Istniejący od 1990 r. w Polsce sam orząd terytorialny stał się trw ałym elem entem ustroju państw a. Stanowi on organizację d zia łalności publicznej społeczności lokalnych. Do 1998 r. sam orząd te rytorialny działał na jednym podstawowym szczeblu, jakim jest gm i na. Reform a administracji publicznej utworzyła dwa dodatkowe stop nie sam orządu terytorialnego: pow iat i w ojew ództw o sam orządow e. W 1998 r. jednostki sam orządu terytorialnego w ydatkow ały środki publiczne, stanowiące rów now artość 33,9% w ydatków budżetu pań stwa w tym roku. W 1999 r w ydatki w szystkich jed n o stek sam o rządu terytorialnego w yniosły 65 845 m in zł, co odpow iada 48,0% w ydatków budżetu państwa. W następnych latach będzie w dalszym ciągu w ystępow ało przesunięcie środków publicznych do sektora sam orządowego w zw iązku z rozszerzeniem jeg o zadań i funkcji.
Poszczególne stopnie sam orządu terytorialnego są od siebie niezależne oznacza to, że gm ina nie podlega w sw oich działaniach pow iatow i, a pow iat w ojew ództw u sam orządow em u. R óżne form y w spółpracy pom iędzy jednostkam i sam orządu terytorialnego na za sadach rów nopraw ności są potrzebne i w praktyce dla dobra spo łeczności lokalnych realizowane. Jednostki poszczególnych szczebli sam orządu terytorialnego m ają różne rozłączne zakresy zadań w ła snych wynikające z ustaw pow ołujących sam orząd terytorialny do życia.
Znaczenie sam orządu terytorialnego w procesie zaspokajania potrzeb zbiorowości społeczności lokalnych w yraża następujący p o gląd: „Teoria i praktyka finansów publicznych zgodnie potw ierdza
praw idłow ość, że w ykorzystanie środków publicznych jest tym bar dziej efektywne, im dysponenci środków i realizatorzy zadań publicz nych są bliżej społeczności, na rzecz której działają.” 1
Jednostki sam orządu terytorialnego działają w oparciu o usta wy i w ew nętrzne regulacje praw ne norm ujące strukturę organiza c y jn ą i u p ra w n ie n ia p o szc zeg ó ln y ch p o d m io tó w w chodzących w skład jednostki. O rganam i jednostki sam orządu terytorialnego są rada pełniąca funkcje stanow iące i kontrolne oraz zarząd, który jest organem w ykonaw czym . Od kadencji sam orządu terytorialnego za czynającej się w 2002 r. organem w ykonaw czym jest w gm inie wójt (burm istrz, prezydent), który przejął kom petencje zlikw idow anego przez now elizację ustaw y o sam orządzie gm innym zarządu. Rada jednostki sam orządu terytorialnego w ybierana jest w wyborach bez
pośrednich przez m ieszkańców jednostki, natom iast zarząd w ybie rany jest przez radę. W gm inie wójta (burmistrza, prezydenta) m iesz kańcy w yb ierają w w yborach bezpośrednich. W skład jednostki sa m orządu terytorialnego w chodzą urząd będący jednostką, przy po m ocy której zarząd w ykonuje sw oje zadania oraz inne jednostki or ganizacyjne zajm ujące się realizacją w ydzielonych zadań. Działal- nościąjed n o stek organizacyjnych kierują jednoosobow o kierownicy m ający pełnom ocnictw o organu w ykonaw czego do prow adzenia ich bieżącej działalności. W sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, co przede w szystkim dotyczy spraw m ajątkow ych, w ym a gana je st zgoda organu w ykonaw czego.
Jednostki organizacyjne dysp onują w ydzielonym m ajątkiem , który je st w ykazyw any w księgach rachunkow ych i sprawozdaniach tych jednostek. Ź ródłem finansow ania m ajątku jednostki organiza- cyjnej je s t fundusz jednostki. Z obow iązania w jednostkach organi zacyjnych m og ą być źródłem finansow ania w zakresie ograniczo nym do bieżących płatności. Jednostki organizacyjne nie m ogą za ciągać kredytu. W szystkie inne składniki m ajątkow e, które nie zo stały w y d z ie lo n e je d n o stk o m o rg a n iz a c y jn y m są w yk azyw ane
w księgach rachunkow ych i spraw ozdaniach urzędu będącego tak że jedno stk ą organizacyjną.
