nr nr 61 61

(1)

Propozycje rozwiązań WPR 2013+

a konkurencyjność gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich nr 61

2013 2013

61

nr

(2)

Propozycje rozwiązań WPR 2013+

a konkurencyjność gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich

(3)

(4)

Propozycje rozwiązań WPR 2013+

a konkurencyjność gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich

Praca zbiorowa pod redakcją:

prof. dr. hab. Andrzeja Kowalskiego dr. Marka Wigiera mgr. Michała Dudka

2013

(5)

Publikacj zrealizowano w ramach Programu Wieloletniego 2011-2014

„Konkurencyjno polskiej gospodarki ywnociowej w warunkach globalizacji i integracji europejskiej”

Celem opracowania jest analiza propozycji rozwiza WPR po 2013 roku. Autorzy rozdziaów skadajcych si na niniejsz publikacj poruszaj problematyk moliwych skutków przyszego ksztatu WPR dla gospodarki ywnociowej i obszarów wiejskich wybranych krajów europejskich.

Recenzenci:

prof. dr hab. Wodzimierz Rembisz, Wysza Szkoa Finansów i Zarzdzania w Warszawie dr Zbigniew Floriaczyk, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – PIB

Korekta:

Krzysztof Kossakowski Barbara Walkiewicz

Redakcja techniczna Leszek lipski

Projekt okadki

AKME Projekty Sp. z o.o.

Rozdziay: 2, 3, 4, 6, 8, 9, 12, 14 zostay przetumaczone z jzyka angielskiego na jzyk polski przez Contact Language Services.

Jzykiem ródowym pozostaych rozdziaów by jzyk polski.

ISBN 978-83-7658-361-7

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – Pastwowy Instytut Badawczy

ul. wi tokrzyska, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444

faks: (22) 50 54 636 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl

(6)

Spis treci

Wprowadzenie 9

1. Wyzwania globalne a przysza WPR 15

1.1. Zmiany w gospodarce wiatowej na przeomie I i II dekady

obecnego stulecia 15

1.2. Przyczyny globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego 20 1.3. Propozycje pakietów wspomagajcych powrót na ciek wzrostu

gospodarki wiatowej 23

1.4. Próba podsumowania 29

2. WPR z perspektywy rolnictwa wiatowego 30

2.1. Ewolucja WPR – rys historyczny 30

2.2. Obecne czynniki nacisku na zmian WPR 33

2.2. a) Ograniczenia budetowe 34

2.2. b) Zazielenienie WPR 34

2.2. c) Modulacja 35

2.2. d) Wyrównanie stawek patnoci bezporednich 35

2.2. e) Zmiana klimatu 36

2.2. f) Energia odnawialna 37

2.3. Obecne propozycje reform WPR w perspektywie globalnej 37

2.3. a) Kontekst rynkowy WPR w kolejnym dziesicioleciu 38

2.3. b) Kryzysy euro i ich wpyw na WPR 39

2.3. c) Perspektywy wzrostu obrotu handlowego 40

2.4. Wnioski 41

3. WPR po 2013 r.: ocena propozycji Komisji dotyczcych zmian

I filara 43

3.1. Patnoci bezporednie s najwaniejszym wydatkiem budetowym 43 3.2. Patnoci bezporednie byy pocztkowo uzasadnione argumentem

rekompensaty 43

3.3. Pierwotne uzasadnienie nie ma ju racji bytu; Komisja przedstawia

nowe argumenty 44

3.4. Argumenty dotyczce patnoci podstawowych s sprzeczne ze

wsparciem socjalnym w pastwach czonkowskich 45 3.5. Czy zapewnianie wsparcia dochodów w konkretnych sektorach jest

zadaniem UE? 46

3.6. Czy proponowane unijne rodki strategiczne s spójne z krajow

polityk spoeczn? 47

3.7. Czy potrzeb wsparcia socjalnego mona uzasadni porównaniem

rednich dochodów? 47

(7)

3.8. Propozycja wprowadzenia patnoci podstawowych jest sprzeczna

z propozycj ujednolicenia patnoci w pastwach czonkowskich UE 48 3.9. Czy posiadamy informacje na temat cakowitego dochodu z pracy

ludnoci rolniczej w porównaniu z dochodem z pracy osób pracujcych w innych sektorach gospodarki?

49 3.10. Czy posiadamy informacje na temat nakadów pracy w rolnictwie? 50 3.11. Patnoci bezporednie a stabilno finansowa gospodarstw rolnych 51

3.12. Czy WPR jest zbyt kosztowna? 52

3.13. Podsumowanie 53

4. Zmienno cen i ryzyko cenowe na rynkach rolno-ywnociowych

a przyszy ksztat Wspólnej Polityki Rolnej 55

4.1. Wprowadzenie 55

4.2. Analiza i pomiar zmiennoci cen oraz ryzyka cenowego 56 4.3. Historyczna zmienno wiatowych i polskich cen produktów rolnych

i ywnociowych 60

4.4. WPR a zmienno cen 63

4.5. Wnioski i rekomendacje 66 5. Czy Wspólna Polityka Rolna jest jeszcze wspólna? Skutki realokacji

patnoci bezporednich dla pastw czonkowskich 69

5.2. Nowe otoczenie Wspólnej Polityki Rolnej 70

5.2. a) Zmiany instytucjonalne w UE 70

5.2. b) Udzia 27 pastw czonkowskich w negocjacjach finansowych 71

5.2. c) Pogbiajcy si kryzys w UE 71

5.3. Mechanizmy dystrybucji patnoci bezporednich midzy pastwami

czonkowskimi 72

5.4. Skutki zmian realokacji patnoci bezporednich po 2013 roku dla

pastw czonkowskich 75

5.4. a) Rozwizanie rewolucyjne 78

5.4. b) Rozwizanie ewolucyjne 78

5.4. c) Inne 78

5.5. Wnioski 79 6. WPR w latach 2014-2020: ocena oddziaywania proponowanego

programu patnoci bezporednich na Wgrzech 81

6.1. Metodologia 81

6.2. Wpyw na zainteresowane podmioty 82

6.2. a) Zazielenienie pierwszego filara 82

6.2. b) Patnoci dla modych rolników 83 6.2. c) Patno z tytuu obszarów o ograniczeniach naturalnych 84

(8)

6.2. d) Dobrowolne wsparcie powizane z produkcj 84 6.2. e) Wsparcie drobnych producentów rolnych 85

6.2. f) Patno podstawowa 86

6.2. g) Ograniczanie patnoci bezporednich 87

6.3. Wyniki modelowania 88

6.4. Wnioski 89 7. PROW 2014-2020 a rozwój polskiej gospodarki ywnociowej 91 7.1. Aktualny stan negocjacji budetu unijnego na lata 2014-2020 (budet ogóem i rodki przeznaczone na rolnictwo) 91 7.2. Budet unijny wspófinansujcy WPR a PROW 2014-2020 93 7.3. PROW 2014-2020 a programy pomocowe dla rolnictwa do 2013 roku 99 7.4. Uwagi kocowe i wnioski 103 8. Dowiadczenia i wnioski z ewaluacji ródokresowej austriackiego

Programu Rozwoju Obszaru Wiejskich 107

8.1. Cele 107

8.2. Zmiany a efekty 108

8.3. Efekty w czasie 110

8.4. Efekty brutto i netto 113

8.5. Efekt zachty i efekt netto 114

8.6. Efekty podmiotowe i przedmiotowe 116

8.7. Wnioski 117 9. Wpyw reformy WPR w pastwach kandydujcych na przykadzie

Boni i Hercegowiny 121

9.2. Wyniki i dyskusja 122 9.3. Wnioski 128 10. Finansowe uwarunkowania konkurencyjnoci rolnictwa 130 10.1. Wstp 130 10.2. Konkurencyjno rolnictwa – podstawowe zalenoci 130 10.3. Przewagi konkurencyjne w rolnictwie – propozycja dla UE 132 10.4. W kierunku koopetycji 136 10.5. Wnioski 138 11. Dbao o rodowisko i dobrostan zwierzt a wyniki eknomiczne

w rolnictwie 142

11.2. Opis uytej metody 143

11.3. Zmiany wartoci dodanej polskiego rolnictwa w jedenastoleciu

2000-2010 i projekcja tej wartoci na 2013 rok 149 11.4. Uwagi kocowe 153

(9)

12. Wpyw WPR UE na rozwój bugarskiego sektora rolnego

podejcie eksperckie i statystyczne 155

12.2. Metodologia i dane 156

12.3. Wyniki i dyskusja 158 12.4. Wnioski 162 13. Wpyw likwidacji kwot mlecznych i zmian regulacji rynku

mleka na perspektywy rozwoju polskiego mleczarstwa 164 13.1. Wstp 164

13.2. System regulacji rynku mleka UE 164

13.3. Wpyw systemu kwot mlecznych na efektywno rynkow

i mikroekonomiczn 167

13.4. Wpyw kwot mlecznych na konkurencyjno 171

13.5. Podsumowanie 173

14. Rozwój i perspektywy produkcji warzyw polowych 176

14.2. Materiay i metody 177

14.3. Wyniki i dyskusja 178 14.4. Wnioski 181 15. Bezpieczestwo ywnociowe w kontekcie Wspólnej Polityki

Rolnej 183

15.1.Wprowadzenie 183 15.2. Bezpieczestwo ywnociowe a bezpieczestwo ywnoci 184 15.3. Bezpieczestwo ywnociowe – jako wysoki stopie

samowystarczalnoci ywnociowej 186

15.4. Zagroenia bezpieczestwa ywnociowego 187 15.5. Bezpieczestwo ywnociowe – jako cel Wspólnej Polityki Rolnej 192 15.6. Podsumowanie 194

(10)

