Trudno sobie wyobrazić ustrój demokratyczny bez instytucji wyborów. Powszechnie przyjmuje się, że żadna władza sprawowana w oderwaniu od woli ludu (suwerena) nie może mienić się w pełni demokratyczną. Zdaniem M. Duvergera „wybory są podstawą modelu demokratycznego”110. A. Żukowski zauważa, że wybory są traktowane jako „punkt wyjściowy i oparcie dla całej pionowej struktury demokracji. Demokracja, system wyborczy i wybory stanowią >>mechaniczne<< bicie serca procesu politycznego albo też proces wyborczy stanowi serce demokratycznego systemu władzy”111.
Teoretycznie najlepszym, bo najprostszym i najsprawiedliwszym, rozwiązaniem mającym na celu zapewnienie wykonywania władzy byłoby oddanie jej bezpośrednio w ręce suwerena, czyli społeczeństwa obywatelskiego. Jest to jednak niewykonalne. Sprawowanie władzy przez wszystkich jego obywateli jednocześnie nie jest rzeczą możliwą, tym bardziej w wielomilionowych państwach. Koniecznym jest wyłanianie przedstawicieli reprezentujących obywateli w organach władzy publicznej. Jak stwierdza A. Żukowski, „wybory i reprezentacja sprawiają, że władza i administracja pochodzą od ludu (narodu) – stanowią też klucz do współczesnej koncepcji reprezentacji112”. To samo dotyczy wyborów przeprowadzanych na poziomie samorządu terytorialnego. Parafrazując powyższy cytat można powiedzieć, że wybory do organów samorządu terytorialnego sprawiają, że władza w województwach, powiatach, oraz gminach pochodzi od mieszkańców wspólnot lokalnych.
Idea suwerenności społeczeństwa obywatelskiego zakłada, że „społeczeństwo jest źródłem władzy publicznej, że jedyną racjonalną legitymacją władzy publicznej jest fakt, że została wyłoniona na podstawie ujawnionej woli suwerena”113. Władza przynależna
110 Zob. M. Duverger, Institutions politiques et dront constitutionnel, Presses Uniwersitaires de France, Paris 1970, s. 69.
111 Zob. A. Żukowski, Istota formuły demokratycznych wyborów – kilka refleksji teoretycznych i terminologicznych, „Studia Wyborcze” 2006, t. 1, s. 53.
112 Tamże, s. 54.
45 suwerenowi jest niezbywalna i niepodzielna. Każdy obywatel jest zatem dysponentem prawa do głosowania, tzn. wybierania swoich przedstawicieli w organach władzy publicznej. Do istoty prawa wybierania należy bowiem „zapewnienie jednostce udziału w kierowaniu sprawami publicznymi poprzez możliwość swobodnego wyboru wybieralnych organów władzy”114
.
Podejście do pojęcia wyborów w nauce prawa konstytucyjnego jest dosyć zgodne. Zdaniem M. Chmaja i W. Skrzydło „wybory są najważniejszym wydarzeniem politycznym w każdym demokratycznym państwie. W ten sposób zbiorowy suweren wyłania bowiem swoich przedstawicieli, którzy sprawują w jego imieniu władzę”115
. B. Banaszak zajmuje stanowisko, że „wybory to czynności mające na celu powołanie odpowiednich kandydatów do wypełniania określonych funkcji. Dokonuje się ich przez głosowanie, wyrażając poparcie dla określonego kandydata lub listy kandydatów”116. Podobnie pojęcie wyborów definiują A. Antoszewski i R. Herbut. Według nich „wybory to metoda służąca wyłonieniu spośród kandydatów osób, które mają piastować określone obieralne stanowiska lub urzędy publiczne”117. Z kolei K. Skotnicki twierdzi, że wybory stanowią „sposób wyłaniania niektórych organów państwowych bądź samorządowych, przede wszystkim przedstawicielskich (parlament lub jedna z jego izb, rady gmin, powiatów i sejmiki wojewódzkie), jak i jednoosobowych (np. prezydent)”118
. Nie brak jednak bardziej odosobnionych stanowisk. A. Żukowski patrzy na wybory przez pryzmat konkurencji wyborczej. Zdaniem tego autora wybory są miejscem, w którym następuje „spotkanie dostawców i konsumentów”119
. G. B. Powell widzi wybory jako narzędzie demokracji120. Natomiast R. A. Dahl wybory utożsamia ze stadium kolektywnego decydowania obywateli o decydującym znaczeniu121
.
