3. Pojęcie mandatu przedstawiciela (radnego)
Nie sposób rozpocząć opisywanie mandatu radnego bez wyjaśnienia, czym jest mandat przedstawiciela i jakie przypisuje mu się znaczenia. Rozważania nad tymi znaczeniami i nad poszczególnymi elementami powstałych w doktrynie nauk humanistycznych definicji terminu „mandat” stanowią chyba dobry punkt wyjścia pomagający zrozumieć okoliczności ukształtowania się powszechnie stosowanej dzisiaj w państwach demokratycznych konstrukcji mandatu przedstawicielskiego.
Termin „mandat” nie jest terminem znanym li tylko współcześnie. Instytucja mandatum wykształciła się już w okresie obowiązywania prawa rzymskiego. Mandatum stanowiło wówczas formę kontraktu zawieranego pomiędzy zleceniobiorcą (mandatarius) i zleceniodawcą (mandans), którego treścią było nieodpłatne wykonanie czynności prawnej lub faktycznej. Strony zlecenia związane były wewnętrznym stosunkiem opartym na wzajemnym zaufaniu. Mandat był więc kontraktem konsensualnym, u którego podstaw leżało nieformalne wyrażenie zgody przez strony (consensus)91. O mandacie w prawie rzymskim można jednak mówić w innym kontekście. Znane są przypadki udzielania przez cesarzy pisemnych instrukcji swym urzędnikom, w szczególności namiestnikom prowincji (mandata). Choć ci byli ich bezpośrednimi adresatami, wiązały one również podlegających im mieszkańców. Instrukcje te przybierały postać ksiąg (libri mandatorum)92
.
Oczywiście, etymologicznych źródeł słowa „mandat” należy szukać w języku łacińskim. Mandatum pochodzi od mandāre, co oznacza wręczać, polecać. W wiekach średnich mandatowi przypisywano zaś znaczenie polecenia pisemnego (littere mandati), otrzymania rozkazu, uwagi, wiadomości, okręgu administracyjnego(in mandatis habere)93. W sensie historycznym, ale i prawnym wyraz ten odnosił się do pisemnego polecenia, rozporządzenia najwyższych instancji (np. mandat królewski, cesarski, papieski), zezwolenia urzędowego94
. W znaczeniu bardziej nacechowanym prawnie można było mówić o mandacie jako o pełnomocnictwie, pozwie, wyroku, sądzie95
.
91 Zob. W. Wołodkiewicz, M. Zabłocka, Prawo rzymskie. Instytucje, C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 230-231.
92
Tamże, s. 56.
93 Zob. J. Sondel, Słownik łacińsko-polski dla prawników i historyków, Towarzystwo Autorów i Wydawców Prac Naukowych Universitas, Kraków 1997, s. 603.
94 O takim znaczeniu słowa „mandat” można mówić już w XVI wieku – zob. A. Bańkowski, hasło „mandat” [w:] Etymologiczny słownik języka polskiego, T. 2, red. A. Mrozowska, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 136. Zob. też E. Sobol, hasło „mandat”, [w:] Słownik wyrazów obcych, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1995, s. 526. Por. W. Doroszewski, hasło „mandat”, [w:] Słownik języka polskiego, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1963, s. 432. M. S. B. Linde pisze o „mandatach Stolicy Apostolskiej w duchownym prawie, jakimi są listy papieskie, przez, które wolę swoję w duchownych i
40 Współcześnie językoznawcy najczęściej określają mandat jako pełnomocnictwo do pełnienia jakiegoś urzędu obywatelskiego, zwłaszcza posła na Sejm, a także czynności i obowiązki z tym związane. Mandat to również pełnomocnictwo, ale do administrowania pewnym niesamodzielnym terytorium, udzielone państwu przez jakąś organizację międzynarodową. W sensie popularnie przyjętym oznacza też nakaz zapłacenia grzywny, jako kary administracyjnej za drobne wykroczenia96.
Zagadnienie zdefiniowania tego, czym jest mandat przedstawiciela, było przedmiotem rozważań przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego. Wśród wielu zapatrywań, na pierwszy plan wysuwają się poglądy dotykające problemu pewnego rodzaju pełnomocnictwa i związanej z tym legitymacji do sprawowania urzędów pochodzących z wyborów. Zdaniem F. Siemieńskiego mandatem przedstawicielskim w prawie konstytucyjnym jest stosunek polityczno-prawny miedzy przedstawicielem a wyborcami, polegający na pełnomocnictwie do ich reprezentowania w określonym organie97
. Z. Czeszejko-Sochacki utożsamia ów mandat z legitymacją udzielaną przez wyborców ich przedstawicielom, do sprawowania, na określonych zasadach i w określonym czasie, władzy państwowej. Autor ten jednocześnie dodaje, że wykonywanie mandatu przedstawiciela jest ze strony reprezentanta wyrazem dobrowolnej służby publicznej, co łączy się m.in. z przyjęciem na siebie dodatkowych obowiązków, od których wypełniania wolni są pozostali obywatele98
. M. Kruk wiąże mandat przedstawiciela z udzieleniem jemu prawa do reprezentowania suwerena. Przedstawiciel reprezentuje przy tym nie poszczególne podmioty, lecz całego suwerena99. Z. Kędzia stawia znak równości między mandatem a statusem przedstawiciela100
.
Według niektórych autorów mandat przedstawiciela może być rozumiany jako ogół praw i obowiązków reprezentanta albo też pełnomocnictwo udzielane reprezentantowi w drodze wyborów przez wyborców. Wśród nich są S. Bożyk, A. Burda, M. Granat, A. Gwiżdż.
beneficjalnych materyach ogłaszają”, a także o mandacie jako rozkazie głównym i ważnym - np. mandacie boskim (hasło „mandat”, [w:] Słownik języka polskiego, T. 3, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1951, s. 39).
95 Zob. A. Bańkowski, op. cit., M. S. B. Linde, op. cit. Ten ostatni autor podaje, że pozwy, które wychodziły do sądów królewskich lub sejmowych nazywano mandatami dla odróżnienia od pozostałych pozwów.
96 Zob. E. Sobol, Słownik wyrazów obcych, op. cit., W. Doroszewski, op. cit., E. Sobol, Podręczny słownik języka polskiego, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1999, s. 440. Por. W. Kopaliński, hasło „mandat”, [w:] Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1983, s. 263.
97 Zob. F. Siemieński, hasło „mandat”, [w:] Wielka encyklopedia prawa, red. B. Hołyst, op. cit., s. 426.
98
Zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 58.
99 Zob. M. Kruk, Koncepcja mandatu przedstawicielskiego w konstytucyjnej doktrynie i praktyce, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 4, s. 18.
100 Zob. Z. Kędzia, Parlament socjalistyczny. Ustrój wewnętrzny. Studium porównawcze z zakresu europejskich państw socjalistycznych, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1975, s. 100.
41 A. Burda i A. Gwiżdż przychylają się jednak ku pierwszemu z tych stanowisk. A. Burda stwierdził, iż „przez mandat przedstawicielski należy rozumieć całokształt uprawnień i obowiązków przedstawiciela, wyrażających istotę więzi prawno-politycznej powstałej na skutek aktu wyborczego między mandatem a mandatariuszem”101. A Gwiżdż przez „mandat poselski” rozumiał całokształt uprawnień i obowiązków posła na Sejm”102
. Autorzy ci podkreśli, że pogląd swój opierają na socjalistycznym ustawodawstwie i rozumieniu omawianego terminu. Z kolei S. Bożyk i M. Granat przychylają się natomiast do drugiego z powyższych sposobów rozumienia „mandatu”. S. Bożyk stoi na stanowisku, iż przy analizie reprezentacji politycznej trafniej jest posługiwać się pojęciem mandatu w rozumieniu pełnomocnictwa udzielanego reprezentantowi przez wyborców via akt wyborczy, ponieważ „w tym ujęciu na pierwszy plan wysuwa się zawsze określenie stosunku reprezentantów wyłonionych w drodze wyborów do swoich wyborców”103. M. Granat argumentuje, że takie rozumienie „odpowiada sytuacji, w której działania reprezentanta będą przypisywane innym lub będą uważane przez nich za legalne i wiążące”104
.
Podobnie wypowiada się L. Garlicki. Konstytucjonalista ten zwraca natomiast uwagę, że poprzez kontestowany termin można jeszcze rozumieć zakres funkcji (zadań) przedstawiciela105. Można dodać, że zdaniem politologa A. Antoszewskiego mandat przedstawiciela stanowi upoważnienie do działania w imieniu wyborcy, udzielone w akcie wyborczym posłowi, senatorowi lub radnemu. Obejmuje on prawo do przedstawiania opinii i głosowania nad kwestiami będącymi przedmiotem debaty i dyskusji w parlamencie, bądź w innym organie przedstawicielskim. Mandat ów udzielany jest na czas ograniczony106.
Próby zdefiniowania mandatu przedstawicielskiego podjął się także G. Kryszeń. Choć poczyniona przez tego autora analiza skupiła się wokół mandatu przedstawiciela ogólnokrajowego, w swej istocie rozważania te są pomocne przy zrozumieniu sensu każdego stosunku przedstawicielstwa powstałego w drodze wyborów, w tym przedstawiciela mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego w samorządowym organie stanowiącym. Zdaniem wspomnianego konstytucjonalisty niepodobna ustalić charakteru mandatu przedstawiciela bez sprowadzenia tego pojęcia „do właściwych ram, które harmonizowałyby
101
Zob. A. Burda, Polskie prawo państwowe, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1978, s. 188.
102 Zob. A. Gwiżdż, Organizacja i zasady funkcjonowania [w:] Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej: studium prawnopolityczne, red. A. Burda, Ossolineum, Wrocław 1975, s. 319.
103 Zob. S. Bożyk, Prawnoustrojowy status opozycji parlamentarnej w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej, Temida2, Białystok 2006, s. 101.
104 Zob. M. Granat, Zasada reprezentacji politycznej [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, op. cit., s.140.
105 Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber, Warszawa 2007, s. 213.
42 z ustaleniami i propozycjami socjologicznych koncepcji reprezentacji”107. Są one szczególnie przydatne, gdyż dotyczą także kontekstu praktycznego, rzeczywistego pełnienia mandatu. Z pola widzenia nie może nam znikać rola reprezentanta w wykonywaniu zadań w organie przedstawicielskim, jak też znaczenie samego organu przedstawicielskiego jako tego, który ma owe zadania wobec społeczeństwa wypełniać. Klamrą zaś spinającą problem przedstawicielstwa (czy też reprezentacji) są przede wszystkim zasady suwerenności narodu oraz przedstawicielskiej formy jej realizacji.
Zatem „podstawą rządów przedstawicielskich jest specyficzny stosunek polityczno-prawny (stosunek przedstawicielstwa) między suwerenem a wyłonionym przez niego parlamentem. Stosunek ten powstaje w wyniku udzielenia poszczególnym reprezentantom pełnomocnictwa do sprawowania funkcji przedstawicielskiej, którego charakter i granice wyznaczają zarazem obszar uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy. Właśnie to pełnomocnictwo tworzy istotę i treść instytucji mandatu”108. Nie należy jednak tego pełnomocnictwa łączyć z konstrukcją pełnomocnictwa ukształtowanego w prawie cywilnym. Termin „pełnomocnictwo” ma bowiem tak w prawie konstytucyjnym, jak i prawie cywilnym tylko sobie właściwe znaczenia.
Zdaniem G. Kryszenia nie powinno się utożsamiać mandatu przedstawiciela z ogółem praw i obowiązków jemu przypisanych. Jest to bowiem problematyka wykonywania mandatu, ujmując ściślej, urzeczywistniania określonej jego koncepcji. Służą one realizacji przyjętej koncepcji, nie są zaś jego istotą. To samo dotyczy postrzegania omawianego mandatu jako przynależnego przedstawicielowi zakresu funkcji lub zadań.
