pierwsze, aby możliwe było użycie ekspansji fiskalnej do wspierania gospodarki, musi na to pozwalać stan finansów publicznych. Po drugie, dyskrecjonalna polityka budżetowa musi opierać się pokusie działania procyklicznego, w szczególności w okresach sprzyjającej koniunktury. Praktyka ostatnich lat pokazuje, że w Polsce obydwa te warunki zwykle nie były spełnione. Nie sprzyjały temu obowiązujące krajowe procedury i reguły fiskalne, celów tych nie wspierał także w dostatecznym stopniu europejski Pakt Stabilności i Wzrostu. W ciągu ostatnich 3 lat europejskie, a w jeszcze większym stopniu krajowe reguły fiskalne zostały gruntownie zmienione. Przyjęte reformy w zamierzeniu wzmacniają dyscyplinę finansów publicznych i utrudniają prowadzenie polityki procyklicznej. Jednak biorąc pod uwagę, że zreformowane reguły nie zostały jeszcze poddane próbie, procedury budżetowe wciąż odbiegają od najlepszych praktyk, zaś poziom deficytu strukturalnego i długu publicznego nadal wyraźnie przekracza wartości pożądane, jest zbyt wcześnie by stwierdzić, że dzięki wspomnianym zmianom Polska będzie w stanie skutecznie prowa-dzić antycykliczną politykę fiskalną.

22 Ponadto możliwe są korekty tempa wzrostu wydatków w dół lub w górę w zależności od stanu tzw. rachunku kontrolnego, na którym rejestrowane są odnotowane w przeszłości odchylenia salda sektora instytucji rządowych i samorządowych od poziomu celu średniookresowego, tj. -1% PKB.