W drodze wyborów ustalany jest skład osobowy organów przedstawicielskich. Jest to zasadniczy sposób obsadzania mandatów we współczesnych demokracjach. W państwach
114 Zob. F. Rymarz, O wyższy poziom legislacji i stabilizację polskiego prawa wyborczego, [w:] Iudicies electionis custodes. Sędziowie kustoszami wyborów, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2007, s. 146.
115 Zob. M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. .
116
Zob. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 239.
117 Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit., s. 499.
118 K. Skotnicki, hasło „wybory” [w:] Wielka encyklopedia prawa, red. B. Hołyst, Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005, s. 1185-1186.
119 A. Żukowski, Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Wyższa Szkoła Pedagogiczna, Olsztyn 1997, s. 43.
120 Taki też tytuł nosi jedna z jego publikacji – zob. G. B. Powell, Wybory jako narzędzie demokracji: koncepcje większościowe i proporcjonalne, tłum. M. Czekański, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006.
46 demokratycznych wybory są momentem, w którym rozstrzyga się, kto dostępując funkcji publicznych będzie reprezentował obywateli przez okres zwany kadencją. Dzięki aktowi wyborczemu określona liczba kandydatów albo kandydat (w przypadku organu jednoosobowego) uzyskują pełnomocnictwo122
do działania w imieniu obywateli oraz w zakresie pełnionych funkcji. Abstrahując od mniejszych lub większych kompetencji osób pełniących funkcje publiczne, organy publiczne mogą działać jedynie wtedy, gdy u ich steru staną przedstawiciele wyłonieni w wyborach.
Zwycięstwo w wyborach często otwiera przy tym drogę do tzw. świata elit (politycznych). Zazwyczaj oznacza to pewnego rodzaju nobilitację i podniesienie pozycji przedstawiciela w społeczeństwie. W przypadku kandydatur przedstawicieli wysuwanych przez partie polityczne mowa też o ugruntowaniu ich pozycji w szeregach ugrupowania. Przed przedstawicielem otwierają się nowe horyzonty. Pozyskane w czasie pełnienia funkcji publicznych wiedza i kontakty stają się jego bezcennym atutem. Oczywiście większe możliwości ku temu, aby stać się częścią świata elit na poziomie centralnym, wojewódzkim, jak również w większych miastach, mają kandydaci związani z partiami politycznymi. Jednocześnie wymusza to konkurencję pomiędzy członkami jednego ugrupowania o miejsca na listach wyborczych i jak najlepszy wynik wyborczy, co dotyczy także konkurencji pomiędzy kandydatami wysuwanymi przez wszystkie komitety wyborcze. W tych wyborach uzyskanie mandatu przez kandydata niezależnego jest wręcz przepustką do owej sfery elit. Na niższych szczeblach samorządu terytorialnego (tj. w gminach wiejskich) poparcie partyjne nie jest już tak niezbędne.
Wybory są dobrą okazją do tego, aby podjąć dyskusję w kontekście ważnych problemów społecznych, politycznych i gospodarczych (choć z politycznego punktu widzenia taka dyskusja odbywa się w zasadzie stale). Istotna w tym rola elit, które kreują publicznie poruszane problemy. Wymiana opinii i poglądów jest szczególnie cenna ze względu na gwarantowany w systemach demokratycznych pluralizm życia społecznego123. Podbudową zaś debaty wszystkich podmiotów konkurujących ze sobą w wyborach są programy wyborcze. Stanowiąc zbiór propozycji zmierzających do rozwiązania ważkich publicznie problemów, tworzą niejako oś rywalizacji wyborczej.
122 Pełnomocnictwo udzielane przedstawicielowi w wyborach ma szczególny charakter i nie można go utożsamiać z pełnomocnictwem funkcjonującym w prawie cywilnym (G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Temida2 , Białystok 2007, s. 27).
123 Zob. np. K. Skotnicki, Funkcje wyborów, [w:] Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej: materiały XLIV Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Olsztyn 25-27 kwietnia 2002 roku, red. A. Sylwestrzak, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Olsztyn 2003, s. 132.