Przedmowa

Negocjacje nad poziomem finansowania unijnych wieloletnich ram finansowych wkraczaj w decydujc faz. Jestemy wiadkami cierania si róno- rodnych interesów, zarówno poszczególnych pastw czonkowskich, jak i samej Unii Europejskiej (UE) jako organizacji midzynarodowej. Ta wielowtkowa i pasjonujca dyskusja nie zamyka si z pewnoci w sztywnych ramach najbliszego okresu budetowego na lata 2014-2020. Po raz kolejny rozstrzygaj

si zasadnicze kwestie dotyczce celów wspópracy midzy pastwami europej- skimi oraz sposobami ich osigania. Niniejsza monografia doskonale wpisuj si

w t debat. Poruszono w niej bowiem wiele wanych wtków dyskusji nad per- spektywami jednego z najwaniejszych obszarów integracji europejskiej – polityki rolnej. Opracowanie zawiera pitnacie rozdziaów przygotowanych przez przedstawicieli nastpujcych orodków naukowych: Instytutu Ekonomiki Rolnic- twa i Gospodarki ywnociowej – Pastwowego Instytutu Badawczego, Warsza- wa, Polska; Instytutu Bada Polityki Rolnej i Wyywienia, Uniwersytetu Missouri w Kolumbii, USA; Wydziau Ekonomiki Rolnictwa Uniwersytetu Humboldta w Berlinie, Uniwersytetu w Kilonii, Niemcy; Instytutu Ekonomiki Rolnictwa, Bu- dapeszt, Wgry; Federalnego Instytutu Ekonomiki Rolnictwa, Wiede, Austria;

Wydziau Rolnictwa, Uniwersytetu w Banja Luce, Bonia i Hercegowina oraz Uniwersytetu Rolniczego, Plovdiv, Bugaria. Przedmiotem szczególnego zainte- resowania autorów poszczególnych rozdziaów jest spojrzenie na reform WPR z perspektywy konkurencyjnoci sektora ywnociowego i obszarów wiejskich.

Monografi otwiera rozdzia autorstwa prof. Andrzeja Kowalskiego. Au- tor analizuje w nim zmiany zachodzce w gospodarce wiatowej w kontekcie aktualnego kryzysu ekonomicznego. Wedug prof. Kowalskiego, perspektywa poprawy koniunktury ekonomicznej w 2013 roku, wbrew powszechnym opi- niom, wydaje si wysoce niepewna. Oceniajc propozycje pakietów wspieraj- cych powrót globalnej gospodarki na ciek wzrostu, autor wysuwa trzy propozycje pod adresem przyszej polityki gospodarczej, które powinny zosta wzite pod uwag przez najbogatsze kraje.

Prof. William H. Meyers i dr Jadwiga Ziókowska poddaj analizie proces ewolucji Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) z perspektywy globalnych uwarunkowa gospodarczych. Opracowanie zawiera przegld dotychczasowych reform, jak równie ocen aktualnie proponowanych modyfikacji tej polityki w kontek-

cie zmian zachodzcych na rynkach wiatowych i w polityce midzynarodowej. Wymieniono i opisano tu kluczowe wewntrzne i zewntrzne czynniki wpywajce aktualnie na zmiany WPR m.in.: wystpowanie ogranicze bude-

(11)

towych, stan rodowiskowa naturalnego, zmiany klimatu, due zrónicowanie w poziomie patnoci bezporednich, poziom cen produktów rolnych na rynkach

wiatowych. Autorzy rozwaaj równie oddziaywanie przyszego ksztatu WPR na saldo wymiany handlowej UE w najbliszych dziesiciu latach.

Kolejny rozdzia zawiera krytyczn ocen propozycji Komisji Europej- skiej (KE) odnonie zmian w ksztacie I filara WPR. Prof. Ulrich Koester skupia si w nim na ocenie argumentów legitymizujcych funkcjonowanie najkosztow- niejszego instrumentu tej polityki – patnociach bezporednich. Autor wykazuje dlaczego, jego zdaniem, uzasadnienia stosowania dopat bezporednich zwizane z koniecznoci zabezpieczenia dochodów rolników abstrahuj do aktualnej sytuacji na rynkach rolnych oraz s sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa UE i politykami spoecznymi poszczególnych pastw czonkowskich.

Oprócz zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów, WPR rozpatruje si czsto w aspekcie narzdzia stabilizujcego poziom cen ywnoci. Wszak instrumenty polityki sektorowej mog by ukierunkowane na agodzenie nega- tywnych i gwatownych zjawisk ekonomicznych. Nale do nich m.in. nieko- rzystne skutki zmiennoci cen i ryzyka cenowe wystpujce na rynkach rolno- -ywnociowych. Wskazany problem w kontekcie przyszych zmian WPR jest osi rozwaa w rozdziale autorstwa prof. Szczepana Figiela i dr Mariusza Ha- mulczuka. Badacze pokazuj historyczn zmienno cen produktów rolnych i ywnociowych na poziomie Polski i wiata, starajc odpowiedzie na pytanie o to, czy rzeczywicie obecnie mamy do czynienia z ksztatowaniem si nowego reimu cenowego surowców rolnych. Dodatkowo próbuj oni przeanalizowa

potencjalne zwizki midzy prawdopodobnym ksztatem WPR a zmiennoci

cen produktów rolno-ywnociowych i zwizanym z tym ryzykiem cenowym.

Pytanie o istot WPR i jej najistotniejszego komponentu – patnoci bezporednich, stawia prof. Renata Grochowska. Autorka pokazuje rzeczywisty wymiar tej polityki w odniesieniu do celu i jej ponadnarodowego charakteru.

Dodatkowo w tekcie opisano najwaniejsze czynniki uniemoliwiajce prze- prowadzenie gruntownych reform w tym obszarze dziaa UE oraz wskazano na trzy moliwe scenariusze ich przeprowadzenia.

Kolejny tekst autorstwa dr Norberta Potori, Gergely Pappa i Mate Kovac- sa zawiera ocen wpywu zaproponowanego przez KE sytemu patnoci bezpo-

rednich na wgierskie rolnictwo. Wykorzystujc symulacje modelowe, na podstawie danych wgierskiej agencji patniczej i FADN, wyliczaj oni koszty wprowadzenia wybranych instrumentów I filara WPR i ich efekty ekonomiczne.

Do analizowanych propozycji zmian WPR nale m.in.: „zielony” komponent patnoci bezporednich, nowe patnoci dla modych rolników, z tytuu ONW i dla maych gospodarstw rolnych oraz nowe moliwoci powizania wsparcia

(12)

z produkcj. Badacze z Wgier pokazuj potencjalne zmiany wynikajce z reformy WPR odnoszce si do poziomu dochodów wgierskich producentów rolnych, wyników produkcji rolinnej oraz struktury zasiewów i pogowia zwierzt.

Propozycje zmian WPR zwizane s równie z jej II filarem czyli rozwo- jem obszarów wiejskich. W opracowaniu „Program Rozwoju Obszarów Wiej- skich 2014-2020 a rozwój polskiej gospodarki ywnociowej” dr Janusz Rowi- ski zastanawia si nad optymalnym, jego zdaniem, ksztatem przyszego krajowego PROW 2014-2020 w kontekcie prawdopodobnego zmniejszenia bd utrzymania poziomu wsparcia polskiej wsi i rolnictwa ze rodków finansowych UE.

Przedmiotem rozwaa w tym rozdziale s w szczególnoci kwestie celu, struktury i okrelenia kategorii beneficjentów przyszego PROW w sektorze rolnym i przemyle spoywczym. Wybór jednego sporód dwóch nakrelonych przez autora moliwych wariantów przyszego PROW: rozwojowego (modernizacyjnego) i rozwojowo-socjalno-rodowiskowego, determinuje podjcie okrelonych rozwiza w zakresie ksztatu tego dokumentu przez przyszych jego twórców.

Dowiadczenia z realizacji poprzednich edycji programów rozwoju wsi skaniaj równie do sformuowania wniosków pod adresem kolejnych przed- siwzi tego typu. Zdaniem Karla Otnera z Austrii jednym z istotnych zada

ekonomistów rolnych jest okrelenie kosztów i rezultatów interwencji pastwa w sektorze rolnym i na obszarach wiejskich, jak równie informowanie opinii publicznej o swoich ustaleniach. Szczegóowo omawiane w tekcie rekomendacje, jakie wynikaj ze redniookresowej ewaluacji austriackiego PROW 2007- -2013. Dotycz one m.in.: waciwego sposobu okrelania celów programu, roz- rónienia zmian od efektów powstaych w wyniku interwencji, uwzgldniania moliwoci pojawienia si tych ostatnich w perspektywie dugoterminowej, istotnoci efektów netto wsparcia i problematycznoci ich oszacowania. Nieza- lenie od tego, oceniajc jako interwencji pastwa w rolnictwie i na obszarach wiejskich, zdaniem autora, naley bra pod uwag jej skutki nie tylko dla bene- ficjentów, ale i dla innych uczestników rynku, jak równie jej wkad w realizacj celów publicznych.

Projektowana reforma WPR moe mie wpyw na konkurencyjno rolnictwa i obszarów wiejskich pastw dopiero ubiegajcych si o czonkostwo w UE. Kade pastwo kandydujce musi dostosowa swoje prawo do unijnego systemu regulacji. Realizacj tego zadania ma uatwia Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA). Jednak w przeciwiestwie do unijnej polityki struktural- nej i rolnej na lata 2014-2020, których projekty s ju znane, przyszy ksztat IPA pozostaje niewiadomy. Analizy moliwych skutków reformy WPR w dziedzinie rozwoju wsi, mogcych mie wpyw na ksztat wsparcia skierowanego do krajów kandydujcych w ramach schematu IPA na przykadzie Boni i Herce-

(13)

gowiny, dokonuje Gordana Rokvi. Autorka porównuje poszczególne propozycje zmian WPR ze struktur Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej w Rozwoju Obszarów Wiejskich (IPARD), jednego z komponentów IPA. Okazuje si, e opisywany instrument unijnej pomocy dla krajów kandydujcych nie uwzgldnia czci nowych priorytetów WPR. Tekst kocz propozycje autorki odnonie ksztatu przyszego wsparcia unijnego dla krajów kandydujcych w dziedzinie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich.

