3. Skład liczbowy organu stanowiącego samorządu terytorialnego
Organy stanowiące samorządu terytorialnego z istoty swej są organami kolegialnymi. Wynika to z ich przedstawicielskiego charakteru, są one bowiem miejscem skupienia reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego. Demokracja polega m.in. na przedstawianiu swoich racji i przekonywaniu do nich innych uczestników życia publicznego. Dokonują tego wyłonieni przez społeczeństwo przedstawiciele, właśnie w ramach organów stanowiących.
Skład organu stanowiącego nie powinien być z jednej strony przesadnie duży, z drugiej strony zbyt mały. Niewątpliwie pozytywnie należy się odnosić do idei jak najszerszej reprezentacji społeczeństwa obywatelskiego. Może się wydawać, że im liczebniejszy jest skład organu przedstawicielskiego, tym pełniejsza jest reprezentacja interesów społecznych. Mimo to, niewspółmiernie duży skład organu może powodować problemy.
Wobec faktu, iż wykonywanie obowiązków przedstawicielskich spoczywałoby na wielu radnych, mogłoby się pojawić niebezpieczeństwo nierzetelnej ich realizacji lub nawet zaniku poczucia ich realizacji w ogóle. Wysoce jest prawdopodobne, że nadmiernie rozbudowany skład samorządowego organu przedstawicielskiego doprowadziłby do ociężałości albo nawet dezorganizacji jego prac. Absolutnie niedopuszczalnym wydaje się zaś powielanie, dublowanie prac innych radnych. Nie ulega wątpliwości, że wpłynęłoby to niekorzystnie na efektywność działania organu przedstawicielskiego. Ponadto, niechybnie wzrosłyby też zbędne koszty jednostki samorządowej, łącznie z kosztami należnymi radnym z tytułu pełnienia przez nich mandatu.
58 Nader wąski skład organu stanowiącego samorządu terytorialnego mógłby również wywoływać niesprzyjające skutki. Przede wszystkim wiązałoby się to przytłoczeniem radnych obowiązkami przedstawicielskimi. Zapewne byłby też kłopot z pracą radnych w wielu komisjach i podołaniem temu organizacyjnie. Istniałoby niebezpieczeństwo niewydolności prac organu przedstawicielskiego. Należy mieć przy tym na uwadze to, że radni mają własne życie rodzinne oraz mogą pozostawać aktywni zawodowo.
Poruszane zagadnienie znajduje naturalne przełożenie także na gruncie lokalnym. Skład samorządowych organów uchwałodawczych został określony przez ustawodawcę w ustrojowych ustawach samorządowych. Określenie składu tych organów ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej i niedopuszczalne jest odmienne regulowanie tej kwestii przez statuty poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego164
.
W skład rady gminy wchodzą radni w liczbie: piętnastu – w gminach do 20 000 mieszkańców, dwudziestu jeden – w gminach do 50 000 mieszkańców, dwudziestu trzech – w gminach do 100 000 mieszkańców, dwudziestu pięciu – w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców (a więc dwudziestu ośmiu – w gminach od 200 000 do 300 000 mieszkańców, trzydziestu jeden – w gminach od 300 000 do 400 000 mieszkańców, trzydziestu czterech – w gminach od 400 000 do 500 000 mieszkańców, trzydziestu siedmiu – w gminach od 500 000 do 600 000 mieszkańców, czterdziestu – w gminach od 600 000 do 700 000 mieszkańców, czterdziestu trzech – w gminach od 700 000 do 800 000 mieszkańców, a w gminach, których liczba mieszkańców przekracza 800 000 – czterdziestu pięciu). W skład rady gminy nie może zatem wchodzić więcej radnych aniżeli czterdziestu pięciu165
.
W skład rady powiatu wchodzą radni w liczbie: piętnastu – w powiatach liczących do 40 000 mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte 20 000 mieszkańców (siedemnastu – w powiatach od 40 000 do 60 000 mieszkańców, dziewiętnastu – w powiatach od 60 000 do 80 000 mieszkańców, dwudziestu jeden – w powiatach od 80 000 do 100 000 mieszkańców, dwudziestu trzech – w powiatach od 100 000 do 120 000 mieszkańców, dwudziestu pięciu – w powiatach od 120 000 do 140 000 mieszkańców, dwudziestu siedmiu – w powiatach od 140 000 do 160 000 mieszkańców, dwudziestu siedmiu – w powiatach od 160 000 do 180 000 mieszkańców, a w powiatach, których liczba mieszkańców przekracza 180 000 – dwudziestu dziewięciu). Zgodnie z ustawowo przyjętym rozwiązaniem, rada
164 Zob. wyrok NSA z dnia 5 września 1991 roku, II SA 395/91, „Wspólnota” 1991, nr 47, s. 17, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 253.
59 powiatu nie może liczyć więcej niż dwudziestu dziewięciu radnych166. Szczególne rozwiązanie w tym względzie przewiduje art. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy167. Liczbę radych w stolicy, która jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, określono sztywno i wynosi ona 60.
W skład sejmiku województwa wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich w liczbie trzydziestu w województwach liczących do 2 000 000 mieszkańców oraz po trzech radnych na każde kolejne rozpoczęte 500 000 mieszkańców168. Najliczniejszymi sejmikami są sejmik województwa śląskiego (48 radnych) oraz województwa mazowieckiego (51 radnych). Regulacja ta, w odróżnieniu od wyżej przywołanych, przyjętych w pozostałych samorządowych ustawach ustrojowych, nie wprowadza górnego limitu liczby radnych. Zasadne jest jednak w tym wypadku postawienie pytania o to, czy jest to niedopatrzenie ustawodawcy, czy też jego celowe działanie. Jeśli zaś był to zamysł ustawodawcy, to można zapytać się, jakie powody uznał za słuszne, aby maksymalną liczebność składu określić dla rad gmin oraz powiatów, a nie uczynić tego dla sejmików województw.
Liczba mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego stanowi zatem jedyne kryterium decydujące o liczebności składu organu uchwałodawczego tejże jednostki. W przypadku rad gmin i sejmików województw liczba radnych może być parzysta albo nieparzysta, w zależności od liczby mieszkańców danej gminy albo też województwa. Liczba radnych w powiecie jest natomiast zawsze liczbą nieparzystą.
Wynikająca z powyższych przepisów liczba radnych uchwałodawczego organu samorządowego stanowi podstawę do obliczania kworum przy głosowaniach nad uchwałami. Zasadą jest, że uchwały tychże organów zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ich ustawowego składu. Ustawowa liczba radnych jest również bazą dla określania kworum w głosowaniach, kiedy niezbędna jest bezwzględna albo kwalifikowana większość. W razie konieczności uzyskania w głosowaniu większości bezwzględnej, tzw.
166Art. 9 ust. 4 u.s.p. Początkowo kwestia liczebności rad powiatów nie była uregulowana w u.s.p. Do tego problemu odnosił się art. 132 ordynacji wyborczej z 1998 roku. Zakładał on, że w skład rad powiatów liczących do 40 000 mieszkańców wchodziło dwudziestu radnych oraz po pięciu na każde rozpoczęte 20 000 mieszkańców, choć nie więcej niż sześćdziesięciu. Artykuł ten został uchylony mocą ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 roku o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Nowela ta ustanawiała, że w skład rady powiatu wchodzą radni w liczbie piętnastu w powiatach liczących do 40 000 mieszkańców oraz po trzech na każde rozpoczęte 20 000 mieszkańców, ale nie więcej niż trzydziestu dziewięciu radnych. Obecnie obowiązująca liczebność składu rady powiatu jest jednym z efektów uchwalenia ustawy z dnia 15 lutego 2002 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, do rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym.
167 Dz. U. z 2002 roku, Nr 41, poz. 361 z późn. zm.
60 regułę „50% + 1 głos” można odnosić tylko do organów z parzystą liczbą radnych. W przypadku organów z nieparzystą liczbą radnych, bezwzględną większość głosów stanowi bowiem pierwsza liczba całkowita, przewyższająca połowę oddanych głosów. Głos każdego radnego jest bowiem niepodzielny i stanowi minimalną jednostkę obliczeniową w każdym glosowaniu169.
Zgodnie z postanowieniami Kodeksu wyborczego, liczbę radnych wybieranych do rad ustala, odrębnie dla każdej z rad, wojewoda, po porozumieniu z komisarzem wyborczym. Ustalenie liczby radnych dla każdej rady następuje na podstawie liczby mieszkańców zamieszkałych na obszarze działania danej rady, ujętych w stałym rejestrze wyborców na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Liczbę radnych wybieranych do rad wojewoda ustala w formie zarządzenia. Ogłasza się je w wojewódzkim dzienniku urzędowym i podaje, w formie obwieszczenia, do publicznej wiadomości. Następuje to w każdej gminie, najpóźniej na 4 miesiące przed upływem kadencji. Zarządzenie sporządza się w trzech egzemplarzach. Po jednym egzemplarzu przekazuje się każdej właściwej radzie, komisarzowi wyborczemu oraz Państwowej Komisji Wyborczej. W razie konieczności przeprowadzenia wyborów przedterminowych, wojewoda, po porozumieniu z komisarzem wyborczym, ustala liczbę radnych wybieranych do danej rady. Dokonuje się to w oparciu o liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców na koniec kwartału poprzedzającego zarządzenie o wyborach.