Niezależnie natomiast od przyjętej koncepcji mandatu, jego stałym przymiotem pozostaje legitymizacja do prowadzenia działalności przedstawicielskiej. Słusznym i logicznym wydaje się powiedzenie, iż każda władza (również despotyczna, totalitarna, czy autorytarna) jest reprezentacyjna. Z istoty swej sprawowanie władzy łączy się bowiem z wyrażaniem (reprezentowaniem) pewnych interesów. Nie oznacza to jednak, że jest reprezentatywna i posiada społeczną legitymację do działania. Legitymacją taką odznacza się
107 Zob. G. Kryszeń, Mandat Przedstawiciela (Próba zdefiniowania), „Państwo i Prawo” 1998, z. 3, s. 15. Takiego samego zdania jest politolog i ustrojoznawca J. Szymanek. Według tego autora „dopiero łączne spełnienie dwóch warunków właściwego wyboru tj. warunku czysto prawnego, kompetencyjnego, stwarzającego realną szansę wyboru dzięki aprobacji lub reprobacji oraz warunku socjologicznego, za sprawą którego odwzorowana zostanie cała heterogeniczność podmiotu reprezentowanego, pozwala określić reprezentację wyłonioną w danym akcie wyborczym mianem reprezentacji pełnej, doskonałej, czy po prostu demokratycznej” (Współczesne rozumienie reprezentacji politycznej. Zarys problemu, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, z. 2, s. 235). Na zupełnym marginesie można spostrzec, że z socjologicznego punktu widzenia obiektem zainteresowań i przedmiotem badań jest nie tyle mandat przedstawiciela, a zagadnienia reprezentacji.
43 władza pochodząca z wyborów, przeprowadzanych zgodnie ze standardami demokratycznymi. Jedynie władza reprezentatywna może być akceptowana w pełni demokratycznym państwie. Przedstawiciel nie tylko uzyskuje inwestyturę do pełnienia mandatu przez określony czas. Staje się stroną stosunku wynikłego z objęcia mandatu, co powoduje że współtworzy więź prawną, jak i polityczną (emocjonalną) z podmiotem reprezentowanym. Tenże podmiot reprezentowany przenosi więc na przedstawiciela uprawnienie do sprawowania władzy w jego imieniu, przez co wyposaża przedstawiciela w niezbędną ku temu legitymację.
Ponadto, mandatu nie powinno się utożsamiać ze statusem przedstawiciela, mandat jest bowiem, choć istotną, to jednak tylko jego częścią. Nie należy go również przyrównywać do upoważnienia, gdyż może to sugerować, iż przedstawiciel jest jedynie uprawniony do działalności przedstawicielskiej, co błędnie nie odnosiłoby się do całokształtu jego aktywności. W efekcie wyżej wspomniany konstytucjonalista proponuje, aby przez mandat reprezentanta rozumieć „udzielone na określony czas, przeważnie w wyborach, pełnomocnictwo do pełnienia funkcji przedstawicielskiej, upoważniające oraz zobowiązujące do uczestnictwa w kształtowaniu i wyrażaniu przez parlament woli państwowej narodu”109
. Mandat przedstawiciela nie jest konstrukcją nader złożoną, nie mniej na charakterystykę prawną mandatu przedstawiciela składa się kilka elementów, które pozostają w ścisłym związku. Są to: realizacja mandatu, gwarancje prawne realizacji mandatu, zasady ponoszenia odpowiedzialności. Jest to więc problematyka, w obszarze której należy upatrywać odpowiedzi na pytania o to, jakie uprawnienia przysługują przedstawicielowi, jakie ciążą na nim obowiązki, jakie warunki sprawowania mandatu prawo dla niego przewiduje oraz o zasady ponoszenia odpowiedzialności za swą przedstawicielską działalność. Tak ukształtowana konstrukcja mandatu przedstawiciela znajduje swoje odbicie w konstrukcji prawnej mandatu radnego.
109 Tamże, s. 20-24.
44