Jednostka sam orządu lokalnego działa z jednej strony jak o or gan adm inistracji publicznej, a z drugiej jak o osoba praw na gospo darująca m ajątkiem w celu zaspokojenia potrzeb publicznych spo łeczności lokalnej. Organem adm inistracji publicznej w sprawach in dyw idualnych je s t wójt (burm istrz, prezydent), który jednocześnie pełni funkcję organu podatkowego w zakresie podatków pobieranych przez jednostki sam orządow e. W tym opracow aniu skupiono uw a gę na przeprow adzonej analizie jednostki sam orządu terytorialnego jako podm iotu gospodarującego m ajątkiem i prow adzącego działal
ność w celu zabezpieczenia potrzeb społeczności lokalnej.
Formy gospodarki finansowej sam orządowych jednostek organizacyjnych
W analizie gospodarki finansow ej jednostek sam orządu tery torialnego zw rócić uw agę należy na aspekty organizacyjne tej g o spodarki finansowej. Dysponentem środków budżetow ych pierw sze go stopnia jest zarząd jednostki sam orządu terytorialnego (wójt, bur m istrz, prezydent w gm inie), który w ykonuje budżet za pośrednic tw em innych jednostek organizacyjnych, do których zaliczam y je d nostki budżetow e oraz jednostki organizacyjne w chodzące w skład gospodarki pozabudżetow ej: zakłady budżetow e, gospodarstw a po m ocnicze i środki specjalne pow iązanie z budżetem finansow aniem pośrednim.
Jednostki budżetow e objęte są finansow aniem bezpośrednim swojej działalności z budżetu tzn. wszystkie uzyskane przychody od prow adzają do budżetu, natom iast w ydatki pokry w ają w całości środkam i otrzym anym i z budżetu. W gospodarce pozabudżetow ej jednostki finansują swoje w ydatki przychodam i uzyskanym z dzia
łalności. Suma dochodów i w ydatków jednostek budżetow ych p o w iększona o dochody i w ydatki bezpośrednio realizow ane przez za rząd z rachunku bankow ego budżetu stanowi dochody i w ydatki je d nostki samorządowej. Urząd jednostki sam orządu terytorialnego pro w adzi gospodarkę finansow ą na zasadach jednostki budżetow ej.
Jednostki organizacyjne prowadzące działalność kom unalną lub w zakresie upow szechniania kultury funkcjonują bardzo często na zasadach zakładu budżetow ego. Ten rodzaj jednostek organizacyj nych z budżetem rozlicza się nadwyżkami środków obrotowych, któ re w ynikają z przekroczenia norm atywów środków obrotowych usta lanych dla każdego zakładu budżetowego oddzielnie. Planowany stan środków obrotow ych (norm atyw środków obrotowych), zgodnie pa ragrafem 33 rozporządzenia M inistra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w spraw ie szczegółow ych zasad gospodarki finansowej je d nostek budżetow ych, zakładów budżetow ych, gospodarstw pom oc niczych jednostek budżetow ych oraz szczególnych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i go spodarstw a pom ocnicze jednostek budżetow ych2, nie m oże przekra czać na koniec roku 1/6 rocznych planow anych na rok następny kosztów w ynagrodzeń i pochodnych od w ynagrodzeń. Planowana przez zakład budżetow y w płata do budżetu stanowi różnicę pom ię dzy sum ą planow anych przychodów, pow iększoną o planowany stan środków obrotow ych na początek roku, a sum ą planow anych w y datków, pow iększoną o stan środków obrotow ych na koniec roku. Z nadw yżki środków obrotow ych zakłady budżetow e rozliczają się kw artalnie zaliczkow o, a ostateczne rozliczenie występuje na koniec roku. Jeśli przychody są niższe od wydatków, zakład budżetow y może otrzymać z budżetu dotację podmiotową. Innym rodzajem trans feru środków do zakładu budżetow ego jest dotacja celow a na dofi nansow anie kosztów realizacji inwestycji. Nowo tworzonem u zakła dowi budżetow ym i m oże być przyznana jednorazow a dotacja z bu dżetu na pierw sze w yposażenie w środki obrotow e. Łącznie dota cje dla zakładu budżetow ego nie m ogą przekroczyć 50% jego do chodów w łasnych.
