Centralizacja i decentralizacja administracji

Problem wzajemnych relacji między centralnymi a lokalnymi organami zarządu administracyjnego państwa, a zwłaszcza stopień samodzielności tych ostatnich, wiązał zagadnienie systemu realnego i prowincjonalnego z kwestią centralizacji i decentralizacji administracji. W rezultacie większość autorów podejmujących tę problematykę łączyła system realny z modelem admini-stracji scentralizowanej, widząc w nim system organizacyjny, polegający na hierarchicznym podporządkowaniu całego aparatu administracyjnego jedne-mu lub kilku organom centralnym, w którym organy niższego szczebla po-zbawione są samodzielności organizacyjnej, a i ich działalność poddana jest stałej ingerencji organów zwierzchnich (stosunek kierownictwa i podporząd-kowania). W takim ujęciu centralizacja oznaczała zatem ześrodkowanie czyn-ności administracyjnych w organach administracji rządowej wykonywanych w sposób jednolity przez urzędników zawodowych mianowanych przez orga-ny centralne, zależorga-nych od nich służbowo i osobowo. Przeciwnie, istotę decen-tralizacji administracji upatrywano w przyznaniu organom niższego szczebla pewnego stopnia samodzielności organizacyjnej i funkcjonalnej, kontrolowa-nej przez organy wyższe jedynie w formie nadzoru, i to w wyraźnie oznaczo-nych prawem przypadkach, oraz brak zależności hierarchicznej między orga-nami centralnymi i terytorialnymi. Jako najbardziej charakterystyczną formę decentralizacji administracji publicznej wskazywano powszechnie instytucję samorządu¹⁰.

Dziewiętnastowieczną literaturę prawnoadministracyjną charakteryzowało znaczne zróżnicowanie w podejściu do kwestii centralizacji i decentralizacji aparatu administracyjnego. Twórczość autorów francuskich cechowało ideali-zowanie administracji scentralizowanej, opartej w swej strukturze na systemie jednoosobowych, hierarchicznie podporządkowanych organów administracji rządowej, obejmującej wszystkie szczeble podziału administracyjnego państwa, zapewniającej szybkość i jednolitość działania władzy wykonawczej. Stwo-rzony w epoce napoleońskiej francuski model scentralizowanej administracji typu biurokratycznego określano jako doskonały, gdyż oparty na racjonalnych, logicznych przesłankach, umożliwiał konsekwentną realizację zasady centrali-zacji władzy publicznej. Ta bezkrytyczna wiara w doskonałość systemu admi-nistracji scentralizowanej pozostała niezachwiana we francuskim piśmiennic-twie niemal do końca XX w. Poglądy te nie uległy zasadniczej zmianie nawet w obliczu tworzonych stopniowo instytucji samorządowych. W rezultacie

po-10 Por. J. Bulau: Die Behorden…, s. 8; A.F. Vivien: Etudes…, s. 39; A.P. Batbie: Traite theoretique et pratique de droit public et administrative. Paris 1862—1863, s. 421; G. Jellinek:

Allgemeine Staatslehre. Heidelberg 1900, s. 486—487.

jęcie „decentralizacja” pojawiało się w literaturze francuskiej bardzo rzadko i tylko w znaczeniu samorządu terytorialnego, rozumianego specyficznie jako wykonywanie administracji państwowej przez organy lokalne niezawisłe od rządu centralnego¹¹. W drugiej połowie XIX stulecia uwagę autorów francu-skich bardziej absorbowało inne, zupełnie nowe zagadnienie, tj. kwestia dekon-centracji administracji publicznej, niż problematyka decentralizacji administra-cji publicznej¹².

