System realny i prowincjonalny

Kwestia jednolitości organizacyjnej struktur administracyjnych stanowiła jedno z żywiej dyskutowanych zagadnień w literaturze prawnoadministracyjnej XIX w. Zainteresowanie tą problematyką, szczególnie widoczne w piśmiennic-twie niemieckim i polskim, było wynikiem nie tyle potrzeb teoretycznych, ile realiów politycznych (rozbicie polityczne Niemiec w pierwszej połowie XIX w., federalizm II Rzeszy Niemieckiej, powstanie dualistycznej monarchii austro- -węgierskiej, sytuacja polityczna ziem polskich pod zaborami). W konsekwencji analizie zalet i wad poddawano dwa przeciwstawne systemy organizacji admi-nistracji publicznej państwa — realny i prowincjonalny. Pod pojęciem systemu realnego, nazywanego także resortowym lub rzadziej logicznym, rozumiano przedmiotowy (rzeczowy) podział zadań administracji państwowej między wy-odrębnione organizacyjnie struktury organów, podległe na szczeblu central-nym właściwemu resortowo ministrowi. Tak zorganizowany resort obejmował wszystkie sprawy jednorodne i pokrewne należące do danej dziedziny zarządu administracyjnego państwa, a minister jako organ centralny zachowywał bez-pośredni nadzór zwierzchni nad wszystkimi podległymi mu organami na te-renie kraju, bez względu na różnice dzielnicowe. Odmiennie, istotą systemu prowincjonalnego, określanego także jako historyczny, było tworzenie dla

po-szczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa (prowincji) odrębnych struktur administracyjnych, obejmujących swoimi kompetencjami wszystkie lub wybrane zadania zarządu administracyjnego na danym terytorium¹.

W doktrynie francuskiej panowało powszechne przekonanie o wyższości systemu realnego nad prowincjonalnym, co było wynikiem uznania go za ory-ginalne osiągnięcie rodzimej myśli ustrojowo-administracyjnej, sprawdzonej w praktycznym działaniu i stanowiącej wzór do naśladowania. W jednolito-ści struktur administracyjnych postrzegano podstawowy warunek decydują-cy o sile wewnętrznej państwa i jego znaczeniu na arenie międzynarodowej². Natomiast inaczej problem ten ujmowali autorzy niemieccy. Ogromną ich większość — zwłaszcza w pierwszej połowie XIX w. — stanowili zwolenni-cy utrzymania historycznie ukształtowanego systemu prowincjonalnego albo wprowadzenia systemu mieszanego, który łączyłby cechy dwóch pierwszych, przyznając władzom centralnym ogólne zwierzchnictwo nad całą administracją w państwie, przy jednoczesnym zachowaniu partykularnych odrębności władz terytorialnych³. Podstawowym argumentem zwolenników utrzymania syste-mu prowincjonalnego na gruncie niemieckim było przekonanie o konieczności uwzględnienia lokalnych odrębności, wynikających ze zróżnicowania etniczne-go ludności, stopnia rozwoju etniczne-gospodarczeetniczne-go, kultury czy religii, jako podstawo-wego warunku przeciwdziałającego tendencjom odśrodkowym, zagrażającym

1 Najprecyzyjniejszą definicję systemu realnego i prowincjonalnego sformułował Antoni Okolski, pisząc: „Pod systematem prowincjonalnym rozumie się takie urządzenie władz admini-stracyjnych, według którego każda część państwa, prowincja, ma swój oddzielny zarząd, oddziel-ne władze administracyjoddziel-ne, które w granicach pewoddziel-nej prowincji załatwiają wszystkie czynności administracji państwowej. Wskutek tego każda prowincja stanowi do pewnego stopnia odrębną całość pod względem administracyjnym, połączoną z resztą państwa więcej lub mniej ścisłym węzłem. Z tego powodu ile będzie w państwie prowincji, tyle będziemy mieli organizmów władz administracyjnych. […] Systemat realny opiera się nie na podziale państwa na prowincje, ale na podziale zadań administracji, stosownie do swego przedmiotu, na pewne gałęzie, grupy. Wskutek tego wykonanie wszelkich jednorodnych czynności będzie powierzone pewnemu organowi cen-tralnemu, np. ministerium, który już za pośrednictwem podwładnych mu urzędników będzie wy-konywać te czynności podług jednakowych przepisów na całej przestrzeni państwa, bez względu na różnice prowincjonalne i granice etnograficzne oddzielnych prowincji”. A. Okolski: Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim.

