Chyba najbardziej powszechne rozumienie przedstawicielstwa widzi je przez pryzmat swoistego aktu „desygnowania” reprezentantów, którzy będą podejmować działania w imieniu podmiotu reprezentowanego. Działania przedstawicieli będą więc zastępować działania reprezentowanego. Taki punkt widzenia akcentuje mechanizm przekazywania władzy, którym są we współczesnych państwach demokratycznych wybory. To w drodze wyborów suweren składa na ręce reprezentantów inwestyturę do sprawowania władzy z wszelkimi tego konsekwencjami. Ma tu miejsce afirmacja aktu wyborczego jako podstawowej formy partycypacji obywatelskiej. Można powiedzieć, że rola podmiotu reprezentowanego, czyli de facto wyborców sprowadza się jedynie do mechanicznego, dokonywanego co jakiś okres czasu wyborów swoich reprezentantów. Nie mniej, to gestią
467 Tamże.
468 Zob. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, op. cit., s. 311.
469 Zob. B. Kudrycka, Etyczne obowiązki radnych i urzędników w przeciwdziałaniu korupcji, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 4, s. 13.
153 wyborców jest wybór przedstawicieli i w tym zakresie pozostają decydentami470
. Dlatego na drugi plan nie ustępuje kwestia tego, kto i komu przekazuje władze.
Inne ujęcie kładzie nacisk na element delegowania praw określonego rodzaju przez jeden podmiot (reprezentowany) na drugi (reprezentanci). W tym przypadku ważne jest to, co niesie ze sobą akt delegacji reprezentanta. Oznacza to, że reprezentowany nigdy nie sprawuje władzy samodzielnie. Reprezentant, a więc przedstawiciel wchodzi w uprawnienia niezbędne do wykonywania władzy publicznej, naturalnie poprzez przeprowadzenie wyborów. Można powiedzieć, że ujęcia te zakładają istnienie po stronie reprezentowanego „władzy delegowania”, a po stronie reprezentanta „władzy delegowanej”. Spoglądając nieco inaczej można rzec, że kompetencją reprezentowanego jest przekazanie reprezentantowi inwestytury do rządzenia. Kompetencją zaś reprezentanta jest podejmowanie działań w imieniu podmiotu reprezentowanego, wykorzystując przy tym przysługujące mu uprawnienia471
.
Istnieją pewne obawy związane z takim punktem widzenia. Tworzą bowiem wrażenie oderwania podmiotu reprezentowanego od procesu sprawowania władzy, skoro ma on jedynie prawo albo też kompetencje do przekazywania praw dotyczących sprawowania władzy. Zgodnie z tym poglądem jego rola ogranicza się do wskazania reprezentanta i na tym się kończy. Rzeczą reprezentanta jest natomiast wykonywanie władzy. Ważne jest zatem, aby nie doszło do sytuacji, w której to osobista wola reprezentanta będzie przejawiana jako volonte
generale (wola powszechna). Byłoby to diametralne odwrócenie ról stosunku
przedstawicielskiego. Wtedy przedstawiciel zawłaszczyłby rolę suwerena w tym stosunku, wypełniając go sam swoją osobą i wolą. Trzeba jednak dodać, iż jeszcze bardziej radykalne stanowisko zakłada, że reprezentanci mają wyłączność na wyrażanie woli suwerena. Przy takim ujęciu jak najbardziej słusznie można mówić o posuniętej do granic absurdu fikcji prawnej reprezentacji472.
Zdecydowanie bliższy idei przedstawicielstwa jest pogląd, że sensem reprezentacji ma być wyrażanie woli podmiotu reprezentowanego przez przedstawiciela. Tu pomija się z kolei wagę aktu wyborczego jako mechanizmu transmisji woli powszechnej. W tym przypadku obraz przedstawicielstwa należy też uzupełnić o socjologiczne aspekty reprezentacji. Przede wszystkim przedstawicielstwo powinno mieć nie tylko wymiar formalny, ale i materialny, ponieważ jego istotą jest więź pomiędzy podmiotem reprezentowanym i reprezentującym. Eksponuje to, że koniecznym elementem przedstawicielstwa jest zgodność woli
470 Zob. J. Szymanek, Reprezentacja i mandat parlamentarny, op. cit., s. 105 i nast.
471 Tamże, s. 107-108.
154 reprezentowanego i reprezentanta, co w oczywisty sposób przekłada się na działania tego drugiego. Przedstawicielstwo ma zatem sens jedynie w przypadku, kiedy następuje emanacja woli powszechnej. W końcu to przedstawicielowi w stosunku przedstawicielskim przypada rola zwierciadła społeczeństwa473
.