G ospodarstw a pom ocnicze są jednostkam i organizacyjnym i w yodrębnionym i z jednostek budżetow ych celem prow adzenia czę ści działalności podstaw ow ej lub ubocznej tych jednostek budżeto
wych. G ospodarstw a pom ocnicze pow ołują kierow nicy jed n o stek organizacyjnych po uprzednim uzyskaniu zgody zarządu jednostki sam orządu terytorialnego.
Gospodarstwo pom ocnicze pokryw a koszty działalności z uzy skanych przychodów, a dodatkowo m oże uzyskać dotację przedm io tow ą z budżetu. Nowo utw orzone gospodarstw o pom ocnicze m oże otrzym ać także dotacje z budżetu na pierw sze w yposażenie w środki obrotowe. Po opłaceniu podatku dochodow ego od osób praw nych i innych obciążeń obow iązkow ych zysku gospodarstw o pom ocnicze w płaca do budżetu połow ę zysku netto.
Środki specjalne są form ą gospodarki finansow ej nie w yod rębnioną organizacyjnie z jednostek budżetowych, a stanow ią je środ ki finansow e grom adzone przez jednostki budżetow e na w y od ręb nionych rachunkach bankow ych. Środki specjalne pow ołuje się na podstawie uchwały rady jednostki sam orządu terytorialnego lub tw o rzy w przypadku otrzym ania przez jednostkę budżetow ą zapisanych na jej rzecz spadków, darow izn w postaci pieniężnej, ja k rów nież otrzym anych odszkodow ań za utracone lub uszkodzone m ienie. Ze środków specjalnych finansuje się w ybrane cele z po m inięciem b u dżetu. Cele te określa uchw ała pow ołująca środek specjalny lub w ynikają one z innych przesłanek stanow iących o utw orzeniu środ ka specjalnego, np.: darow izna m oże określać jej przeznaczenie, a odszkodowanie m a być w ydatkow ane na odtw orzenie utraconych składników majątku. Środki specjalne nie m ogą otrzym yw ać dotacji z budżetu. W gospodarce finansow ej jednostek budżetow ych zn a czenie środków specjalnych je st m arginalne.
Specyfika gospodarki finansowej jednostek sam orządu terytorialnego
A naliza zasad gospodarki finansow ej poszczególnych rodza jów jednostek organizacyjnych pozw ala stw ierdzić w ystępow anie
analogii do system u zarządzania w dużych organizacjach gospodar czych. W ram ach system u zarządzania dużym i organizacjam i go spodarczym i w ydziela się trzy następujące poziom y decyzyjne:
1) centra ( o ś ro d k i) kosztów, 2) centra ( o ś ro d k i) zysku,
3) centra ( o ś ro d k i) inw estow ania.
Jednostki budżetow e stanow ią centra kosztów (wydatków), co oznacza, że przy określonych zadaniach, jak ie m ają realizow ać po w inny m inim alizow ać koszty (wydatki) swojej działalności. Zakłady budżetow e i gospodarstw a pom ocnicze należy traktow ać jak o cen tra zysku, co oznacza, że kierow nicy tych jednostek organizacyjnych odpow iedzialni są za kształtow anie przychodów i kosztów działal ności. W tym przypadku stwierdzić należy, że osiągnięcie zysku przez zakłady budżetow e i gospodarstw a pom ocnicze nie je st jedynym ce lem bezpośrednim , jed n ak te form y gospodarki finansowej zakłada j ą osiąganie rentow ności działalności, a co więcej kierow nicy tych jed n o stek pow inni m ieć m ożliw ość kształtow ania w yników działal
ności. O rgan w ykonaw czy jednostki sam orządu terytorialnego na leży uznać za centrum inw estow ania odpow iedzialne za całą stra tegię. U w zględniając całą odrębność jed nostek sam orządu teryto rialnego należy tak kształtow ać ich organizację w ew nętrzną i upraw nienia poszczególnych podmiotów, aby respektowały założenia efek tyw nego zarządzania z uwzględnieniem optymalnej alokacji w struk turze organizacyjnej ośrodków decyzyjnych. W jednostkach sam o rządu terytorialnego nie m a zależności liniowej pom iędzy centram i kosztów i zysku, ja k to je st ukształtow ane w organizacjach gospo darczych o w ieloszczeblow ej strukturze zarządzania, gdyż centra kosztów nie są podporządkow ane centrom zysku.
Jednostki sam orządu terytorialnego m ogą zakładać spółki han dlow e lub tw orzyć inne osoby praw ne na podstaw ie szczególnych przepisów . Do tych ostatnich zaliczam y sam odzielne publiczne za kłady opieki zdrowotnej oraz instytucje kultury. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrow otnej m ogą otrzym yw ać dotacje z budżetu na cele rozw ojow e, jed n ak prow adzą gospodarkę finansow ą niezależ n ą od budżetu, natom iast instytucje kultury prow adzą gospodarkę fi n an so w ą na zasadach zakła morządowe spółki handlow e lub spółki z udzi; -ządowych prow a d zą gospodarkę finansow ą ustaw y z dnia 15
września 2000 r. Kodeks spółek handlow ych niezależnie od bu dże tu jednostki sam orządowej. Dla jednostki sam orządu terytorialnego ważne są decyzje strategiczne, czy pew ne rodzaje działalności pro wadzić w postaci zakładu budżetowego, czy też w formie spółki h an dlowej dysponującej w iększą sam odzielnością działania.
Przedstaw ione powyżej aspekty organizacyjno-praw ne je d n o stek sam orządow ych w yznaczają ich specyfikę i odm ienność w sto sunku do podm iotów prow adzących działalność gospodarczą. Ta odmienność bezpośrednio w pływa na metody zarządzania gospodarką finansow ą w obu typach jednostek. Do istotnych różnic pom iędzy gospodarką finansow ą jednostek sam orządow ych i organizacji g o spodarczych zaliczyć należy:
• działalność jedn ostek sam orządow ych polegającą na w yko nyw aniu zadań z zakresu użyteczności publicznej, co kw alifikuje je do organizacji typu „non profit” w przeciw ieństw ie do organizacji gospodarczych nastaw ionych na osiąganie zysku,
• oparcie działalności jedno stek sam orządow ych o plan finan sowy, gdy jednostki gospodarcze kierują się informacjami bezpośred nio płynącym i z rynku. Z w iązek jednostek sam orządu terytorialne go z rynkiem je st w łaściw ie jednostronny, gdyż dotyczy realizacji wydatków. D ochody z w yjątkiem dochodów z m ienia i gospodarki pozabudżetowej nie są uzależnione w bezpośredni sposób od rynku. Jednostki sam orządu terytorialnego nie podlegają konkurencji ry n kowej, co m oże być przyczyną niegospodarności,
• w gospodarce finansow ej jednostek sam orządow ych w ystę pują dw a przeciw staw ne strum ienie dochodów i wydatków . Stru mień dochodów zasila jednostki w środki finansowe, które przekształ cają się w strum ień wydatków. W tej gospodarce finansow ej nie w ystępuje zam knięty cykl obrotu gospodarczego m ający m iejsce w organizacjach gospodarczych, gdzie środki finansowe przekształca ją się w koszty, które z kolei dzięki sprzedaży w yrobów i usług stano
wiącej przychody przechodzą transform ację w środki finansow e, • struktura m ajątku jednostek sam orządow ych charakteryzuje się bardzo m ałym udziałem zapasów i należności, co nie odpow iada
charakterystyce struktury m ajątkowej w iększości organizacji gospo darczych,
• planow anie i w ykonanie budżetu prowadzi się według zasa dy kasow ej, natom iast organizacje gospodarcze stosują rachunko w ość o partą o zasadę m em oriałow ą.