47 Co prawda, w przypadku wielu kandydatów, w szczególności konkurujących o mandaty na niższych szczeblach samorządu terytorialnego, trudno mówić o posiadaniu jakiegokolwiek programu wyborczego. Bardziej uprawnione byłoby stwierdzenie o posiadaniu przez nich poglądów w niektórych sprawach, zwłaszcza takich które ich w znacznym stopniu dotyczą. Mowa również o wygłaszaniu konkretnych postulatów istotnych z punktu widzenia lokalnych społeczności, np. budowy sieci kanalizacji czy gazyfikacji gminy. Należy też wspomnieć, iż w wyborach samorządowych rywalizują podmioty reprezentujące różnorodne mniejszości (m.in. narodowe, etniczne, religijne), które programowo nawiązują do interesów swych partykularnych środowisk, licząc zasadniczo na głosy ich członków124. Dosyć podobnie przedstawia się kwestia odwołań programowych w przypadku kandydatów partyjnych. Ci kandydaci mogą powoływać się na programy partii politycznych, z których ramienia „startują” w wyborach.
Ujmując omawiany problem z nieco innej strony oraz bardziej obrazowo, moglibyśmy nawiązać do jeszcze jednej zależności. Radnych moglibyśmy bowiem podzielić na tych, będących członkami lub sympatykami określonej partii czy ugrupowania politycznego (albo jeszcze bardziej ogólnie - sympatyków określonych opcji politycznych, choćby na osi prawica – lewica danej sceny politycznej), oraz tych, którzy należą do określonych grup zawodowych (tj. rolnicy, nauczyciele)125. Tak jak podział ten może w istotny sposób przyczyniać się do takiego czy innego głosowania przez radnych w różnych kwestiach, tak też może w znacznym stopniu decydować o takim czy innym rozłożeniu przez nich akcentów w sprawach stających się przedmiotem dyskursu publicznego, również w ramach toczącej się kampanii wyborczej. Wydaje się więc o wiele bardziej prawdopodobne, że kandydat będący członkiem partii politycznej, a niezwiązany z określoną grupą zawodową, w toku rywalizacji wyborczej będzie kładł silny nacisk na kwestie zawarte w programie tejże partii. Równie prawdopodobne jest też, że kandydat będący przedstawicielem pewnej grupy zawodowej, a nie należący lub niesympatyzujący z żadną partią, w sytuacji kampanii wyborczej będzie podnosił kwestie istotne z punktu widzenia tejże grupy zawodowej. Pytania może rodzić to, do czego będzie odwoływał się kandydat należący do określonej grupy zawodowej, który wstąpił w szeregi lub sympatyzuje z jedną z partii politycznych. Interesy obu tych ośrodków odniesienia mogą bowiem pozostawać w konflikcie (np. z punktu widzenia partii wskazanym może być redukcja zatrudnienia, czy nawet zamknięcie szkoły ze względu na związane z tym
124 Por. W. Wojtasik, Funkcje wyborów w III Rzeczypospolitej . Teoria i praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2012, s. 281-282.
125 Zob. K. Dzieniszewska-Noroska, Radny – sąsiad i polityk, TRIO, Warszawa 2004, s. 99-100. Naturalnie, takich grup odniesienia można wyróżnić wiele, tj. grupy stanowiące mniejszości narodowe, wyznaniowe itd.
48 oszczędności dla gminy, z punktu widzenia nauczyciela wartością nadrzędną jest utrzymanie zatrudnienia w szkole i fakt jej działania). Odpowiedź na powyższe pytanie niewątpliwie zależy od co najmniej kilku czynników (m.in. wyważenia pryncypiów w sumieniu każdego radnego, zażyłości związku kandydata z partią, albo też środowiskiem zawodowym). Jednak, jak często wynika z praktyki politycznej, decydujący okazuje się nacisk pozostałych członków partii.
Wyborcy, uczestnicząc w wyborach, podejmują decyzję komu z kandydatów udzielają swego poparcia. Popierając określonych kandydatów, wyborcy wyrażają jednocześnie swego rodzaju akceptację dla poglądów przez nich prezentowanych i głoszonych przez nich postulatów. Generalnie mówiąc, dochodzi do uzewnętrznienia preferencji programowo-personalnych wyborców. Nigdy nie można wykluczyć, że niektóre głosy nie będą oddawane z powodów merytorycznych, tj. w przypadku tzw. „głosów z polecenia”. Jak się jednak zwykło przyjmować, każdy głos oddany na określonego kandydata wyraża poparcie dla jego programu. Najlepszą zatem drogą, aby odpowiadający wyborcom program mógł być realizowany, jest oddanie głosu na właściwego ich zdaniem kandydata. Spoglądając szerzej, wybory dają możliwość odzwierciedlenia nastrojów społecznych. Istotnym jest przy tym, aby skład organów przedstawicielskich jak najwierniej odzwierciedlał różne poglądy występujące w społeczeństwie.