W związku z powyższym podstawowym obowiązkiem radego jest kierowanie się w swej działalności dobrem wspólnoty samorządowej, tzn. ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to wprost z postanowień ustrojowych ustaw samorządowych, które stanowią: „Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (powiatu, województwa)”474
. Działania podejmowane przez radnego powinny więc wyraźnie uwzględniać interes publiczny, w szczególności jak najszerszy interes lokalnych społeczności. Przyjęcie takiego ukierunkowania aktywności przedstawiciela mieszkańców jednostki samorządowej powinno być dla niego priorytetem. W myśl założeń koncepcji mandatu wolnego radny reprezentuje całą społeczność jednostki samorządu terytorialnego tworzącą wspólnotę samorządową. Zgodnie z tą koncepcją poza dyskusją pozostaje przyznawanie pierwszeństwa w reprezentacji członkom wspólnoty zamieszkującym dany okręg wyborczy, jak i jakimkolwiek grupom społecznym oraz ugrupowaniom politycznym, a tym bardziej indywidualnym podmiotom475.
Ustawodawca odwołując się do „dobra wspólnoty samorządowej”, formułuje niniejszy obowiązek bardzo ogólnie, tworząc niejako klauzulę generalną. Niektórzy autorzy podjęli się jednak wyjaśnienia tego, czym jest owo dobro. W rozumieniu A. Szewca jest to „pomyślność wspólnoty samorządowej, czyli prawidłowy rozwój społeczny, gospodarczy, kulturowy i cywilizacyjny. W szczególności mieści się w nim coraz lepsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, wzrost jej zamożności i znaczenia oraz poprawa warunków życia jej członków. (…) można powiedzieć, że chodzi tutaj o interes mieszkańców jednostki samorządowej, któremu w myśl art. 3 ust. 1 EKSL – powinny być podporządkowane wszelkie działania władz samorządu terytorialnego”476
. Zdaniem tego autora dobro to ma również nadrzędny charakter477
. K. Jaroszyński zwraca przy tym uwagę, iż radny wypełnia ten
473 Tamże, s. 114 i nast.
474 Art. 23 zd. 1 u.s.g., art. 21 zd.1 u.s.p., art. 23 zd. 1 u.s.w.
475 K. Jaroszyński, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 241.
476 A. Szewc, op. cit., s. 322.
155 obowiązek nie tylko tworząc i stosując prawo, ale także szerzej – kształtując w ramach organu, którego jest członkiem, politykę danej jednostki samorządu terytorialnego478
.
Radni są wybierani w konkretnych jednostkach samorządu terytorialnego. Jednym z wymogów biernego prawa wyborczego jest stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządowej. W jakimś stopniu powoduje to, że członek społeczności lokalnej, stając się jej przedstawicielem w samorządowym organie uchwałodawczym, powinien znać jej potrzeby i oczekiwania. Jednak nie zawsze tak jest. Ponadto, zmieniające się realia wpływają często na powstawanie nowych potrzeb, z którymi muszą się zmierzyć władze jednostek samorządowych. Ale nawet posiadanie przez radnego dobrego kontaktu z mieszkańcami danej jednostki samorządowej, nie zwalania go z obowiązku utrzymywania z nimi (i ich organizacjami) stałej więzi479
.