Inaczej niż w doktrynie francuskiej, w niemieckim piśmiennictwie praw-noadministracyjnym przeważał pogląd o konieczności zachowania proporcji między centralizacją a decentralizacją struktur administracyjnych. Jak się wy- daje, stanowisko takie było wynikiem poszukiwania form ustrojowych adekwat-nych do skomplikowaadekwat-nych stosunków polityczadekwat-nych, narodowościowych i eko-nomicznych, charakteryzujących poszczególne państwa niemieckie w XIX w.¹³ W konsekwencji większość autorów niemieckich opowiadała się za wprowa- dzeniem systemu mieszanego, który łączyłby cechy administracji scentralizo-wanej i zdecentralizoscentralizo-wanej, przyznając władzom centralnym ogólne zwierzch-nictwo nad całą administracją w państwie, przy jednoczesnym zachowaniu partykularnych odrębności władz terytorialnych, realizowanych albo w ramach systemu prowincjonalnego (tzw. decentralizacja organiczna), albo w struk- turach samorządu terytorialnego (tzw. decentralizacja korporacyjna)¹⁴. Kon-sekwencją takiego podejścia do zagadnienia centralizacji i decentralizacji ad-ministracji była teza o komplementarności obu systemów, funkcjonujących równocześnie na poszczególnych szczeblach zarządu administracyjnego pań-stwa, wiążących funkcjonalnie i częściowo także organizacyjnie instytucje samorządu terytorialnego z aparatem administracji rządowej. W drugiej po-łowie XIX w. poglądy te znalazły praktyczne odbicie w modelu ustrojowym

11 Por. A. Troley: Traite de la hierarchie administrative. Paris 1844, s. 100—102; F. Be-chard: De l’administration de la France. Essai sur la centralization. Paris 1854, s. 258—267;

A.F. Vivien: Etudes…, s. 61—72; F. Lafer r iere: Cours…, s. XLVI—XLVII; Ch. Debbasch:

Institutions…, s. 53—70. Za odosobnione należy uznać stanowisko Anzelma Batbiego, który ubo-lewał, że „centralizacja zabiła w obywatelach poczucie odpowiedzialności, wytworzyła w nich ducha służalczości oraz zlikwidowała tę solidarność świetlistą, która łączyła węzłami zaufania i serdeczności rządzących i rządzonych”. A.P. Batbie: Introduction generale au droit public et administratif…, s. 104.

12 Por. P. Legend re: Histoire de l’Administration de 1750 d nos jours. Paris 1968; H. Izdeb-ski: Problemy decentralizacji administracji we Francji w XIX w. „Czasopismo Prawno-Historycz-ne” 1978, z. 1, s. 165.

13 Por. M. Gromad zka- Grzegorzewska: Narodziny polskich nauk administracyjnych.

Warszawa 1985, s. 75.

14 Por. C.A. Malchus: Politik…, s. 5—11; J. Bulau: Die Behorden…, s. 39—45; H. Gerst-ner: Die Grundlehren…, s. 156—164; R. von Mohl: Encyklopedia umiejętności politycznych.

T. 2…, s. 530—534; G. Meyer: Die Behordenorganisation…, s. 425—429; G. Jellinek: Allge-meine Staatslehre…, s. 636—637.

monarchii austro-węgierskiej oraz w organizacji pruskiego samorządu teryto-rialnego¹⁵.

Zapatrywanie autorów rosyjskich na kwestię centralizacji i decentralizacji administracji publicznej, zwłaszcza piszących w drugiej połowie XIX w., po-dobne było do przyjętych w nauce zachodnioeuropejskiej. Dominowało przeko- nanie o konieczności jednoczesnego współistnienia obu systemów, ale z za-chowaniem przewagi jednolitej struktury administracji rządowej, w której po-zbawione samodzielności decyzyjnej organy administracji podporządkowanej działają wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa i pod kontrolą organów cen-tralnych¹⁶. Jako formę decentralizacji ogromna większość z nich wskazywała instytucje samorządowe, różniąc się jedynie co do proponowanego zakresu ich uprawnień i struktury wewnętrznej. Jak wspomniano wcześniej, powszechnie ignorowano faktyczne zróżnicowanie zarządu administracyjnego terytoriów

„okrainnych” Cesarstwa, opowiadając się mniej lub bardziej wyraźnie za ich unifikacją¹⁷. W rezultacie, w rosyjskim piśmiennictwie prawnoadministracyj-nym przeważało podejście strukturalne do zagadnienia centralizacji i decen-tralizacji. Jedynym autorem rosyjskim, który postrzegał ten problem także w znaczeniu funkcjonalnym, łącząc je zresztą ze zjawiskiem koncentracji i de- koncentracji administracji, był Nikołaj Korkunow. Pisał on: „Różnorodność centralizacji administracyjnej może być określana nie tylko przez podział gra-nic kompetencyjnych między równorzędnymi organami resortowymi, ale także przez podział funkcji dokonany między organami centralnymi i miejscowymi.

Dlatego system prowincjonalny nie pokrywa się z decentralizacją, a system realny — z centralizacją. W przypadku jednego i drugiego systemu możliwe jest funkcjonowanie centralizacji i decentralizacji. Jeżeli w systemie prowin-cjonalnym cała władza decydująca będzie powierzona centralnym organom prowincjonalnym, a miejscowe urzędy będą tylko biernymi wykonawcami ich rozporządzeń, to powstanie skrajna centralizacja. Jeżeli zaś w systemie realnym organy miejscowe zachowają znaczącą władzę — powstanie decentralizacja”¹⁸.

15 Por. F. Stahl: Wykład filozofii prawa. Kraków 1863, s. 170; R. Gneist: Les traits fon-damentaux de la reforme administrative accomplie en Prusse. „Revue Generale de Droit et des Sciences Politiques” [Paris] 1886, N^o 2, s. 45—62.

16 Por. I.T. Tarasow: Uczebnik nauki policejskago prawa. Moskwa 1893, s. 45—50;

W.W. Iwanowskij: Uczebnik…, s. 64—86; W.M. Gr ibowskij: Gosudarstwiennoje ustroj-stwo…, s. 113—114; A.D. Gradowskij: Istoria miestnogo uprawlenija w Rossiji. Sankt Peters-burg 1868, s. 2—28; Idem: Naczała russkogo gosudarstwiennogo prawa. Sankt PetersPeters-burg 1875, s. 120—124.

17 Por. B.E. Nolde: Oczerki…, s. 253—277; A.I. Jelist ratow: Osnownyje naczała…, s. 207—218; W.M. Gr ibowskij: Sistiemy miestnogo uprawlenija na zapadie Ewropy i w Rossiji.

Sankt Petersburg 1878, passim; Idem: Piereustrojstwo naszego miestnogo uprawlenija. Sankt Petersburg 1903, passim.

18 N.M. Kork unow: Russkoje gosudarstwiennoje prawo. T. 2. Sankt Petersburg 1908, s. 224.

W polskim piśmiennictwie prawnoadministracyjnym przeważał pogląd ko-nieczności oparcia systemu organizacyjnego administracji publicznej na koeg-zystencji zasady centralizacji i decentralizacji, w której przyznanie organom lokalnym samodzielności organizacyjnej i kompetencyjnej nie narusza jedno-litości zarządu administracyjnego państwa, ale stanowi uzupełnienie admini-stracji rządowej. Autorów polskich różniło jednak podejście do określenia istoty obu tych instytucji. Antoni Okolski prezentował ujęcie strukturalne — cen- tralizacja lub decentralizacja oznaczała dla niego określony sposób budowy organów administracji publicznej, przy czym pierwszą utożsamiał z systemem realnym, drugą zaś — z systemem prowincjonalnym lub samorządem teryto-rialnym¹⁹. Natomiast Franciszek Kasparek traktował to zagadnienie w aspek-cie funkcjonalnym, jako metodę realizacji zadań administracji publicznej.

W centralizacji widział tendencję do koncentrowania w organach centralnych procesów zarządzania wszelkimi dziedzinami życia publicznego, realizowa- nych z punktu widzenia interesu ogólnopaństwowego, a decentralizację okre-ślał jako realizowanie funkcji administracji publicznej przez organy samorządu terytorialnego, wykonywane pod nadzorem władz rządowych, ograniczonym do kontroli legalności ich działania²⁰. Jedynie Józef Oczapowski, zwolennik systemu mieszanego i jednocześnie przeciwnik utożsamiania decentralizacji z pojęciem samorządu terytorialnego, definiował centralizację jako „nieantago-nistyczny układ stosunków organów rządowych sprawujących nadzór nad sa-morządem”²¹.