T. 1. Warszawa 1880, s. 86.

2 Por. A.F. Vivien: Etudes du droit administratif. Vol. 1. Paris 1859, s. 61—72; F. Lafer r ie-re: Cours de droit public et administrative. Vol. 1. Paris 1854, s. XLVI—XLVII; Ch. Debbasch:

Institutions administrative. Paris 1966, s. 53—70; A.P. Batbie: Introduction generale au droit public et administrative. Paris 1861, s. 104.

3 Por. C.A. Malchus: Politik der Inneren Staatsverwaltung. Heidelberg 1823, s. 5—11;

J. Bulau: Die Behorden in Staat und Gemeinde. Leipzig 1836, s. 39—45; H. Gerst ner: Die Grundlehren der Staatsverwaltung. Berlin 1862, s. 156—164; R. von Mohl: Encyklopedia umie-jętności politycznych. T. 2. Warszawa 1864, s. 530—534; G. Meyer: Die Behordenorganisation der Verwaltung des Innern. In: Hahdbuch der politischen Oekonomie. Berlin 1882, s. 425—429.

zwłaszcza państwom wielonarodowościowym⁴. W drugiej połowie XIX w. po-glądy te znalazły praktyczne odzwierciedlenie zwłaszcza w modelu ustrojowym monarchii austro-węgierskiej.

Współistnienie systemu realnego i prowincjonalnego było stale obecne w rosyjskiej praktyce ustrojowej od czasów Piotra I aż po kres Imperium Ro-syjskiego w drugim dziesięcioleciu XX w. Mimo scentralizowanego aparatu administracyjnego, podporządkowanego od 1802 r. jednoosobowym organom resortowym — ministrom, wiele terytoriów wchodzących w skład państwa rosyjskiego zachowywało daleko idące odrębności zarówno prawnoustrojowe, jak i administracyjne. Dotyczyło to przede wszystkim tzw. okrain, czyli tery-toriów położonych na obrzeżach Cesarstwa (Finlandia, Królestwo Polskie — Kozacy, Kaukaz, Kraj Zakaspijski i inne), zamieszkałych z reguły przez lud-ność nierosyjską⁵. Przyczyny takiego stanu miały zarówno charakter histo-ryczny, jak i polityczny. Zasadą postępowania władz carskich wobec nowo przyłączanych terytoriów, najczęściej należących dotąd do samodzielnych orga-nizmów państwowych, było zachowywanie — przynajmniej przez pewien czas

— dotychczasowego prawodawstwa, administracji i sądownictwa, zadowalając się podporządkowaniem politycznym, wojskowym i eksploatacją ekonomicz-ną⁶. Zakres samodzielności administracyjnej takich jednostek terytorialnych był niezwykle zróżnicowany — od autonomii przez ograniczony samorząd aż do szczególnych form zarządu wewnętrznego, będących odmianą ogólnoro- syjskiego systemu administracji terytorialnej. Taki stan rzeczy nie budził wi-docznych kontrowersji w rosyjskim piśmiennictwie prawnoadministracyjnym.

Odrębność zarządu administracyjnego niektórych guberni Cesarstwa trakto-wano jako wyjątek od zasady jednolitości administracji państwowej, a nawet wskazywano, że są one wyrazem poszanowania przez państwo rosyjskie lo-kalnych interesów mniejszości narodowych. W rezultacie za jedyną formę

de-4 „W państwach zaludnionych różnymi narodowościami, na różnym stopniu oświaty stojący-mi, a więc i różne potrzeby, różny pogląd na życie mającystojący-mi, albo też tam, gdzie część jedna tery-torium niedawno i niezupełnie dobrowolnie została przyłączona, zdaje się, iż utrzymanie różnicy w zarządzie prowincjami będzie, przynajmniej na pewien czas, najstosowniejsze”. R. von Mohl:

Encyklopedia umiejętności politycznych. T. 2…, s. 534.

5 Ponad połowa objętości tomu 2. Zwodu Praw Cesarstwa Rosyjskiego, w którym zawarte zostały przepisy o administracji gubernialnej, traktuje o szczególnym, miejscowym zarządzie.

Przepisy te dotyczyły takich części Cesarstwa, jak: Wielkie Księstwo Finlandzkie, Królestwo Pol-skie, gubernie syberyjPol-skie, kaukaPol-skie, besarabPol-skie, oraz zarząd wojska kozackiego (dońskiego, czarnomorskiego, uralskiego, astrachańskiego, sybirskiego, kałmuckiego i innych). Swod Zako-now Rossijskoj Imperii. Izdanije 1856. T. 2: Swod uczreżdienij gosudarstwiennych i gubernskich.

Cz. 2: Uczreżdienija gubernskija. Sankt Petesburg 1856, passim.

6 Przykładem takiego postępowania były ziemie polskie włączane w skład państwa rosyj-skiego w wyniku trzech kolejnych zaborów, gdzie niemal do połowy XIX w. w tzw. guberniach zachodnich zachowano odrębność prawną i sądową oraz ograniczony samorząd szlachecki; por.

A. Korobowicz, W. Witkowski: Historia ustroju i prawa polskiego (1772—1918). Kraków 1999, s. 46—52.

centralizacji administracji publicznej państwa autorzy rosyjscy uznawali samo-rząd terytorialny⁷.

Podejmując kwestie zalet i wad systemów realnego i prowincjonalnego, polscy autorzy stali przed szczególnym dylematem. Z jednej strony uznawa-li zalety systemu realnego, jako racjonalnego i najbardziej przystającego do potrzeb nowoczesnego zarządu administracyjnego państwa nowożytnego⁸. Z drugiej strony jednak, biorąc pod uwagę aktualne położenie polityczne spo- łeczeństwa polskiego, egzystującego w ramach systemów politycznych i ad-ministracyjnych państw zaborczych, starali się podkreślać zalety systemu pro-wincjonalnego, widząc w nim nadzieje na zachowanie tożsamości narodowej i względnej samodzielności w decydowaniu o własnych sprawach. Stąd też eksponowali takie jego zalety, jak: uwzględnianie przez administracje spe-cyfiki narodowej, kulturalnej i religijnej poszczególnych narodowości, lepsze rozeznanie i zaspakajanie potrzeb lokalnych czy pobudzanie inicjatywy lokal-nych społeczności. Ponadto podkreślano, że w państwach wielonarodowych funkcjonowanie systemu prowincjonalnego zyskuje władzom centralnym sympatię poszczególnych grup narodowych i przeciwdziała nastrojom sepa-ratystycznym⁹.

7 Por. W.M. Gr ibowskij: Gosudarstwiennoje ustrojstwo i uprawlenije Rossijskoj Imperii.

Odessa 1912, s. 148—149; W.W. Iwanowskij: Uczebnik administratiwnogo prawa. Kazań 1908, s. 86—106; A.I. Jelist ratow: Osnownyje naczała administratiwnogo prawa. Moskwa 1914, s. 243—251; B.E. Nolde: Oczerki russkago gosudarstwiennago prawa. Sankt Petersburg 1911, s. 223—469.

8 „Zaletami tego systematu są przede wszystkim jednolitość, szybkość i prostota działania, gdyż za rozkazem danym od władz centralnych niższe organy administracyjne zobowiązane będą na całej przestrzeni państwa wykonywać, nieraz jednocześnie, pewne czynności administracyjne.

Do zalet także należy mniejsza kosztowność takiego systematu, gdyż wskutek nieistnienia cen-tralnych organów w każdej prowincji, ale jednego tylko organu centralnego dla całego państwa, można zrobić pewne oszczędności w wydatkach na utrzymanie władz administracyjnych. Do nich też należy większa energia i siła, z jaką państwo będzie mogło działać, bądź do przeprowadzenia reform wewnętrznych na całej przestrzeni od razu, bądź do osiągnięcia innych celów zewnętrz-nych”. A. Okolski: Wykład prawa administracyjnego…, s. 89—90.

9 „Respektowanie przez władze państwa różnic narodowościowych, religijnych, kultural-nych i ekonomiczkultural-nych wywołać może doniosłe skutki polityczne. Nie roznieca i nie zaostrza bowiem tendencji separatystycznych poszczególnych dzielnic państwa, lecz przeciwnie, osła-bia je przez wzbudzenie wdzięczności i sympatii dla władzy centralnej. System prowincjonalny podtrzymuje bowiem ducha rozwagi i rozsądku”. F. Kasparek: Prawo polityczne ogólne z uwzględnieniem austriackiego razem ze wstępną nauką ogólną o państwie. Kraków 1877—

1881, s. 690.