ywnociowej
7.2. Budet unijny wspófinansujcy WPR a PROW 2014-2020
Chocia nie wiadomo jeszcze, jaka bdzie wysoko rodków unijnych, które otrzyma Polska na wspófinansowanie RGiOW w latach 2014-2020 ze
rodków EFROW, to mona przyj, e najprawdopodobniej nie bd one ni-sze ni 10 mld euro. rodki te bd niewtpliwie najwaniejszym, cho nie je-dynym ródem finansowania kolejnego programu rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich – PROW 2014-2020 (w tekcie stosuje si skrót PROW-2020). Pozo-staymi, majcymi równie powane znaczenie, bd tak jak dotychczas budet polski, preferencyjne i komercyjne kredyty bankowe oraz rodki wasne otrzy-mujcych wsparcie.
Naley si take zastanowi czy PROW-2020 powinien by tylko nie-znacznie skorygowan kontynuacj poprzednich programów rozwoju wsi i rol-nictwa, czy te jego cele i struktura powinny by skorygowane. Jest to tym wa-niejsze, e druga poowa dekady 2011-2020 bdzie zapewne ostatnim okresem, w którym Polska bdzie dysponowa mniejszymi ni obecnie, ale mimo to po-wanymi unijnymi rodkami wspierajcymi RGiOW. Rok 2020 bdzie sie-demnastym rokiem czonkostwa i realizacji programu modernizacji i restruktu-ryzacji polskiego rolnictwa przy wspóudziale rodków unijnych (w rzeczywi-stoci UE ju w okresie poprzedzajcym czonkostwo wspófinansowaa RGiOW, ale zakres i rozmiary wsparcia byy wówczas niewielkie w porówna-niu z okresem czonkostwa). 17 lat to bardzo dugi okres, w którym jest moli-we, cho bardzo trudne, przeksztacenie rolnictwa w dobrze funkcjonujcy
i konkurencyjny, nie tylko na rynku UE, dzia gospodarki. Podstaw konkuren-cyjnego rolnictwa w warunkach europejskich musz stanowi gospodarstwa, bdce wycznym lub co najmniej gównym ródem dochodów, zaspakajaj-cych potrzeby rolnika i jego rodziny oraz umoliwiajzaspakajaj-cych reprodukcj rozsze-rzon (dochód „satysfakcjonujcy”). W literaturze ekonomicznej takie gospo-darstwa s definiowane jako „ywotne”. Programujc przeksztacenia struktu-ralne naley mie na uwadze nie tylko ywotno biec, ale równie jej za-chowanie w bardzo dugim lub co najmniej w dugim okresie. Wysoko docho-du satysfakcjonujcego zmienia si bowiem z upywem czasu, przy czym w warunkach wzrostu gospodarczego ronie.
Minimalna wysoko dochodu, który musi by generowany przez gospo-darstwo zaliczane do ywotnych, jest wielkoci, która powinna by przedmio-tem szczegóowego rachunku ekonomicznego. Bez niej nie mona ustali mini-malnej wielkoci ekonomicznej (progu) gospodarstwa ywotnego. Tymczasem, chocia w Polsce pojcie gospodarstwa ywotnego zostao wprowadzone do po-lityki rolnej m.in. jako jedno z kryteriów podejmowania decyzji czy gospodar-stwo otrzyma rodki publiczne jako pomoc inwestycyjn, nie jest znany autoro-wi autoro-wiarygodny rachunek jego progu.
Zauway naley, e w przepisach, regulujcych warunki i tryb przyzna-wania pomocy ze rodków, bdcego czci PROW 2007-2013 (w tekcie sto-suje si skrót PROW-2013), dziaania „Modernizacja gospodarstw…” nie
zosta-o uyte pojcie „gospodarstwo ywotne”, ale jedynie kryterium minimalnej wielkoci ekonomicznej. Zgodnie z rozporzdzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 pa dziernika 2007 r. (par. 2 ust. 1 pkt 1) o pomoc moe si
ubiega osoba fizyczna, która: „jest posiadaczem samoistnym lub zalenym go-spodarstwa rolnego w rozumieniu kodeksu cywilnego, o powierzchni uytków rolnych co najmniej 1 ha, lub nieruchomoci sucej do prowadzenia produkcji w zakresie dziaów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu spoecznym rolników – zwanych dalej „gospodarstwem”, a wielko ekonomiczna gospodarstwa stanowi co najmniej równowarto
4 ESU (Europejska Jednostka Wielkoci Ekonomicznej)”. Jednake na stronach internetowych MRiRW w informacjach o dziaaniu „Modernizacja gospo-darstw…” znajduje si stwierdzenie: „Gospodarstwo, którego dotyczy inwesty-cja jest ywotne pod wzgldem ekonomicznym (wielko ekonomiczna gospo-darstwa wynosi co najmniej równowarto 4 ESU)”. Informacje analogicznej treci znajduj si take na stronach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Upowania to – zdaniem autora – do pogldu, e w Polsce wielko
ekonomiczna 4 ESU funkcjonuje w praktyce jako próg gospodarstwa ywotne-go. Warto wic rozway skutki tej sytuacji.
W tabeli 1 podano wyniki dokonanego przez GUS szacunku liczebnoci gospo-darstw rolnych w Polsce w 2010 r. w poszczególnych klasach wielkoci ekono-micznej. Szacunek zosta wykonany przy zastosowaniu nowej wspólnotowej typologii gospodarstw rolnych10, której podstaw jest wyceniana w euro Pro-dukcja Standardowa (ang. Standard Output; SO). SO jest sum wartoci produk-cji rolinnej i zwierzcej (produkty gówne i uboczne w cenach netto „loco go-spodarstwo”, bez VAT) pomniejszon o koszt wymiany stada11.
Tabela 1. Gospodarstwa rolne w Polsce wedug klas wielkoci ekonomicznej SO (klasyfikacja ES6) w 2010 roku
Klasa gospodarstw Liczba
Niesklasyfikowane: SO mniejsza ni 4 000 euro 1 267 615 Bardzo mae: SO równa/wiksza ni 4 000 euro, mniejsza ni 8 000 euro 305 883
ródo: GUS, Departament Statystyki Rolnictwa i rodowiska (na podstawie populacji go-spodarstw badanych w Powszechnym Spisie Rolnym w 2002 roku; klasyfikacja z uyciem SO 2004; kurs wymiany 1 euro = 4,3177, cyt. za: [Wyniki standardowe 2011].
Klasyfikacja gospodarstw na postawie nowej typologii róni si od po-przedniej, której podstaw bya Standardowa Nadwyka Bezporednia (ang. Gross Standard Margin, GSM). Bya ona sum wartoci produkcji rolin-nej i zwierzcej, powikszon o dopaty do produkcji i pomniejszon o koszty bezporednie. Ze wzgldu na róny udzia kosztów bezporednich i dopat do produkcji w wartoci produkcji rónych dziaalnoci rolniczych wspóczynniki przeliczeniowe GSM na SO s zrónicowane12. Opierajc si na przytoczonych w przypisie 12 wspóczynnikach mona przyj, e SO w wysokoci 2000 euro jest równa 1 ESU.
10 Nowa typologia zostaa wprowadzona Rozporzdzeniem Komisji WE/2008/1242 z dnia 8 grudnia 2008 r. ustanawiajcym Wspólnotow Typologi Gospodarstw Rolnych (Dz. Urz. UE L 335, 13.12.2008 r.
11 Szczegóy obu typologii w opracowaniu L. Goraj i in. [2011] oraz L. Goraj E. Olewnik [2011].
12 Obliczone przykadowo dla dziesiciu dziaalnoci rednie arytmetyczne relacje wspó-czynników SO do GSM dla Polski wahaj si od 0,63 (tyto) do 17,25 (kury nioski), a po odrzuceniu wartoci skrajnych od 1,16 (ziemniaki) do 2,04 (warzywa, truskawki pod osona-mi/foli). L. Goraj i in. Analiza skutków…, op.cit., s. 21. rednia arytmetyczna dla omiu dziaalnoci (bez skrajnych) wynosi 1,54, a zatem dla tej grupy dziaalnoci warto SO odpowiadajca 1 ESU wynosi 1 200 euro x 1,54 = 1 850 euro.
Z danych tabeli 1 wynika, e przy przyjciu za próg gospodarstwa ywot-nego 4 ESU (czyli 8000 euro SO) jedynie gospodarstwa zaliczone do grupy najmniejszych (tak maych, e ich nie klasyfikowano ze wzgldu na niewielki, nie przekraczajcy 10%, udzia w produkcji rolniczej) oraz bardzo maych nie s
uznawane za gospodarstwa ywotne (SO w pierwszej grupie nie moga by
w 2010 r. wysza ni okoo 17,3 tys. z, a w drugiej ni okoo 34,5 tys. z). Na-tomiast pozostae 432 tys. to gospodarstwa ywotne. Z liczb tych wynika, e polskie rolnictwo nie ma problemów strukturalnych. Jest to oczywicie nie-prawdziwy obraz polskiego rolnictwa. Polska ma bowiem jedn z najgorszych w UE, cho niewtpliwie lepsz ni jeszcze przed kilkunastu laty, struktur pro-dukcyjn rolnictwa (za Polsk znajdoway si w 2010 r. jedynie Bugaria i Ru-munia, które ze wzgldu na rozdrobnienie gospodarstw musiay obj rachun-kowoci FADN równie gospodarstwa osigajce SO w wysokoci co najmniej 2000 euro). Dochód z gospodarstwa, którego SO jest nie wysza ni okoo 35 tys. zotych rocznie niewtpliwie nie zapewnia w polskich warunkach
wa-ciwego poziomu ycia, nawet jeli si uwzgldni, e jest uzupeniany
patno-ciami bezporednimi i innymi dopatami do produkcji13.
Poszukujc takiej wielkoci ekonomicznej gospodarstwa rolnego, któr
powinno si przyj jako próg gospodarstwa ywotnego w dugim okresie, naley zwróci uwag, e w szeciu pastwach UE (Belgii, Francji, Holandii, Luksem-burgu, Niemczech i Wielkiej Brytanii) badaniami FADN objte s gospodarstwa osigajce SO w wysokoci co najmniej 25 tys. euro (blisko 110 tys. z)14. Praw-dopodobnie polskie rolnictwo nawet w bardzo dugim okresie nie osignie ta-kiej struktury produkcyjnej. Jednake polityka strukturalna w rolnictwie jest po-lityk „dugiego marszu”. Std te propozycja progu gospodarstwa ywotnego w wysokoci 25 tys. euro SO (czyli okoo 12 ESU wedug starej, do niedawna obowizujcej i wci jeszcze uywanej typologii GSM) jest sformuowaniem celu, który naley osign w dugim lub nawet bardzo dugim okresie. Propo-zycja ta nie wyklucza mniej ambitnych celów porednich, które naleaoby uzna za etapy przejciowe. Moliwy wic byby w kilku najbliszych latach próg na poziomie niszym ni 25 tys. euro SO, ale nie niszym ni 15 tys. euro SO (okoo 7 ESU).
Tak wysokie podniesienie progu ywotnoci (okoo trzykrotne) nie jest równoznaczne z cakowitym zablokowaniem dostpu do rodków pomocowych
13 Dopaty mog by interpretowane jako zapata za wykonywane przez rolników usugi pu-bliczne (dobra pupu-bliczne), a take jako rekompensata za zbyt nisko wycenian przez rynek wskutek sabej pozycji przetargowej rolników produkcj towarow rolnictwa.
14 W Holandii i Luksemburgu na caym obszarze, w pozostaych czterech pastwach tylko w niektórych regionach, por. [Goraj, Olewnik 2011].
mniejszym gospodarstwom. Gospodarstwa, znajdujce si poniej progu, tak samo jak dotychczas, powinny mie moliwo uzyskania pomocy inwestycyj-nej, pod warunkiem, e po zakoczeniu realizowanego programu osign jed-nak SO nie nisz ni 25 tys. euro (lub w najbliszych kilku latach 15 tys. euro).
Propozycja przesunicia progu ywotnoci w gór nie jest propozycj no-w15. W rodowisku ekonomistów rolnych od kilku lat do powszechnie uwaa si, e naley go podwyszy. Ostatnio prowadzone s prace studialne, w których analizuje si moliwoci wprowadzenia do krajowych przepisów PROW-2020 rozwiza regulujcych, inaczej ni obecnie, kryteria dostpu i tryb przyznawania pomocy. Midzy innymi dla potrzeb Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zo-stay wykonane dwie ekspertyzy: Józwiak i in. [2012], Poczta i in. [2012].
Wspóautor pierwszej, W. Poczta rekomenduje przyjcie dwóch kryteriów:
(1) obszarowego (minimum 20 ha uytków rolnych) oraz alternatywnie (2) wielkoci ekonomicznej (minimum 25 tys. euro SO). Gospodarstwa spenia-jce kryterium obszarowe, a nie speniaspenia-jce kryterium wielkoci ekonomicznej byyby zobowizane do osignicia minimalnej SO w okrelonym terminie.
Znacznie bardziej skomplikowany system zaproponowali autorzy drugiej eks-pertyzy, rónicujcy kryteria dostpu oraz zakres wsparcia w zalenoci od typu gospodarstwa. Jednake zawsze jednym z kryteriów dostpu jest wielko eko-nomiczna. Autorzy poza progiem (przewanie wynosi on 25 tys. euro SO; wy-jtkami s gospodarstwa typu ”mieszane”, majce atwiejszy dostp, dla których próg ustalono w wysokoci 8 tys. euro SO, czyli okoo 4 ESU oraz typu „zwie-rzta trawoerne”, dla których puap wynosi 100 tys. euro SO) proponuj rów-nie wprowadzenie puapu. Gospodarstwa wielkoci ekonomicznej wikszej ni
puap – zdaniem autorów – „wsparcia nie wymagaj”. Puapy wynosz prze-wanie 50 tys. euro SO, wyjtkami s gospodarstwa typu „mieszane” i „zwie-rzta trawoerne” – puap wynosi 100 tys. euro SO i typu „zwie„zwie-rzta ziarnoer-ne – trzoda chlewna”, inwestujce w chlewnie macior – puap 500 tys. euro SO.
Ponadto w gospodarstwach, specjalizujcych si w produkcji rolinnej, obowi-zuj progi i puapy „powierzchniowe” (wyjtkiem s gospodarstwa typu „upra-wy ogrodnicze”, w którym obowizuje jedynie próg i puap, „upra-wyraony w SO), a w gospodarstwach typu „zwierzta trawoerne” próg i puap wyraony w sztukach duych (próg 27 sztuk, puap 70 sztuk).
Proponowane zmiany s przede wszystkim „rewolucj na papierze”.
ARiMR jest bowiem zobowizana do merytorycznej oceny wniosku o pomoc
15 Autor tego tekstu ju w 2010 roku proponowa próg ywotnoci na poziomie 12 ESU, czyli nie odbiegajcym od 25 tys. euro SO i udzielanie wsparcia tylko tym gospodarstwom, które przedoyy wiarygodny plan zwikszenia wielkoci ekonomicznej gospodarstwa do tego poziomu, por. [Rowiski 2010].
inwestycyjn, w tym take do sprawdzenia, czy proponowany projekt jest uza-sadniony ekonomicznie. Jak wiadcz zakoczone i rozliczone projekty inwe-stycyjne, wspófinansowane ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych” (tabela 2), nie jest to kontrola formalna.
Tabela 2. PROW 2007-2013 Projekty rozliczone, wspófinansowane ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw rolnych”. Stan na koniec 2011 roku
Klasa wielkoci ródo: [Sprawozdanie z realizacji 2011].
Z danych tabeli 2 wynika, e gospodarstwa wielkoci ekonomicznej
poni-ej 4 ESU praktycznie ze wsparcia inwestycyjnego nie korzystay. Równie
liczba otrzymujcych pomoc gospodarstw wielkoci ekonomicznej 4,01-15,99 ESU jest stosunkowo niewielka, gdy uwzgldni si liczebno tej grupy. Grup
dominujc s natomiast gospodarstwa wielkoci 16,00-39,99 ESU, a zatem jak na warunki polskie (i wielu innych pastw czonkowskich) o znacznej wielkoci ekonomicznej (minimalna SO w 2010 roku blisko 140 tys. z). Gospodarstwa o wielkoci ekonomicznej co najmniej 16,00 ESU otrzymay w latach 2007-2011 okoo 2,7 mld zotych wsparcia inwestycyjnego, czyli okoo 2/3 wsparcia ogóem. Liczby te wiadcz, e rodki dziaania „Modernizacja go-spodarstw…” s kierowane przede wszystkim do gospodarstw, które ju
osigny proponowany próg ywotnoci (SO w wysokoci 25 tys. euro) lub maj moliwoci szybkiego osignicia progu. Wikszo projektów, wspó-finansowanych ze rodków dziaania „Modernizacja gospodarstw…”, wspo-maga zatem proces tworzenia grupy silnych ekonomicznie gospodarstw rol-nych. W tej sytuacji zaproponowane w tej czci artykuu zmiany mona in-terpretowa jako propozycj dostosowania istniejcego stanu prawnego do praktyki przyjtej przez ARiMR.
O pozycji gospodarki ywnociowej w gospodarce kraju decyduje nie tyl-ko rolnictwo, ale równie pozostae czci „acucha ywnociowego”. Z nich
najwaniejsz i stale zyskujc na znaczeniu jest przemys rolno-spoywczy.
Jego modernizacja i rozwój ju w okresie poprzedzajcym czonkostwo byy wspierane rodkami publicznymi, w tym unijnymi (program SAPARD). Po wstpieniu Polski do Unii moliwoci udzielania przemysowi rolno- -spoywczemu pomocy z programów wspófinansowanych z budetu UE kilka-krotnie wzrosy. Jest to sytuacja wyjtkowa, gdy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zasadzie zabrania udzielania ze rodków publicznych po-mocy zakócajcej konkurencj, czyli takiej, która wspiera tylko niektóre przed-sibiorstwa lub produkcj niektórych artykuów16. Naley zatem maksymalnie wykorzysta unikaln moliwo wspierania jego rozwoju rodkami publiczny-mi, w tym unijnypubliczny-mi, gdy – jak zwraca uwag R. Urban – o sukcesie polskiej gospodarki ywnociowej w okresie transformacji zadecydowa i nadal decyduje przemys rolo-spoywczy [Urban 2012]. O ile jednak, jak wynika z poprzednich rozwaa, warto skorygowa szczegóowe przepisy, regulujce kryteria dostpu uytkowników gospodarstw rolnych do rodków publicznych, to w przypadku przedsibiorstw przemysu rolno-spoywczego i handlu hurtowego artykuami rolno-spoywczymi zmiany takie nie s potrzebne.
7.3. PROW 2014-2020 a programy pomocowe dla rolnictwa do 2013 roku