Nadmieniony obowiązek nie oznacza bynajmniej stworzenia mechanizmu przekazywania instrukcji mieszkańców wspólnoty samorządowej ich reprezentantom w samorządowych organach przedstawicielskich. Nie może być o tym mowy, gdyż mandat radnego jest mandatem wolnym. Samo utrzymywanie więzi radnego z członkami wspólnoty samorządowej nie niweluje wolnego charakteru mandatu radnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że utrzymywanie wspomnianych więzi jest jednym z czynników mających wpływ na wynik wyborczy kandydata na radnego. Nie można jednakże nie zauważyć, że radni nadto zawiązują więzi z ugrupowaniem politycznym, wysuwającym jego kandydaturę w wyborach, które nieraz okazują się silniejsze od więzi utrzymywanych z mieszkańcami jednostki samorządowej.
Ustawodawca obowiązki kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej i utrzymywania więzi z mieszkańcami jednostki samorządowej zawarł w tych samych przepisach. Może to być celowe działanie prawodawcy. Mimo że oba zdania wyrażają osobne obowiązki radnego, ich realizacja dotyczy jednej i tej samej sfery działalności radnego, której celem jest owo dobro wspólnoty samorządowej. Może się zatem wydawać uzasadnione stwierdzenie, że utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami i ich organizacjami jest konkretną propozycją ustawodawcy, zmierzającą do wypełniania obowiązku radnego kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej.
Warto jednak podkreślić, że zgodnie z aktualnie przyjętą koncepcją mandatu wolnego radny nie jest prawnie zobowiązany do dzielenia się z mieszkańcami jednostki samorządowej informacjami o swojej działalności w organie przedstawicielskim ani o działalności samego
478
K. Jaroszyński, op. cit., s. 242.
156 organu przedstawicielskiego. Instrumenty utrzymywania kontaktu radnego z członkami społeczności lokalnych skierowane są raczej na pochwycenie od nich informacji, poznanie ich poglądów, przyjęcie od nich postulatów. Na pewno przekazywanie informacji o działalności przedstawicielskiej budzi sympatię i zaufanie mieszkańców jednostek samorządowych, nie jest to natomiast prawnym obowiązkiem radnego. Nie może więc stanowić przesłanki do stosowania odpowiedzialności w oparciu o przepisy prawne, ponieważ takie nie istnieją; co najwyżej może być jedną z przyczyn, które w łącznym rozrachunku mogą się liczyć przy egzekwowaniu odpowiedzialności politycznej.
Odmiennie sytuacja przedstawiała się w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Ówczesne rozwiązania, kształtowane w oparciu o koncepcję mandatu związanego, rozwinęły instrument sprawozdawczości wobec wyborców. Postanowienia konstytucyjne tamtego okresu stanowiły, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej obowiązane są np. zdawać narodowi sprawę ze swej działalności480
. Z kolei przepisy ustawy z dnia 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych481 przewidywały utrzymywanie przez radnego stałej więzi z wyborcami (art. 46 ust. 1). Nadto, radny był obowiązany wyjaśniać wyborcom swojego okręgu wyborczego zasadnicze cele i wytyczne polityki władzy ludowej (art. 46 ust. 2), jak też zdawać sprawę wyborcom ze swej pracy oraz z działalności rady narodowej i jej organów (art. 46 ust. 4). Podobne rozwiązania zawierała ustawa z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i systemie samorządu terytorialnego482. W myśl jej postanowień radny obowiązany był odbywać spotkania z wyborcami w celu informowania ich o pracach rady (art. 79 ust. 2). Radny miał też przedstawiać wyborcom cele i kierunki polityki państwa oraz rady narodowej, której był członkiem (art. 79 ust. 3). Jedynie zaznaczmy w tym miejscu pracy, że zaniechanie przez radnego wykonywania obowiązków związanych ze sprawozdawczością stanowiło jedną z przesłanek odpowiedzialności prowadzącej do jego odwołania w toku kadencji.
Samorządowe ustawy ustrojowe oraz statuty jednostek samorządowych przyznają radnym uprawnienia, dzięki którym mogą oni realizować się jako przedstawiciele w radach gmin, radach powiatów, czy też sejmikach województwa. Zasadniczymi uprawnieniami radnych są uprawnienia prawotwórcze i kontrolne. Rady i sejmiki są organami stanowiącymi, uchwałodawczymi, tworzącymi prawo o zasięgu lokalnym. W związku z tym przysługuje im prawo inicjatywy uchwałodawczej, jak też inne uprawnienia w trakcie procesu stanowienia
480
Art. 5 pkt 1 Konstytucji PRL z 1952 roku i odpowiednio art. 9 pkt 1 noweli tej konstytucji z 1976 roku.
481 Dz. U. z 1958 roku, Nr 26, poz. 139.
157 prawa. Radnym przysługują także uprawnienia kontrolne wobec samorządowych organów wykonawczych. Nadto, przedstawiciele lokalni mogą się grupować w kluby radnych, dzięki czemu ich siła oddziaływania zyskuje na sile.
Uprawnienia, z których radni korzystają, służą im do wykonywania obowiązków określonych w samorządowych ustawach ustrojowych oraz statutach jednostek samorządowych. Z jednej strony są to obowiązki ogólne, odnoszące się do stosunku radny – mieszkańcy jednostki samorządowej. Mowa o obowiązku kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej oraz utrzymywania więzi z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego, w której sprawowany jest mandat. Z drugiej strony są to obowiązki dotyczące sytuacji prawnej samego radnego. Są to obowiązki złożenia ślubowania oraz wystąpienia o urlop bezpłatny, które warunkują wstąpienie radnego w pełnię praw przedstawiciela. Pomiędzy tymi dwoma grupami obowiązków sytuuje się obowiązek uczestnictwa w pracach samorządowego organu stanowiącego.
Konstrukcja mandatu przedstawiciela lokalnego przewiduje także, na poziomie ustawowym, rozwiązania mające zagwarantować należytą realizację mandatu radnego. Po pierwsze, są wśród nich instrumenty, których celem jest zapewnienie transparentności i rzetelności działalności radnego. Są to instytucje niepołączalności materialnej i formalnej oraz instytucja oświadczenia majątkowego. Po drugie, są to instrumenty zapewniające komfortowe i spokojne wykonywanie mandatu. Zalicza się do nich: uprawnienia pracownicze przysługujące radnemu, prawo radnego do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, ochronę przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu.
Integralną częścią konstrukcji mandatu radnego jest również kwestia odpowiedzialności. Najpopularniejszą formą odpowiedzialności radnych jest odpowiedzialność polityczna, wykonywana przez samych wyborców przy okazji wyborów. Wynika to naturalnie z koncepcji mandatu wolnego, zgodnie z którą odpowiedzialności wobec przedstawicieli nie egzekwuje się w trakcie kadencji. Mieszkańcy jednostki samorządowej nie dysponują więc instrumentami prawnymi służącymi bieżącej kontroli nad radnymi. Specyficznym wyjątkiem od tej zasady jest egzekwowanie odpowiedzialności w drodze referendum. Referendum to dotyczy odwołania całego składu samorządowego organu stanowiącego. Mimo to przywodzi ono na myśl rozwiązania charakterystyczne dla mandatu imperatywnego. Wyznacznikiem trwałości tego mandatu jest bowiem z jednej strony działanie przedstawiciela zgodnie z wolą reprezentowanych wyborców, a drugiej strony wola tychże wyborców trwania mandatu przedstawiciela. Tylko wspomnijmy w tym miejscu pracy,
158 iż przepisy prawa nie precyzują powodów, których występowanie pozwalałoby mieszkańcom wspólnoty samorządowej na wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie tego typu referendum.
Odpowiedzialność radnych może też przybierać inne postaci: odpowiedzialności wynikającej z postanowień regulaminów samorządowych organów stanowiących, odpowiedzialności karnej, odpowiedzialności zbiorowej – wykonywanej przez organy nadzorcze. Odpowiedzialność radnego może więc przybrać formę odpowiedzialności politycznej (pozaprawnej) oraz prawnej. Instrumenty prowadzące do egzekwowania odpowiedzialności w obu tych formach mogą prowadzić do wygaśnięcia i utraty mandatu.
159