W rozdziale prof. Jacka Kulawika i dr Barbary Wieliczko znajduje si

opis najwaniejszych modeli teoretycznych osigania przewag konkurencyjnych w rolnictwie. Autorzy wyróniaj cztery rodzaje przewagi konkurencyjnej: efek- tywnociowo-produktywnociow, opart na innowacjach i przedsibiorczoci, bazujcej na spoecznej odpowiedzialnoci biznesu (CSR) oraz zwizan z two- rzeniem wspólnej wartoci gospodarczej i spoecznej (CSV). Analiza wymienionych modeli pozwala im na dokonanie oceny dopasowania do nich projekto- wanego na lata 2013-2020 bogatego instrumentarium WPR. W tekcie pojawia si wskazanie optymalnej strategii konkurowania dla rolnictwa europejskiego i krajowego oraz wymienione s szanse i zagroenia jej realizacji.

Realizacja kadej ze strategii osigania przewagi konkurencyjnej pociga za sob poniesienie okrelonych nakadów. W przypadku rolnictwa europejskie- go za jedno z narzdzi jej realizacji uzna mona instrument cross-compliance, który zobowizuje rolników do gospodarowania respektujcego dobr kultur

roln, zdrowie publiczne, dobrostan zwierzt i stan rodowiska naturalnego.

Opracowania prof. Wojciecha Józwiaka, dr Grayny Niewgowskiej oraz Kon- rada Jaboskiego stanowi ocen kosztu wdroenia do polskiego rolnictwa unijnej zasady wzajemnej zgodnoci i jego wpyw na warto dodan wytworzon

przez ten sektor. Szacunki dotycz tu okresu 2008-2010 na tle lat 2001-2003.

Rozwaania uzupenia prognoza wartoci dodanej polskiego rolnictwa, sporz- dzona dla roku 2013.

Wpyw WPR na rozwój rolnictwa w Bugarii jest przedmiotem analizy w rozdziale przygotowanym przez prof. Nelly Bencheva i dr Emili Rancheva.

Autorki na podstawie przeprowadzonych kwestionariuszowych bada wasnych wród ekspertów opisuj najwaniejsze korzyci i straty, jakie naley wiza

z objciem WPR rolnictwa bugarskiego. Opracowanie to zasuguje na uwag ze wzgldu na fakt, i zdaniem prof. Benchevy i dr Ranchevy, brak byo dotd naukowych ocen w zakresie wspomnianej tematyki, a w szczególnoci oddziaywania WPR na przetrwanie i rozwój gospodarstw rolnych. Opisywane w tekcie wyniki bada stanowi prób uzupenienie tej luki.

Jednym z najbardziej uregulowanych rynków rolnych przez WPR jest rynek mleka. Jedna z reform tej polityki w najbliszych latach ma polega na znie-

(14)

sieniu systemu administracyjnej limitowania poday, czyli tzw. kwot mlecznych. Dr Piotr Szajner przedstawia skutki wycofania si z tego mechanizmu dla polskiego mleczarstwa. Autor analizuje wpyw likwidacji kwot mlecznych m.in.

na efektywno gospodarowania i konkurencyjno sektora, poziom cen produk- tu czy dochody rolników.

W kolejnym rozdziale prof. Georgy Bogoev i dr Teodora Stoeva oceniaj

stan i perspektywy rozwoju produkcji warzyw polowych w Bugarii. Ze wzgldu na korzystne warunki agroklimatyczne oraz obecno pewnych tradycji, uprawy tego typu maj duy potencja i mog stanowi atrakcyjny rynek. Jednak, jak podkrela przedstawiciel Uniwersytetu w Plovdiv, wystpuj w tym przypadku liczne ograniczenia. Zaliczaj si do nich m.in.: silna pozycja poredników oraz istnienie powanej konkurencji zewntrznej, wprowadzone w przeszoci nieko- rzystne reformy rolne, jak równie nieodpowiednia postawa producentów, któ- rych charakteryzuje niski poziom samoorganizacji, brak specjalizacji i nie podej- mowanie odpowiednich dziaa marketingowych. W zwizku z kryzysem panuj-

cym w sektorze, autor opracowania odpowiada na kluczowe pytanie o to, w jaki sposób zahamowa spadek produkcji warzyw w Bugarii.

Tom koczy si rozdziaem na temat bezpieczestwa ywnociowego. Jak podkrelaj dr Mariola Kwasek i Agnieszka Obiedziska, jest to kwestia stano- wica jeden z istotnych wtków debaty o przyszoci WPR. Autorki analizuj

poziom samowystarczalnoci ywnociowej Polski, a nastpnie opisuj zagro-

enia bezpieczestwa ywnociowego w skali europejskiej i globalnej, takie jak:

wzrost liczby ludnoci na wiecie oraz zwikszenie popytu na ywno, deficyty wody i ziemi uprawnej, zmiany klimatu, malejca biorónorodno, pojawiajce si choroby rolin i zwierzt, spekulacje na rynkach, wzrosty cen energii i ywnoci, marnotrawienie i straty tej ostatniej. Wedug autorek, WPR nie bdzie abstrahowaa od wymienionych wyzwa. Ksztat tej polityki powinien by bowiem ukierunkowany na podnoszenie konkurencyjnoci rolnictwa, ale przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczestwa ywnociowego oraz zrównowaonego wytwarzania ywnoci wysokiej jakoci.

Mamy nadziej, e przekazywana do Pastwa rk publikacja na temat dotychczasowych efektów oraz propozycji przyszych rozwiza we Wspólnej Po- lityce Rolnej po 2013 roku i ich konsekwencji dla sektora ywnociowego i ob- szarów wiejskich, odpowiada na niektóre pytania dotyczce konkurencyjnoci.

Mamy jednak wiadomo, e nie udao nam si udzieli odpowiedzi na wszystkie zwizane z tytuem publikacji pytania. Zdajemy sobie równie spraw z tego, e pomimo obszerno opracowania, nie udao nam si równie wyczerpa

listy pyta zwizanych z analizowanym zagadnieniem. Pozostawiamy zatem sobie moliwo kontynuacji dyskusji na powyszy temat. Szans tak stwarza

(15)

nam realizowany w latach 2011-2014 przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Go- spodarki ywnociowej – Pastwowy Instytut Badawczy program wieloletni pt.

„Konkurencyjno polskiej gospodarki ywnociowej w warunkach globalizacji i integracji europejskiej”. Dyskusj na ten temat bdziemy kontynuowali na fo- rum organizowanych przez Instytut seminariów i konferencji naukowych jak równie w serii wydawniczej Raporty Programu Wieloletniego. Tym samym zachcamy wszystkich czytelników do ledzenia wyników naszych bada i do- cieka naukowych m.in. poprzez stron internetow Instytutu: www.ierigz.waw.pl.

Komitet Redakcyjny

(16)

Prof. dr hab. Andrzej Kowalski

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – PIB, Warszawa, Polska

1. Wyzwania globalne a przysza WPR

Kryzysy, które dotykaj bd mog dotkn gospodarki poszczególnych krajów, dawno przestay by ich wewntrzn spraw. Stopie globalizacji wspóczesnej gospodarki wiatowej oraz intensywno nieprzerwanie zachodzcych procesów globalizacyjnych sprawiaj, e kraje mog wzajemnie „infeko- wa” si wszelkimi zjawiskami kryzysowymi. Dlatego na potrzeby opisania fe- nomenu byskawicznego rozprzestrzeniania si kryzysu poza granic jednego pastwa zosta przyjty termin „efekt zarazy”.

Mechanizm oddziaywania zewntrznych uwarunkowa na rozwój gospodarczy danego kraju skada si z czterech ogniw:

impulsu zewntrznego (np. recesja lub znaczne przyspieszenie rozwoju w krajach bdcych gównymi partnerami gospodarczymi);

cieki transmisji (gównie powizane ze sob midzynarodowe przepy- wy produktów i czynników wytwórczych);

bezporedniego efektu dla gospodarki narodowej danego kraju (zmiany stanu analizowanej gospodarki narodowej);

reakcji dostosowawczych rozumianych jako procesy spowodowane zmia- nami w polityce gospodarczej i w sferze realnej gospodarki narodowej analizowanego kraju.

Z dotychczasowych dowiadcze historycznych – take Polski – wynika jednoznacznie, e przemieszczanie si zewntrznych impulsów cyklicznych na rozwój gospodarczy danego kraju ma miejsce w szczególnoci w przypadku mobilnych, w skali midzynarodowej czynników wytwórczych, zwaszcza kapitau poyczkowego. Tak byo i tak jest te wspóczenie i to nie tylko w przypadku Polski. Celem kapitau jest bowiem zawsze zysk i/lub maksymalizacja stopy zysku w duszym okresie.

1.1. Zmiany w gospodarce wiatowej na przeomie I i II dekady obecnego stulecia

wiatowy kryzys ujawni skal i tempo zachodzcych od duszego czasu zmian ekonomicznych w wiecie oraz rosnc rol polityczn nowych potg gospodarczych, które w czasie wiatowego zaamania aktywnoci gospodarczej zwikszyy istotnie swój udzia w gospodarce globalnej.

(17)

Proces oywienia i odbudowy gospodarki oraz wymiany midzynarodowej po recesji z koca pierwszej dekady obecnego wieku, który w 2010 roku nabra globalnego, ale dwutorowego i niepewnego charakteru, w roku 2011 uleg znacznemu spowolnieniu. W roku 2011 oywienie produkcji wiatowej wyra nie osabo. wiatowy produkt brutto, po wzrocie o 5,3% w 2010 r., zwikszy si o 3,9%, w tym w krajach rozwinitych gospodarczo zaledwie o 1,6% (tj. o poow mniej ni w roku poprzednim). W krajach o gospodarkach wschodzcych i rozwijajcych si obnienie stopy wzrostu PKB (z 7,5% do 6,2%) nie byo tak znaczne, ale wyra nie odczuwalne w wielu krajach.

Nastpio równie gwatowne wyhamowanie oywienia obrotów handlu

wiatowego towarami i usugami: stopa wzrostu wolumenu tych obrotów (5,8%) bya o ponad poow mniejsza ni w 2010 r. (12,9%).