Inną sprawą jest to, że różnice programowe na poziomie samorządu terytorialnego nie muszą być z jednej strony prostym odzwierciedleniem podziałów politycznych panujących na krajowej scenie politycznej, z drugiej zaś nie są one aż tak bardzo przeciwstawne jak w wypadku opcji politycznych funkcjonujących w skali kraju. Można powiedzieć, że im niższy szczebel samorządu terytorialnego, tym mniejsza jest intensywność różnic ideologicznych i partyjnych. Są one wyraźnie widoczne w razie porównania wyborów do rad gmin (gdzie przeważnie zwyciężają kandydaci niezależni) oraz wyborów do sejmików województw (gdzie kontekst ideologiczny i partyjny jest decydujący).
Szczególnie problematycznie przedstawia się tu kwestia odwołań programowych kandydatów ogólnokrajowych partii politycznych. W. Wojtasik wskazuje, iż „o ile w przypadku komitetów lokalnych i regionalnych, startujących w wyborach, konkretyzacja jest naturalnym kierunkiem eksploracji programowej, o tyle dla ogólnokrajowych partii politycznych może stanowić to organizacyjny i strategiczny problem. Tworzą one w takim wypadku regionalne i lokalne mutacje ogólnopolskich zapisów programowych, konkretyzując
49 często nieostre zapisy poprzez ich implementację na grunt lokalny”126
. Z jednej bowiem strony „rywalizacja wyborcza na poziomie ogólnopolskim determinuje konieczność unitarnego zachowania aktorów politycznych, prezentujących jednolity i spójny program dla wyborców w ramach strategii niezróżnicowanych. Jednak z drugiej strony partie w celu maksymalizacji wyniku wyborczego w wyborach regionalnych i lokalnych muszą wykazać się >>regionalną wrażliwością<< i głosić także postulaty istotne dla mniejszych społeczności”127
. W konsekwencji, przy okazji wyborów samorządowych powstaje „możliwość głoszenia przez przedstawicieli tego samego ugrupowania sprzecznych ze sobą postulatów programowych w różnych częściach kraju”128
.
Tak więc spory partyjne nakładają się na sprawy o partykularnym charakterze. Częściej tworzą się natomiast nieformalne porozumienia oscylujące wokół konkretnych interesów129
. Istotne znaczenie zyskują przy tym głosy radnych niezależnych, których poparcie okazuje się nieraz decydujące dla wielu projektów. Większe jest też pole do kierowania się indywidualnymi sympatiami, nie zaś kluczem partyjnym. Jest to szczególnie dobrze widoczne na szczeblu województwa, m.in. podczas głosowań na członków zarządów województw. Możemy także nadmienić, że choćby po wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2006 roku w trzech sejmikach wojewódzkich (lubuski, śląski i świętokrzyski) opozycyjne wobec siebie partie polityczne w parlamencie – Platforma Obywatelska i Prawo i Sprawiedliwość – utworzyły wspólne koalicje wraz z Polskim Stronnictwem Ludowym130
. Zwycięstwo w wyborach i objęcie mandatu wiąże się z wstąpieniem kandydata w określone kompetencje, dzięki którym może on spełniać obietnice wyborcze. Sukces wyborczy zależy zaś od zebrania stosownie dużej liczby głosów. Wydaje się, że istotnym ku temu czynnikiem jest nawiązanie przez kandydata więzi z wyborcami, w szczególności ze swym potencjalnym elektoratem. Równie ważnym zadaniem, stojącym przed kandydatem w dalszej perspektywie, jest podtrzymywanie przychylności elektoratu do swojej osoby. Można powiedzieć, że wybory są swego rodzaju „walką o zaufanie wyborców”.
126 Zob. W. Wojtasik, Funkcje wyborów w III Rzeczypospolitej …, s. 280.
127
Tamże, s. 279.
128 Tamże, s. 280-281.
129 Zob. Z. Machelski, Lokalny wymiar opozycji i koalicji partyjnych, [w:] Polityka lokalna: właściwości, determinanty, podmioty, red. E. Ganowicz, L. Rubisz, Wydawnictwo Marszałek, Toruń 2008, s. 237.