W roku 2012, przy wysokiej stopie bezrobocia, inflacji, a zwaszcza du-

ym dugu sektora finansów publicznych w relacji do PKB, w gospodarce obszaru euro i niektórych innych krajów pojawiy si ponownie tendencje recesyj- ne lub stagnacyjne. Oywienie gospodarcze z lat 2010-2011 cechuj zmiany makroekonomiczne o dwóch prdkociach, nastpujce w gównych grupach krajów, bardziej i mniej rozwinitych gospodarczo. Szybszy od redniej wiatowej rozwój krajów rozwijajcych si i o gospodarkach wschodzcych sta si

ju w pierwszym dziesicioleciu XXI wieku charakterystyczn cech globalnej gospodarki, a na pocztku nowej dekady nabra trwaego, strukturalnego charakteru. W przeciwiestwie do okresów poprzednich recesji spadek produkcji lub obnienie jej tempa wzrostu w latach 2008-2009, a nastpnie w ostatnim kwartale 2011 r. i w pierwszej poowie 2012 r. najsilniej dotkn niektóre kraje wysoko rozwinite, za w znacznie sabszym stopniu – najwiksze, szybko rozwijajce si kraje o gospodarkach wschodzcych, w których odnotowano jedynie krótko- okresowe spowolnienie wzrostu gospodarczego. Jednak take niektóre z nich, najbardziej zaduone czy uzalenione od poziomu eksportu oraz cen energii i surowców, dotkliwie odczuy skutki spadku popytu i cen na rynku wiatowym, zahamowania napywu inwestycji zagranicznych i pogarszania warunków kredytowych na midzynarodowym rynku finansowym, nastpnie – rozbudzonej na nowo inflacji.

W okresie kryzysu finansowo-gospodarczego i w latach nastpnych rol

etatowych lokomotyw wzrostu przejy Chiny, Indie, Brazylia i inne due, dy- namiczne pod wzgldem gospodarczym kraje rozwijajce si i o gospodarkach wschodzcych. Na uwag zasuguje osignicie przez Indie w 2010 r., po raz pierwszy od 1990 r., nieco wyszej stopy wzrostu PKB (l0,6%) od Chin 10,4%).

Dynamicznie zmienia si sytuacja gospodarcza w europejskim obszarze gospodarczym. Nie wszystkie kraje do koca uporay si ze skutkami kryzysu finan-

(18)

sowego i gospodarczego, a ju stany w obliczu kolejnego niebezpieczestwa:

kryzysu fiskalnego. Wikszo krajów unijnych ma niezrównowaone finanse publiczne, a w niektórych dug publiczny jest tak wysoki, e zagraa sprawnemu funkcjonowaniu ju nie tylko gospodarki, ale i pastwa. W obliczu bankructwa stoi Grecja i Cypr. W grupie krajów najbardziej zagroonych kryzysem wymie- nia si Irlandi, Portugali, Hiszpani, Wochy. Rodzi to silne obawy o przy- szo strefy euro. W dyskursie politycznym sytuacja wspólnego obszaru walu- towego wydaje si by dramatyczna. Wspólnym zagroeniem dla perspektyw rozwojowych i stabilnoci spoeczno-ekonomicznej oraz gównym wyzwaniem dla polityki gospodarczej pastw czonkowskich obszaru euro i UE, w tym Pol- ski, bdzie negatywny splot wewntrznych i zewntrznych czynników ryzyka zwizanych z dramatyczn sytuacj finansów publicznych i impasem polityczno- -gospodarczym Grecji, Cypru, Portugalii, Woch, kryzysem zadueniowym i recesj w innych pastwach obszaru euro, a take niskim tempem wzrostu gospodarczego i wysokim strukturalnym bezrobociem oraz wysokim dugiem finan- sów publicznych w wielu innych pastwach czonkowskich UE.

Globalny kryzys finansowo-gospodarczy postawi kwestie nierównowagi finansowej w centrum uwagi zarówno polityków, ekonomistów i finansistów, jak i szerokiej opinii publicznej, jako e zagrozi fundamentom ycia spoeczno- -gospodarczego, stawiajc pod znakiem zapytania nie tylko sam dalszy rozwój, lecz nawet utrzymanie osignitego dobrobytu. Niezwyko kryzysu lat 2008- -2010 polega take na tym, e szczególnie dotkliwie wystpi w wikszoci kra- jów zaliczanych do grupy pastw rozwinitych. Co wicej, okazao si, e naj- boleniej dotkn on peryferyjne pastwa czonkowskie Unii Gospodarczej i Walutowej. Wydarzenia z maja i listopada 2010 r. oraz z drugiej poowy 2011 r.

w strefie euro nie tylko podkopay midzynarodow pozycj jednolitej waluty europejskiej, ale take zwróciy uwag na fatalny stan finansów publicznych, gbokie deficyty patnicze i szybko rosnce zaduenie wielu krajów wiata.

W krótkim okresie przezwycienie dzisiejszego chronicznego stanu nierówno- wagi finansowej wiata musi polega na kontynuowaniu polityki zaciskania fiskalnego, zwaszcza w krajach rozwinitych. W duszym okresie polityka antykryzysowa sprowadza si do strukturalnych i instytucjonalnych zmian w po- szczególnych gospodarkach narodowych, szczególnie na rynku pracy, maj- cych na celu zwikszenie ich elastycznoci, innowacyjnoci i konkurencyjno-

ci midzynarodowej.

Rozwój sytuacji w strefie euro w latach 2010-2011 potwierdza tez, e kryzys zaduenia nie jest jedynie kryzysem sabych ekonomicznie pastw pery- feryjnych, lecz kryzysem strukturalnym caego obszaru euro. W wyniku sabej dyscypliny finansowej sektora publicznego prawie wszystkich krajów obszaru

(19)

euro, jak i nadmiernego zaduenia sektorów prywatnych, dopuszczono do po- wstania w rym obszarze niestabilnego systemu finansowego.

Midzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) prognozuje, e rok 2012 w gospodarce wiatowej bdzie okresem sabego wzrostu PKB (ok. 3,5%), w tym w krajach zaawansowanych gospodarczo zaledwie 1,4%. Czterokrotnie wysz od nich stop wzrostu (5,7%) osign mog w roku 2012 kraje o gospodarkach wschodzcych i rozwijajce si, których udzia w produkcji wiatowej przekroczy wkrótce 50%. W roku 2012 obniy si te (do ok. 4%) realna stopa wzrostu handlu wiatowego.

W prognozach na 2012 r. przewidywane jest dalsze spowolnienie tempa wzrostu globalnych obrotów handlowych z 6% w 2011 r. do 4%, czyli do poziomu o 1,5 pkt. proc. poniej przecitnego tempa wzrostu w ostatnich 10 latach. Spowolnienie to obejmie wikszo krajów, jednak wiksze bdzie w grupie krajów rozwinitych ni w grupie krajów o gospodarkach wschodzcych.

Popyt importowy w krajach rozwinitych zmniejszy si o 2,5 pkt. proc. (w tym w krajach strefy euro a o 4,2 pkt. proc.), przy znacznie mniejszej redukcji w krajach o gospodarkach wschodzcych (o l ,2 pkt. proc.). Natomiast eksport krajów rozwinitych zmniejszy si o 2,8 pkt. proc. (w tym w strefie euro o 4,2 pkt. proc.), a w grupie krajów o gospodarkach wschodzcych o 1,4 pkt. proc.

Przewidywane jest równie znaczne spowolnienie tempa wzrostu cen w handlu

wiatowym z 9,5% w 2011 r. do 2,5% w 2012 r. i l,5% w 2013 r.

Do powszechne oczekiwania skromnej poprawy sytuacji gospodarczej

wiata w roku 2013 obarczone s duym stopniem niepewnoci. W gospodarce

wiatowej pojawiy si te nowe wyzwania i wstrzsy, takie jak: tragiczne w skutkach wybuchy wulkanów (Islandia), trzsienia ziemi, potne fale tsuna- mi i spowodowane nimi awarie nuklearne (Japonia), czy gwatowne niepokoje spoeczne, rewolucje i dziaania wojenne (w Afryce Pónocnej i na Bliskim Wschodzie), o powanych konsekwencjach regionalnych i globalnych. W wyniku tych wydarze wczeniejsze prognozy wzrostu gospodarczego na obecn de- kad, a zwaszcza na lata 2011-2015, zostay obnione. Zwikszy si te margi- nes ich bdu i niepewnoci. Wprawdzie w przypadku wolumenu handlu globalnego w 2013 r. wiele orodków prognostycznych oczekuje powrotu do poten- cjalnego, tj. 6%. tempa wzrostu, jednak prognozy te obcione s bardzo duym ryzykiem korekty w dó. Ryzyko to wynika z wielu przyczyn.

Po pierwsze, ewentualna eskalacja kryzysu zadueniowego w strefie euro i zaamanie si popytu importowego moe mie silny negatywny wpyw na handel globalny. Wedug wylicze Banku wiatowego, jeeli kryzys obejmie zasi- giem wycznie mniejsze kraje strefy euro, handel globalny w 2012 r. zmniejszy si o 1-2 pkt. proc. w stosunku do roku poprzedniego. Jeli z powodu kryzysu

(20)

ucierpi kilka wikszych gospodarek europejskich, to skutki bd o wiele wiksze, tj. w granicach 4-6 pkt. proc.

Po drugie, wraliwo na skutki spowolnienia w strefie euro jest róna w poszczególnych regionach wiata. Regiony, które s silnie powizane z UE, zarówno poprzez blisko geograficzn, jak i zwizki kulturowe i preferencje handlowe, ucierpi w wikszym stopniu. S to gównie kraje regionu Europy Wschodniej i Azji rodkowej, a take Bliskiego Wschodu i Afryki Pónocnej.

Kady z tych regionów przeznacza na rynek UE ponad 40% swojego eksportu.

W stosunkowo mniejszym stopniu zalene od handlu z Europ s kraje Ameryki aciskiej – tylko 18% ich eksportu kierowane jest na rynek unijny.

Po trzecie, wraliwo regionów na spowolnienie gospodarcze w Europie zaley nie tylko od udziau rynku unijnego w eksporcie tych regionów, ale rów- nie od struktury towarowej tego eksportu. Na przykad kraje Azji eksportuj do Europy tekstylia i odzie, czyli towary bardzo wraliwe na zmian koniunktury i popytu konsumpcyjnego. Skutki spowolnienia gospodarczego w Europie w postaci spadków cen odczuj take eksporterzy surowców, tj. kraje wydoby- wajce metale dla produkcji przemysowej, np. mied , a take eksporterzy ropy naftowej i gazu. Negatywny efekt dochodowy i utrata czci wpywów w walu- tach obcych z tytuu redukcji cen towarów eksportowanych moe stanowi

istotny czynnik znacznego spowolnienia tempa wzrostu popytu krajowego i PKB w wielu rozwijajcych si krajach i regionach wiata.

Po czwarte, w warunkach zwikszonego ryzyka i niepewnoci inwestorzy i konsumenci odkadaj w czasie swoje wydatki inwestycyjne. Oznacza to redukcj popytu na towary przetworzone, a w przypadku krajów, które swój wzrost w znacznym stopniu opieraj na produkcji dóbr przetworzonych, jak np.

Chiny, Tajlandia, redukcj wolumenu ich eksportu.

Po pite, odrbny problem i ryzyko wynika z kanaów finansowania obrotów handlowych. Nawet jeli sektory bankowe w krajach rozwijajcych si s lu no zin- tegrowane z sektorem bankowym krajów strefy euro, to mog odczu negatywne konsekwencje spowolnienie w Europie porednio, poprzez kanay finansowania handlu zagranicznego. Jest to o tyle niebezpieczne, e banki europejskie odgrywaj

gówn rol w finansowaniu handlu globalnego. Wedug Dealogic, w trzecim kwartale 2011 r. due banki strefy euro odpowiaday za co najmniej 36% finansowania handlu wiatowego, podczas gdy banki japoskie i amerykaskie odpowiednio za 4 i 5%. W tym samym okresie banki francuskie i hiszpaskie dostarczay 40% kre- dytów handlowych dla krajów Ameryki aciskiej i Azji. Wikszo tych kredytów ma charakter krótkookresowy i szybko wygasa, a w ich miejsce nie s zacigane nowe kredyty. Jest to rezultat zwikszonej kontroli dostpu do kredytów handlowych, a to oznacza trudnoci w finansowaniu transakcji w najbliszej przyszoci.

(21)

Po szóste, kolejny problem i ryzyko stanowi zagroenie wzrostem pro- tekcjonizmu w handlu wiatowym. W zasadzie jest norm, e w czasach spowolnienia gospodarczego stosowanie rodków ochronnych w handlu midzynarodowym si nasila. Wedug danych WTO w okresie od kwietnia 2009 r. do lutego 2010 r. (11 m-cy) liczba nowych restrykcji handlowych zwikszya si

o 175 zastosowanych rodków ochrony. Od drugiej poowy 2011 r. zjawisko to jeszcze bardziej si nasilio. Wedug Global Trade Alerts liczba rozwiza ha- mujcych rozwój handlu wiatowego zwikszya si o 12,5% w III kwartale 2011 r. (w ujciu kwarta do kwartau).

Wanym wydarzeniem lat 2011-2012 w dziedzinie midzynarodowych stosunków gospodarczych, szczególnie istotnym dla gospodarki i handlu zagranicznego UE i Polski, jest przystpienie Federacji Rosyjskiej do wiatowej Or- ganizacji Handlu (WTO). Podobnie jak inne kraje przystpujce do tej organizacji, Rosja podja zobowizania w kwestiach systemowych oraz w zakresie dostpu do rynków dóbr i usug. Wynikay one gównie z postanowie porozumie

WTO, a dodatkowo z da niektórych czonków organizacji, w tym UE, sta- wianych w trakcie procesu akcesyjnego. Jedn z najwaniejszych konsekwencji czonkostwa Rosji w WTO bdzie zwikszenie stabilnoci przejrzystoci i przewidywalnoci warunków wspópracy gospodarczej z tym krajem. W perspektywie krótko- i redniookresowej UE i Polska bd mogy odnie korzyci ze zwizania i generalnej redukcji rosyjskich ce. Na skutek zwikszenia stabilnoci polityki wobec kapitau zagranicznego oraz liberalizacji dostpu do wikszoci sektorów usugowych powinien si te zwikszy handel usugami. Wiele zalee bdzie jednak od tempa, w jakim Rosja bdzie wprowadzaa niezbdne zmiany w ustawodawstwie, a nastpnie w praktyce administracyjnej.

1.2. Przyczyny globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego

U róde wspóczesnego kryzysu finansowego ley splot rónorodnych przyczyn, których nie da si dogbnie wytumaczy w kategoriach konwencjo- nalnej teorii ekonomii. Trzeba odrónia przyczyny istotne od powierzchow- nych, jak równie unika ideologizowania tego problemu. Wynika to przede wszystkim z faktu, e wspóczesny kryzys jest skutkiem skomplikowanego ukadu czynników. System gospodarczy, który po upadku komunizmu obj

nieomal cay wiat, okrelany jest jako system gospodarki rynkowej. Ustrój ten jednak nie realizuje w peni zasad gospodarki rynkowej. Zawiera on elementy, które uniemoliwiaj prawidowe funkcjonowanie systemu rynkowego. Ustrój ten ulega ewolucji i w coraz mniejszym stopniu przypomina gospodark rynkow opart na zasadach wasnoci, wolnoci gospodarczej, decentralizacji

(22)

i konkurencji. Mimo postpu technicznego i rozwoju nauki ogólna sytuacja

wiata nie ulega poprawie. W sytuacji tak rozlegego i dotkliwego kryzysu nie mona trwa w przekonaniu, e ów kryzys, podobnie jak poprzednie, jest tylko elementem korekty w gospodarce kapitalistycznej i ma uzdrawiajcy charakter.

Kryzys ukazuje powane saboci modelu funkcjonowania gospodarki opartej na doktrynie neoliberalizmu. Wydaje si, e era tej doktryny, która zakada pena swobod przepywu kapitau spekulacyjnego i innowacji finansowych dobiega koca i wiat Zachodu zmierza ku polityce gospodarczej, wykorzystujcej w szerszym ni dotychczas zakresie interwencjonizm pastwowy. Tak naprawd

jest to kwestia zachowania odpowiednich proporcji midzy mechanizmem rynkowym a interwencjonizmem. Oczywicie nie oznacza to, e rzdy na dusz

met s w stanie sterowa gospodark. Jednak równie wiadomo, e niezbdne s waciwe regulacje, by instytucje finansowe nie stay si wielkimi „dzikimi”

funduszami inwestycyjnymi, które inwestuj powierzone im pienidze w coraz bardziej ryzykowne operacje.

W licznych opracowaniach analitycznych i dyskusjach publicznych for- muowane s róne tezy wyjaniajce róda obecnego kryzysu. Zwolennicy neoliberalizmu gosz pogld, e gówn odpowiedzialno za zjawiska kryzysowe ponosz nie rynki finansowe, lecz dziaania wadz publicznych w USA, a take, chciwo i brak kompetencji na szczytach wielkich korporacji finansowych. Eksponuje si przede wszystkim agodn polityk monetarn prowadzon

przez FED i zaniechanie elementarnego nadzoru nad dziaalnoci instytucji finansowych. Przyczyny kryzysu tkwi w sferze polityki rzdów i banków cen- tralnych, a nie w niedoskonaociach rynków finansowych. Ponadto, wyraane jest przekonanie, e obecny kryzys jest, podobnie jak poprzednie, procesem

„samopoprawiania si kapitalizmu”, który eliminuje przedsibiorstwa niespraw- ne i wzmacnia silniejsze.

Z przedstawionym wyej pogldem koresponduje stanowisko akcentujce kluczowe znaczenie patologicznego mechanizmu wspópracy midzy licznymi instytucjami amerykaskiego systemu finansowego i administracj pastwa.

Symboliczny pocztek tej wspópracy mia miejsce w 1938 r., kiedy to powstao Federalne Narodowe Stowarzyszenie Kredytów Hipotecznych (w skrócie Fannie Mae). Instytucja ta miaa wspiera banki komercyjne w zakresie udzielania kre- dytów na budow domów. W 1968 r. administracja USA postanowia sprywaty- zowa dojrza i dochodow Fannie Mae w celu zdobycia rodków na prowadzenie wojny w Wietnamie. Politycy do szybko dostrzegli, e bya to bdna decyzja i w 1970 r. powoali Federaln Korporacj Kredytów na Budow Do- mów (w skrócie Freddie Mac), ale i ta instytucja zostaa niedugo pó niej spry- watyzowana. Wprawdzie Fannie i Freddie s instytucjami prywatnymi, to jed-

(23)

nak korzystaj z pastwowych gwarancji kredytowych. Ocenia si, e czna warto porczonych przez te instytucje kredytów przekracza 5 bln USD, co stanowi równowarto jednej trzeciej PKB USA.

Fannie i Freddie nie s bankami, co powoduje, e odkupuj one od ban- ków komercyjnych poyczki hipoteczne, cz je w pakiety i zamieniaj w papiery wartociowe, które nastpnie odsprzedaj innym instytucjom finansowym.

Zabezpieczeniem tych papierów s domy, stanowice zastaw kredytów hipotecznych. W 1977 r. Kongres USA uchwali Community Reinvestment Act, któ- ry obliguje banki komercyjne do udzielania kredytów osobom o niskiej zdolno-

ci kredytowej. Banki nie chciay mie w swoich portfelach ryzykownych kre- dytów i odsprzeday je Freddie i Fannie.

Kolejnym elementem sieci wzajemnych zalenoci s agencje ratingowe, zrzeszone i nadzorowane przez Komisj Papierów Wartociowych i Giedy.

Agencja te (Moody's Fitch i S&P's) zajmuj si szacowaniem ryzyka zwizanego z papierami wartociowymi. Znamienne jest, e prawie wszystkie wyemito- wane przez Freddie i Fannie papiery wartociowe miay najwysze oceny ratingowe. Po nadaniu owym papierom klauzuli wiarygodnoci, sprzedawano je ko- mercyjnym instytucjom finansowym. Proceder ten, wspierany dodatkowo polityk taniego pienidza prowadzon przez FED, spowodowa rozdmuchanie spekulacyjnego bbla.

Wedug znanego ekonomisty J. Bhagwatiego, reprezentujcego w ekonomii podejcie wolnorynkowe, centralny orodek wadzy tworzy obecnie w USA splot finansjery z Departamentem Skarbu, czyli „Wall Street – Treasury Complex”, cile wspópracujcy z MFW. wiadczy o tym istnienie spójni per- sonalnej midzy Wall Street a Departamentem Skarbu; w czasie prezydentury B. Clintona sekretarzem owego departamentu zosta R. Rubin, wpywowa po- sta z Wall Street, a w okresie prezydentury G. W. Busha H. Paulson, byy pre- zes korporacji finansowej Goldman-Sachs. W zwizku z tym, pogldy przedstawicieli Wall Street mog sta si dominujcymi w polityce finansowej rzdu amerykaskiego.

Wielu ekonomistów eksponuje zwizek obecnego kryzysu finansowego i gospodarczego z charakterem wspóczesnego kapitalizmu, którego dominant

jest spektakularny wzrost roli kapitau spekulacyjnego. Czsto uywa si okre-

lenia „globalne kasyno”, wprowadzonego do literatury przez amerykaskiego futurologa i politologa A. Tofflera. Z kolei G. Soros uwaa ekspansj i domina- cj rynków finansowych we wspóczesnej gospodarce za najwaniejsz cech

globalizacji. W jego przekonaniu rynkom tym pozostawiono cakowit swobod

dziaania, co przy ich wrodzonej skonnoci do popadania w kryzysy spekulacyjne musi prowadzi do globalnych wstrzsów finansowych. Prawdziwa eks-

(24)

plozja operacji giedowych i towarzyszcy jej szybki wzrost sektora finansowego dokonay si w latach 80. i 90. ubiegego wieku. Na przeomie stuleci dzienne transakcje na rynkach finansowych sigay olbrzymiej kwoty biliona dolarów.

Podobne pogldy gosi J. Stiglitz, laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii i byy gówny ekonomista Banku wiatowego. Stwierdza on, e rodowisko finansowe czuje „wstrt” do regulacji rynków finansowych przez pastwa i lobbuje na rzecz samoregulacji. Skutkiem tego bya deregulacja rynków finansowych, która, zdaniem J. Stiglitza, nie suy uczciwej konkurencji i intere- som inwestorów.

Czy róda kryzysu finansowego nie tkwi gdzie gbiej – w specyficz- nej mentalnoci i kulturze spoeczestw zachodnich, a zwaszcza spoeczestwa amerykaskiego. Zdaniem A. Gluckmanna, francuskiego filozofa, problemem jest nie tyle jaka technika finansowa, co powszechny stan umysu, który do- prowadzi do szaleczego rozwoju spekulacyjnej techniki.

1.3. Propozycje pakietów wspomagajcych powrót na ciek wzrostu gospodarki wiatowej

Plany czy pakiety ratunkowe przygotowywane w wielu gospodarkach s

przedmiotem kontrowersji dotyczcych oceny ich skutecznoci w pobudzaniu gospodarki. Ekonomici neoliberalni sceptycznie odnosz si do interwencji pastwa, chocia nie wykluczaj ci wydatków budetowych, co przecie te

jest interwencj. Niektórzy z nich podkrelaj, e zwikszone wydatki rzdu spowoduj efekt wypychania. Z kolei zwolennicy interwencjonizmu uwaaj, e pójcie po linii neoliberalnej w polityce antykryzysowej byoby lekkomylne, gdy nieregulowane rynki doprowadzaj same siebie do upadku.

Mona sformuowa pogld, e w obecnej kryzysowej sytuacji adne rozwizanie oparte na spójnej ideologicznej wizji nie bdzie dziaa. P.A. Sa- muelson twierdzi, e lekarstwem na kryzys jest rozsdna, centrowa polityka ekonomiczna, czca interwencjonizm (w formie ogromnych wydatków z budetu pastwa), z odpowiednim stymulowaniem rynkowych mechanizmów (zwikszenie przejrzystoci rynku finansowego, prawidowa wycena ryzyka ak- tywów). Oznacza to odrzucenie pogldu, e rynki s niezawodne, a regulacja pastwa zawsze szkodliwa.

Wspóczesna gospodarka opiera si na gigantycznej piramidzie dugów pastw, banków i przedsibiorstw, gospodarstw domowych. Dugów opartych wzajemnie na sobie. Dla zobrazowania jak olbrzymie s rozmiary zaduenia, wystarczy poda, jako przykad, Stany Zjednoczone. Dug wewntrzny szaco- wano w roku 1998 na okoo 3 000 miliardów dolarów, a zaduenie gospodarstw

(25)

domowych i przedsibiorstw wynosio 11 000 miliardów dolarów. Od tego czasu dugi te znacznie wzrosy.

We wspóczesnym kapitalizmie giedy, które w gospodarce rynkowej s

czynnikiem stabilizacji i racjonalnych decyzji dotyczcych alokacji kapitau, staj si czynnikiem destabilizacji. Jest to spowodowane nadmiern spekulacj.

Ruchy kapitaów spekulacyjnych nazywa si niezasadnie inwestycjami, a speku- lantów – inwestorami. Dzienne obroty kapitaów spekulacyjnych s wielokrot- nie wiksze ni obroty handlu wiatowego. Ta olbrzymia spekulacja jest moli- wa dziki wspóczesnym metodom tworzenia pienidza przez kredyt, co stanowi strukturaln wad obecnego systemu. Spekulacja oparta na kredycie pozwala na:

„Kupowanie bez pacenia i sprzeda bez posiadania”. Kapitay spekulacyjne s

takich rozmiarów i przemieszczaj si tak szybko, e w przecigu niewielu go- dzin mog zniszczy walut redniej wielkoci pastwa. Sytuacja taka uzasadnia stwierdzenie, e finanse su gownie do finansowania finansów.

W prawidowo funkcjonujcej gospodarce rynkowej rónice dochodów s

czym normalnym, zwizanym z ustrojem. W systemie wspóczesnym istnieje staa tendencja powodujca powstawanie maej grupy coraz bogatszych podmio- tów gospodarczych (ludzi, krajów) i coraz wikszej grupy podmiotów stopniowo coraz biedniejszych. Róne badania wykazuj, e rónice dochodów s bardzo wysokie i ulegaj szybkiemu wzrostowi. Czsto s to rónice nie majce

adnego uzasadnienia ekonomicznego i spoecznego. Trawersujc powiedzenie Winstona Churchila: nigdy tak niewielu otrzymao tak wiele za tak niewiele.

Od dawna mówi si o potrzebie stworzenia nowego, midzynarodowego systemu monetarnego. Obecny system charakteryzuje si nierównowag bi- lansów patniczych, niestabilnoci kursów walutowych, niebywaymi roz- miarami spekulacji (handel pienidzem), sprzecznociami midzy swobodnym przepywem kapitau a decyzjami suwerennych pastw.

W bogatych krajach Europy Zachodniej jest okoo 20 milionów bezro- botnych, a ilo ludzi o nieustabilizowanej sytuacji materialnej szacuje si na 50 do 70 milionów. Niezwykle wysokie i stale rosnce bezrobocie powoduje kryzysy spoeczne i polityczne. Dotychczasowe programy walki z bezrobociem poniosy fiasko.

Problemy te wskazuj na nieefektywno wspóczesnego systemu gospodarczego. Potrzebne s reformy zasadnicze, zmieniajce podstawy funkcjonowania systemu ekonomicznego. Reforma systemu finansowego ma na celu zwikszenie efektywnoci gospodarki rynkowej i zapewnienie sprawiedliwego podziau korzyci. System podatkowy i system bankowy musi przyczynia si

do wzrostu efektywnoci gospodarowania i zapewni sprawiedliwy podzia korzyci. Reforma ma na celu stworzenie warunków dla stabilnego wzrostu go-

(26)

spodarczego i wyeliminowanie niezasuonych dochodów. Musi by podporzd- kowana zasadzie, e nie dobro pastwa, ale dobro jednostki jest celem podstawo- wym. Postulaty te s do powszechnie akceptowane znacznie trudniej okreli

i uzyska zgod na zmiany instytucjonalne, oraz oceni skuteczno ich realizacji.

Przykadem tych trudnoci mog by dziaania podejmowane w UE. Pro- ponowane zmiany w funkcjonowaniu Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) opieraj si na dwóch filarach: programach konsolidacji finansów publicznych oraz powoaniu Europejskiego Mechanizmu Stabilnoci (ESM), jako gwaranta finansowej wypacalnoci krajów strefy. Przywrócenie stabilnoci finansowej w strefie euro zaley wiec nie tylko od skutecznoci ESM, ale take od stopnia realizacji krajowych programów naprawczych. To z kolei jest pochodn wysokoci kosztów ekonomicznych reform oraz siy oporu spoecznego wobec ko- niecznych zmian. Duo zaley od cigle niejasnych zmian regulacji i nadzoru sektora finansowego. W sytuacji wysokiego uzalenienia wszystkich sektorów od dostpu do kredytu, utrzymanie obecnego systemu oznacza niebezpiecze- stwo rozpoczcia kolejnego cyklu kredytowego, tym razem ze znacznie wysze- go puapu nasycenia dugiem wszystkich sektorów gospodarki.

Globalny kryzys finansowy zaostrzy spór o granice pomocy publicznej.

Udzielanie pomocy publicznej podlega w UE surowym reguom traktatowym.

Wszelka pomoc udzielana przez pastwo lub ze róde pastwowych jest zasadniczo niezgodna z reguami rynku wewntrznego. Od zakazu tego przewidziano jednak pewne wyjtki, dopuszczalne z mocy prawa lub na mocy decyzji orga- nów Wspólnoty. Organem stojcym na stray tych przepisów, który jednocze-

nie – dziki szerokim uprawnieniom traktatowym – moe dostosowywa je do nowych priorytetów politycznych, jest KE. Na wiosennym szczycie w 2005 r.

Rada Europejska wezwaa pastwa czonkowskie UE do stopniowego ograni- czania ogólnego poziomu pomocy pastwa przy jednoczesnym reagowaniu na uomnoci rynku. Kontrola pomocy pastwa miaa odgrywa wan rol w realizacji celów zmodyfikowanej strategii lizboskiej. Przyjty w czerwcu 2005 r. przez KE Plan dziaa w zakresie pomocy pastwa (State Aid Action Plan) na lata 2005- -2009 zakada, e pomoc pastwa bdzie „mniejsza i lepiej ukierunkowana”.

Od 2008 r. obserwujemy jednak tendencj odwrotn. Wsparcia ze strony pastwa oczekuje coraz wicej bran i sektorów – instytucje finansowe, przemys motoryzacyjny, stocznie, linie lotnicze, przemys turystyczny, rolnicy. Sze- rokie uprawnienia pozwoliy Komisji na szybkie dostosowanie regu pomocy publicznej do sytuacji kryzysowej, jaka zaistniaa w 2008 r. najpierw w sektorze finansowym, a nastpnie w gospodarce realnej. Celem KE byo nie tylko prze- ciwdziaanie skutkom kryzysu gospodarczego, ale równie – poprzez stworzenie podstaw prawnych dla dziaa pastw czonkowskich – zachowanie integralno-

(27)

ci jednolitego rynku oraz zapobieenie szkodliwej rywalizacji i przerzucaniu kosztów midzy pastwami czonkowskimi (beggar the neighbour policy). Przy- jte w grudniu 2008 r. – jako cz antykryzysowego planu naprawczego – Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy pastwa uatwia- jce dostp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego byy w 2009 r. kilkakrotnie zmieniane, stwarzajc dodatkowe moliwoci i udogod- nienia w udzielaniu pomocy publicznej w gospodarce realnej. W pocztkowym okresie instrumenty pomocy publicznej dotyczyy zobowiza bankowych i obejmoway: a) gwarancje rzdowe dla poyczek midzybankowych i nowych emisji dunych papierów wartociowych przez banki, b) dekapitalizowanie instytucji finansowych znajdujcych si w trudnej sytuacji, w tym zastrzyki kapi- taowe oraz kredyty i poyczki, c) zwikszenie zakresu ochrony ubezpieczenio- wej depozytów detalicznych. Od pocztku 2009 r. pomoc publiczn skoncen- trowano po stronie aktywów banków ze wzgldu na wysoki stopie niepewnoci wyceny aktywów i ryzyka zwizanego z korektami i odpisami aktualizujcymi warto aktywów. W kocu pa dziernika 2009 r. – w zwizku z kryzysem na rynku mleczarskim i coraz wikszymi trudnociami w uzyskiwaniu kredytów przez rolników – KE wprowadzia oddzieln, ograniczon kwot pomocy dla producentów pierwotnej produkcji rolnej. Pastwa czonkowskie mogy do koca 2010 r. udzieli jednorazowej pomocy dla kadego gospodarstwa rolnego w formie dopat w wysokoci do 15 tys. EURO, jako uzupenienie innych ogól- nych rodków antykryzysowych.

Kolejna zmiana dotyczya maksymalnej kwoty kredytu objtego gwarancjami. Na mocy wytycznych z grudnia 2008 r. kwota ta nie moga przekracza

cakowitej rocznej kwoty wynagrodze wypacanych przez beneficjenta w 2008 r.

Ograniczenie, które w zaoeniu miao zapobiega niepotrzebnemu zakócaniu konkurencji, w dobie kryzysu gospodarczego okazao si zbyt restrykcyjne.

Mogo bowiem hamowa proces inwestycyjny, zwaszcza w pastwach czonkowskich o niskim poziomie kosztów pracy. Aby uproci dostp do finansowania i wspomóc inwestycje dugoterminowe, w grudniu 2009 r. Komisja uzna-

a, e podstaw okrelenia maksymalnej kwoty kredytu mog by równie red- nie roczne koszty pracy w UE, ustalone przez Eurostat. Komisja, wiadoma, e pomoc dla sektora finansowego ma charakter przejciowy, przygotowywaa rozwizania pozwalajce na stopniowy powrót w tym sektorze do zasad udzielania pomocy pastwa sprzed kryzysu, czyli wspólnotowych wytycznych w sprawie pomocy pastwa na ratowanie i restrukturyzacj zagroonych przedsibiorstw. Wanym elementem tzw. strategii wychodzenia s plany restruktu- ryzacji banków. W kwietniu 2009 r. Polska zgosia program wsparcia instytucji finansowych, który zosta zatwierdzony przez Komisj we wrzeniu 2009 r.

(28)

Do programu zakwalifikowano sze kategorii instytucji finansowych z siedzib

na terytorium Polski: banki zarejestrowane w Polsce, zarejestrowane zakady ubezpiecze, domy maklerskie, fundusze inwestycyjne, fundusze emerytalne oraz spódzielcze kasy oszczdnociowo-kredytowe, które zostan uznane przez wadze polskie za podmioty wypacalne. Przewidziano dwa rodzaje rodków wsparcia: zwizane z gwarancjami Skarbu Pastwa lub skarbowymi papierami wartociowymi. Chocia w ramach pierwotnego programu nie udzielono wsparcia adnym instytucjom finansowym, w listopadzie 2009 r. Polska zgosia KE przeduenie czasu trwania programu do koca czerwca 2010 r. Miao to przyczynia si do utrzymania stabilnoci systemu finansowego w Polsce. W lutym 2010 r. KE potwierdzia, e rodki w ramach programu uznaje za zgodne z ryn- kiem wewntrznym.

Ogólny poziom pomocy pastwa wzrós w 2008 r. niemal piciokrotnie w porównaniu z 2007 r., osigajc 2,2% PKB krajów UE-27. Trzy czwarte tej kwoty stanowiy rodki antykryzysowe przyznane na rzecz sektora finansowego (212 mld euro, tj. 1,7 % PKB pastw UE-27). Dla porównania, w latach 2003- -2007 ogólny poziom pomocy pastwa wynosi ok. 0,5-0,6% unijnego PKB. Od pocztku kryzysu do kwietnia 2010 r. Komisja zaaprobowaa ogóem ponad 160 decyzji o wsparciu sektora finansowego (w postaci programów pomocy lub pomocy ad hoc) na czn sum ponad 4131,1 mld EURO (25% unijnego PKB), z tego 3/4 na pomoc w formie gwarancji rzdowych. Wska nik wykorzystania pomocy przez banki (okrelany jako faktyczne wykorzystanie rodka w stosunku do zatwier- dzonych kwot) by jednak znacznie niszy (wg raportu KE z sierpnia 2009 r. wynosi

ok. 33% w przypadku gwarancji i ok. 55% w przypadku dokapitalizowania).

Pomoc antykryzysowa na rzecz gospodarki realnej przy zastosowaniu tymczasowych wspólnotowych ram prawnych zacza by udzielana dopiero w 2009 r. Jej rozmiary, oszacowane przez Komisj na podstawie kwestionariu- szy przysyanych przez pastwa czonkowskie, zostan podane w jesiennym przegldzie pomocy publicznej (Autumn Scoreboard).

W projekcie nowej strategii gospodarczej ogoszonej w marcu 2010 r.

(por. pkt 1.5 Projekt strategii UE – „Europa 2020”) KE zapowiedziaa powrót do dawnych, cisych regu udzielania pomocy pastwa i przedstawia zasady, na jakich maj by wycofywane rodki kryzysowe. Pakiety stymulacyjne miayby by wyco- fane w pierwszej kolejnoci z sektora przemysowego ze wzgldu na due koszty dla budetu i zakócenia w funkcjonowaniu jednolitego rynku, a dopiero w dalszej kolejnoci z rynku pracy. Zaprzestanie wsparcia dla sektora finansowego Komisja uza- lenia od stanu gospodarki i stabilnoci systemu finansowego. Wspieranie dostpu do róde finansowania powinno by kontynuowane do momentu pojawienia si

dowodów na to, e warunki dziaalnoci gospodarczej cakowicie wróciy do normy.

(29)

Kroki podejmowane przez KE oceniane s w róny sposób. KE zarzucano sprzeczno midzy rozlu nieniem zasad udzielania pomocy publicznej a zaostrze- niem wymogów w zakresie deficytu budetowego dla krajów strefy euro wprowa- dzonymi przez Traktat z Lizbony (por. art. 136 TFEU). Podkrela si, e deficyty budetowe znacznie wzrosy i powróciy do poziomów z 2000 r. Wedug prognoz KE wynios one w UE rednio 6% PKB w 2009 r. i ok. 7% PKB w 2010 r.

W opinii Europejskiego Banku Centralnego (EBC) pomoc dla banków znacznie obcia finanse publiczne. Szacuje on, e w latach 2008-2009 czny wpyw operacji stabilizacyjnych na poziom zaduenia sektora instytucji rzdowych i samorzdowych w strefie euro (z uwzgldnieniem spaty wsparcia kapi- taowego w niektórych krajach) uksztatowa si na poziomie 2,5% PKB, a jed- noczenie mia niewielki udzia w deficycie tego sektora. Zwraca si uwag, e oprócz bezporedniego wpywu na deficyty i dug publiczny operacje ratowania banków nios innego rodzaju zagroenia dla finansów publicznych. Ryzyka fi- skalne (zobowizania warunkowe, oddziaywanie rzdowego wsparcia na sektor bankowy na wielko i struktur bilansu budetu pastwa) mog oddziaywa

w kierunku pogorszenia salda rachunków publicznych w perspektywie rednio- i dugoterminowej. Budetowe koszty wsparcia sektora bankowego czciowo byy zrównowaone przez dywidendy, odsetki i opaty odprowadzane przez banki na rzecz Skarbu Pastwa w zamian za udzielone wsparcie finansowe.

Autorzy raportu EBC podkrelaj, e koszty budetowe netto zwizane z udzielaniem rzdowego wsparcia dla sektora bankowego naley szacowa

w perspektywie ponad jednego roku, w którym pomoc bya faktycznie wiad- czona. Naley przy tym uwzgldni szersze oddziaywanie tej formy wsparcia na bilans budetu pastwa.

Krytycy agodzenia restrykcyjnoci unijnych regu pomocy pastwa wskazuj na ma skuteczno takiej polityki na przykadzie Niemiec i Francji – krajów, które mimo wprowadzenia hojnych pakietów stymulacyjnych, noto- way sabe wyniki gospodarcze.

Rozwizywanie problemów rozwoju w skali globalnej – oprócz trudnoci typowo zarzdczych – napotyka barier, któr jest brak dostatecznych rodków finansowych. Oczekiwane przekazywanie na te cele przez kraje wysoko rozwinite rocznie 0,7% ich PKB nie znajduje odzwierciedlenia w praktyce. W litera- turze i dyskusjach prowadzonych na temat finansowania rozwoju globalnego przewija si wiele propozycji. Jedn z najbardziej znanych jest podatek od wszystkich midzynarodowych transakcji finansowych, tzw. podatek Tobina.

Wystpuj róne jego warianty, np. podatek od obrotu obligacjami lub podatek od transakcji pochodnych. Czsto postuluje si take wprowadzenie innych po- datków typu obrotowego jako ogólnego narzutu na handel midzynarodowy,

(30)

opodatkowanie handlu paliwami, broni, wiadczenia usug pocztowych i tele- komunikacyjnych lub narzut na podatki krajowe (zwykle w postaci progresyw- nej czci podatku dochodowego) lub okrelon cz podatków krajowych, np.

od dóbr luksusowych.

1.4. Próba podsumowania

Wspóczesny kryzys gospodarczy nie oznacza wcale, e gospodarki ryn- kowe nie funkcjonuj.

Dziaania administracji najbogatszych pastw wiata w nowych warunkach powinny opiera si na trzech priorytetach. Po pierwsze, niezbdna jest poprawa skutecznoci nadzoru nad instytucjami finansowymi, w celu ograniczenia hazardowego „onglowania” instrumentami finansowymi. W sytuacji, kiedy podmioty finansowe nadal przeprowadzaj operacje pozabilansowe, a wiele duych spóek finansowych nie podlega adnemu nadzorowi, nikt w peni nie kontroluje ryzyka, jakiemu podlega rynek finansowy. Nadzór finansowy powinien by antycykliczny, czyli oparty na regulacjach, które nie pobu- dzaj gospodarki, bdcej w fazie ekspansji.

Naley odej od obecnego modelu, w którym pastwo jest gwarantem kadego wysoce ryzykownego przedsiwzicia firm finansowych. Stwarza to przesanki zachcajce do podejmowania nadmiernie ryzykownych operacji finansowych, co w dugim okresie odbija si negatywnie na przepywach kapita-

owych. Banki musz dziaa w systemie rynkowym. Nie moe by tak, e w okresie prosperity banki maj olbrzymie zyski, a jak jest kryzys to si je ratuje na koszt podatnika.

Podejmowane decyzje musz uwzgldnia dylemat na ile straty które wynikaj z dezintegracji opiekuczych, tradycyjnych modeli ycia, s wiksze ni

korzyci wzrostu? Czy jutrzejsze korzyci, jakie maj przynie procesy twórczej destrukcji, s waniejsze ni straty tych, którzy przegrali na modernizacji?

(31)

Prof. William H. Meyers,

Instytut Bada Polityki Rolnej i Wyywienia, Uniwersytet Missouri w Kolumbii, Stany Zjednoczone Ameryki

Dr Jadwiga R. Ziókowska, Wydzia Ekonomiki Rolnictwa, Uniwersytet Humboldta w Berlinie, Niemcy

2. WPR z perspektywy rolnictwa wiatowego

W polityce unijnej w cigu ostatnich trzech lat zasza powana zmiana, która radykalnie zmienia wiatow perspektyw WPR. By to proces dostoso- wywania do zmieniajcych si warunków i nacisków. Naley zastanowi si, czy zmiany w przyszej perspektywie finansowej bd kontynuowane, czy te

nastpi kolejny znaczcy zwrot w polityce unijnej. Poniewa w kontekcie polityczno-gospodarczym, polityki zmieniaj si zazwyczaj pod wpywem nacisków wewntrznych i zewntrznych, warto zada sobie pytanie, czy naciski te maj

cigle ten sam kierunek, czy te mog zmieni si na tyle, aby spowodowa ewo- lucj WPR. Pierwsza cz niniejszego rozdziau obejmuje przegld zmian WPR wprowadzonych w przeszoci. Nastpnie przedstawione zostan proponowane reformy i perspektywy ewolucji WPR w kontekcie prawdopodobnych zmian na rynku wiatowym i w sytuacji politycznej w cigu najbliszego dziesiciolecia.

2.1. Ewolucja WPR – rys historyczny

Wiele osób nie pamita ju czasów, kiedy przygotowywanie analiz cen na rynkach unijnych nie stanowio praktycznie adnego wyzwania, poniewa ceny te wynikay zasadniczo z polityki rzdu. Badania w UE mona byo prowadzi

wokó pyta o to, dlaczego ceny we Francji i w Niemczech odbiegay od cen ustalanych politycznie, za w Stanach Zjednoczonych na temat wpywu polityk unijnych na ceny amerykaskie i wiatowe. Te czasy skoczyy si dawno temu;

jednak dla wielu z nas powanym wyzwaniem okazao si dokonanie oceny oddziaywania tej polityki na rynki zewntrzne. Niezwykym dowiadczeniem jest dzi

przyjrzenie si wczesnym pracom na temat np. transmisji cen [Bredahl i in. 1979]

i uwiadomienie sobie, jak bardzo wiatowy rynek by niezaleny od zewntrznych zmian cen.

W trakcie negocjacji handlowych Rundy Urugwajskiej UE bya czsto krytykowana przez Stany Zjednoczone i innych eksporterów, poniewa powo- dzenie jej polityki wsparcia wewntrznego spowodowao nie tylko destabilizacj

rynków wiatowych, ale równie powstanie duych nadwyek i wzrost subsy- diów wywozowych. wiadomo rosncych kosztów i trudnoci handlowych

(32)

doprowadzia do przeprowadzenia pierwszej powanej sfinansowanej przez UE analizy reformy polityki [KE 1988] oraz wielu innych bada nad wiatowymi skutkami jej zmiany [Westhoff i in. 1992, Meyers i in. 1998]. W midzyczasie coraz wiksz popularno po obu stronach Atlantyku zdobyway pomysy pomocy niezwizanej z wielkoci produkcji [Phipps i in. 1990], które stay si

integraln czci Porozumienia w Sprawie Rolnictwa zawartego w ramach Rundy Urugwajskiej (URAA). Dalsze rozszerzanie UE oraz wzrost produkcji byy ródem coraz wikszego nacisku na budet unijny i bod cem do dalszych reform jej polityki.

Z czasem polityka unijna znaczco ewoluowaa; wpyw na ni miao wiele wewntrznych czynników o charakterze politycznym, gospodarczym i kultu- ralnym, a take porozumienia midzynarodowe, takie jak URAA. Jak doskonale wiadomo, URAA oraz nastpujce po nim wprowadzenie zasad WTO zachcio pastwa do przeksztacania programów wsparcia w rodki o mniej zakócajcym charakterze oraz do zmniejszania poziomów wsparcia o okrelone, mierzalne kwoty. W przypadku UE najbardziej zakócajcymi rodkami byy mechanizmy wsparcia cen i subsydia eksportowe. Ich udzia w caoci wydatków zosta

zmniejszony do wartoci praktycznie nieistotnych (rysunek 1); zastpiono je zasadniczo patnociami bezporednimi, a pó niej patnociami bezporednimi niezwizanymi z wielkoci produkcji, opartymi na historycznych poziomach wsparcia.

Rysunek 1. Przesze i przewidywane zmiany instrumentów i wydatków WPR

ródo: [KE 2011].

(33)

W midzyczasie stopniowo zwikszano wydatki na programy rozwoju obszarów wiejskich, cho ostatecznie ustabilizoway si one na poziomie ok. 20 procent caoci budetu. Suma wydatków rosa z czasem, czciowo wskutek rozszerzenia UE, jednak przez ponad 15 lat utrzymywaa si na poziomie nieco ponad 50 mld euro (w cenach staych z 2007 r.).

Spójrzmy teraz na do podobne zmiany, które miay miejsce w Stanach Zjednoczonych. Schemat ewolucji, która zasza w polityce amerykaskiej, jest inny, ale take tam na pocztku lat 90-tych, zaobserwowano powan zmian

(rysunek 2)¹.

Rysunek 2. Zmiany w instrumentach i wydatkach polityki Stanów Zjednoczonych

ródo: Obliczenia dokonane przez autorów na podstawie danych USDA.

Przede wszystkim, koszty programów amerykaskich byy znacznie ni- sze, ale bardziej zrónicowane ni koszty w UE, poniewa Unia operowaa sta-

ym budetem, a Stany Zjednoczone miay programy, które kosztoway znacznie wicej, kiedy ceny byy niskie, a znacznie mniej – albo wrcz nic – przy cenach wysokich. Najwiksza zmiana w strukturze i kosztach programów nastpia w momencie wprowadzenia w 1996 r. patnoci bezporednich niezwizanych z wielkoci produkcji; mniej wicej w tym samym czasie wprowadzono rów- nie subsydiowane programy ubezpiecze, a wzrost ich kosztów sta si kolejn

1 Warto zauway, e dane te stanowi jedynie przyblione koszty roczne ze wzgldu na

czne rozpatrywanie roku podatkowego i rolniczego roku gospodarczego oraz z racji faktu,

e patnoci z niektórych programów obejmuj wicej ni jeden rok podatkowy. Niemniej, wspomniane dane wskazuj na zmieniajc si struktur wydatków.