130
Zob. T. Majcherkiewicz, Wybory samorządowe, partie parlamentarne a wzory tworzenia koalicji w samorządach wojewódzkich, „Studia Politologiczne” 2011, z. 20 (Polityka na szczeblu samorządu terytorialnego), s. 118 i 136. Zob. też J. Kurczewski, Lokalne wzory kultury politycznej. Podsumowanie, [w:] Lokalne wzory kultury politycznej: szkice ogólne i opracowania monograficzne, J. Kurczewski, TRIO, Warszawa 2007, s. 573.
50 Ponadto niejednokrotnie mówi się o wyborach jako „święcie demokracji”. Zapewne swoją wagę w tym kontekście ma fakt, iż wybory w systemach demokratycznych odbywają się względnie rzadko. W Polsce każde wybory ogólnokrajowe i lokalne przeprowadzane są bowiem co cztery lata. Taki szczególny, odświętny charakter wyborów sprzyja aktywizacji społeczeństwa. Obywatele w dniu wyborów stają się rzeczywistym podmiotem życia publicznego, jednocząc się wokół wartości demokratycznych, niezależnie od ich poglądów i upodobań politycznych. W tym podniosłym duchu uczą się demokracji, co w polskich warunkach jest stale potrzebne.
Z innej zaś strony, wybory mogą stać się okazją do rozwiązywania napięć powstałych w społeczeństwie. W razie konieczności możliwe jest przeprowadzanie wyborów przedterminowych (m.in. w przypadku rozpadu koalicji, a przez to stabilnej większości, czy niewybrania składu zarządu województwa). Tego typu wybory mogą być też wynikiem przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania samorządowego organu uchwałodawczego przed upływem kadencji.
Wybory spełniają zarazem ważną funkcję legitymującą wybieranych przedstawicieli i organy przedstawicielskie. Wybory czyniące zadość zasadom wyborczym, przeprowadzane zgodnie z obowiązującym prawem wyborczym, dają przedstawicielom umocowanie do sprawowania władzy publicznej (legitymacja pierwotna). Można pójść dalej i powiedzieć, że w wyborach obywatele upełnomocniają wybrane organy przedstawicielskie do legitymizowania innych organów władzy publicznej (legitymacja wtórna). Wyróżnia się też legitymizację zwycięzców wyborów – „rządzących” (legitymacja sensu stricto) oraz legitymizację całego systemu politycznego – „władzy” (legitymacja sensu largo)131
. Dlatego też niska frekwencja wyborcza karze zastanowić się nad tym, czy aby przedstawiciele obejmujący mandat i sprawujący władzę publiczna, jak i sam system polityczny odznaczają się należytą legitymacją suwerena.
Właśnie przed wyborcami, w konsekwencji przeprowadzenia wyborów, przedstawiciele ponoszą zasadniczą odpowiedzialność. Wybory stanowią we współczesnych państwach demokratycznych wiodącą formę oceny całokształtu działań podejmowanych przez przedstawicieli w toku kończącej się już kadencji. Demokracja przedstawicielska „umożliwia
131 Zob. G. Kryszeń, Standardy prawne …, s. 25. Ponadto W. Wojtasik stwierdza, iż ze względu na różnice w dystansie społecznym pomiędzy wyborcami a radnymi w gminach i na wyższych szczeblach samorządu terytorialnego różny może być „stopień ich politycznego uprawomocnienia, choć jego proceduralny wymiar będzie taki sam”. Nie bez wpływu może ciągle pozostawać fakt dłuższej egzystencji i zakorzenienia gmin w systemie polskiego samorządu terytorialnego, a także świadomości społecznej (W. Wojtasik, Funkcje wyborów w III Rzeczypospolitej …, s. 275).
51 obywatelom egzekwowanie odpowiedzialności polityków za ich dokonania”132
. Rzecz jasna, egzekwowanie odpowiedzialności w drodze wyborów dotyczy przedstawicieli piastujących już funkcje publiczne. Każdy jednak kandydat, choćby pretendujący do bycia przedstawicielem obywateli w organach publicznych, powinien mieć świadomość, że w razie zwycięstwa w wyborach, ze wszystkich swych przyszłych działań zostanie przez wyborców rozliczony. Stanie się to przy urnach wyborczych.
2. Ewolucja prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu