Państw o w ykonuje sw oje funkcje w przew ażającej mierze na w łasnym terytorium . W zakresie stosunków m iędzynarodow ych or gany państw a działają jed n ak częściow o także poza jeg o granica mi. Ma to m iejsce w szczególności przy bezpośrednich kontaktach placów ek dyplom atycznych i urzędów konsularnych z organami in nych podm iotów praw a m iędynarodow ego (najczęściej z władzami państw obcych i organizacji m iędzynarodow ych) oraz z własnymi obyw atelam i przebyw ającym i zagranicą. W tej sferze kom petencje organów państw a obejm ują zadania należące w yjściow o do w łaści w ości różnych organów krajow ych (przede w szystkim adm inistra cji rządow ej). F unkcjonalna w yjątkow ość organów państw a działa jący ch zagranicą rodzi potrzebę szczególnej regulacji prawnej ich
organizacji i zasad działania. Od pracow ników państw ow ych wy stępujących za g ran icą w charakterze organów p ań stw a1 wym aga się specjalnych kw alifikacji i predyspozycji. S ą one w iększe niż w o bec pracow ników zatrudnionych w kraju i odpow iadają randze ich zadań oraz specyficznym w arunkom pracy.
Przesłanki te stanow ią z reguły w ystarczającą podstaw ę do praw nego w yodrębienia kategorii pracow ników państw ow ych w y konujących sw oje obow iązki zagranicą i do odrębnego uform ow a nia struktury, w której skład w chodzą.2 W tym kontekście najczę ściej mówi się o „służbie” .
1 Zob. J. Sutor, P ra w o d y p lo m a ty c z n e i k o n su la rn e , w yd. VI zm ., War szaw a 2 000, s. 5 7 -5 8 .
2 Zob. treść art.l ustaw y o służbie zagranicznej (dalej cyt. jako ust. o SZ) z 27.07.2001 r. (D z. U. 0 1 .1 2 8 .1 4 0 3 ).
Warto zw rócić uwagę, że term in „służba” w odniesieniu do pracowników państw ow ych nie znajduje na gruncie praw a polskie go definicji ustawowej. W aktach norm atyw nych używ any je st on w sposób wskazujący, że odnosi się w pierw szym rzędzie do grupy osób zorganizowanych wedle jednolitej pragm atyki służbowej dla re alizacji określonych celów o charakterze publicznym . Ich w yodręb nienie w św ietle praw a w yraża się także w e w spólnym statusie oraz podobieństwie zadań, funkcji i obowiązków służbowych oraz upraw nień w ynikających ze stosunku pracy. W szczególności członkow ie służby m uszą spełniać określone kryteria i wym ogi podm iotow e.3 Takie rozum ienie „służby” w ystępuje także w przypadku pojęcia „służby zagranicznej”, które od praw ie roku funkcjonuje w polskim ustaw odaw stw ie.
W służbie państwowej pełnionej zagranicą tradycyjnie pojaw ia się podział na służbę dyplom atyczną i służbę konsularną. M a on głę bokie uzasadnienie historyczne. Przedstaw iciele dyplom atyczni re prezentowali ogólne interesy państwa. K onsulow ie byli jeg o przed stawicielami jedynie w określonych dziedzinach.4 D ziedziny te w ią zały się przede w szystkim z opieką (ius protectionis) nad znajdu jącym i się na obczyźnie własnym i poddanym i (w późniejszym cza sie - obywatelami) oraz ze stosowaniem do nich poza granicam i pań stwa norm krajow ego porządku praw nego (ius avocandi).s
3 Elem entem konstytutyw nym „służby” jest ponadto jej w ewnętrzna or ganizacja oraz jed nolite zasady funkcjonowania. Zob. J. R eszczyń sk i, Z a tr u d nienie w słu żb ie za g r a n ic zn e j [w:] R o zw a ża n ia o n a u ce i d o g m a ty ce p r a w a , pod red. prof, dr hab. Jerzego M alca, Kraków 2002 (Acta A cadem iae M odrevianae; Materiały konferencji naukowej zorganizowanej przez W ydział Administracji Kra kowskiej S zkoły W yższej im. A. Frycza-M odrzew skiego), s.79-80.
4 Por. J. Sutor, op. cit., s. 372. Pierw szy polski konsul zaw od ow y poja w ił się w 1786 r., zob. E. J. Pałyga, Słu żb a k o n su la rn a D r u g ie j R ze c z y p o sp o lite j, Warszawa 1970, s. 5. P o słow ie I R zeczypospolitej działali ju ż w poprzednich wiekach.
5 Por. E. J. Pałyga, P ra w n o -p o lity c z n e p o d s ta w y o p iek i k o n su la rn e j I I R z e czypospolitej, „Przegląd Polonijny”, z. 1, 1976, s. 127 (i przyp. 9 tam że, z na wiązaniem w tym zakresie do koncepcji J. M akow skiego).
Podział ten zachow ał sw oje znaczenie rów nież współcześnie. Z różnicow anie kom petencyjne (funkcjonalne) w ew nątrz służby za granicznej je st elem entem trw ałym , niejako organicznie z nią zw ią zanym , i z pew nością będzie istniało w dalszej przyszłości. Z dru giej strony nie m usi ono jed n ak narzucać zakresu strukturalnej od rębności obu służb ani nawet samego ich formalnego dualizmu. Usta w odaw ca każdego państw a m oże regulow ać kształt służby zagra nicznej w dowolny sposób, a normy prawa międzynarodowego i zw y czaj m iędzynarodow y dopuszczają przesuw anie kom petencji w ra mach tradycyjnego podziału na stosunki dyplom atyczne i konsular ne. D aw niejszy nakaz rozdziału funkcji w osobnych organach (am basada, konsulat) m a dziś w praw ie m iędzynarodow ym charakter relatyw ny, a w praw ach w ew nętrznych m oże być nawet pom inięty w zakresie organizacji w ew nętrznej służby. Od okresu następują cego bezpośrednio po 1 w ojnie światowej w ystępują bowiem zarów no w praw ie m iędzynarodow ym ,6 ja k i w praw ach poszczególnych państw, tendencje do w zajem nego przenikania się obu służb. Pro wadzi to z biegiem czasu najczęściej do zbliżania się ich statusu, a naw et do unifikacji.
M ożna w istocie zgodzić się z opinią form ułow aną w doktry nie, że obiektyw ne różnice zadań obu służb nie dają podstaw do ich od ręb n eg o trak to w an ia w sensie p ragm atyki służbow ej.7 Nie są w każdym razie ich konieczną przesłanką. Z tego względu pow oła nie w u sta w ie o słu ż b ie zag ran icz n ej z 27.07.2001 r. (Dz. U. 01.128.1403) jednolitej służby wykonującej zadania dyplom atyczne i konsularne nie m oże budzić zastrzeżeń.
6 J e sz cz e p ierw sza w ielostron n a (połud niow oam eryk ańska) konwencja o funkcjach konsularnych z 18.07.1911 r. podpisana w Caracas wykluczała łączenie zadań obu słu żb (z o b . J. O siec k i, S łu ż b a d y p lo m a ty c z n a a k o n s u la r n a w św ie tle k o d yfika c ji p r a w a ko n su la rn e g o , „Państwo i Prawo”, 5 -6 , 1964, s. 793 przyp. 2). Praktyka powierzania funkcji konsularnych placówkom dyplomatycz nym zapoczątkow ana po I w ojnie światow ej przez Wlk. Brytanię i niezw ykle sze roko rozwinięta przez ZSRR, zaow ocow ała zbliżeniem statusu obu działów służby zagranicznej (sz cz e g ó ln ie w zakresie p rzyw ilejów i im m unitetów), w idocznym w Konwencjach W iedeńskich: dyplomatycznej z 1961 r. i konsularnej z 1963 r.
I. Miejsce służby konsularnej w ram ach polskiej służby p ań stwowej wykonywanej zagranicą.
Struktura polskich placów ek i urzędów zagranicznych zaczę ła kształtować się bezpośrednio po uzyskaniu niepodległości w 1918 roku. Jej organizacja i funkcjonow anie regulow ane były p o czątk o wo aktami prawnym i niższego rzędu niż ustawa.
Podstaw ą zatrudnienia etatow ych urzędników państw ow ych także w sferze spraw zagranicznych stała się rychło ustaw a o p ań stwowej służbie cyw ilnej z 17.02.1922 r. (Dz. U. 2 2 .2 1 .1 6 4 ).8 W art. 17 posługuje się ona naw et term inem „służba dyplom aty cz na i konsularna”, odsyłając do specjalnych przepisów w zakresie nadaw ania tytułów urzędow ych. D ostrzec w tym m ożna uznanie przez ustaw odaw cę autonom ii tej szczególnej kategorii urzędników państwowej służby cywilnej.
Form alne ustawowe w yodrębnienie służby konsularnej (będą ce jednocześnie formalną przesłanką odrębności służby dyplom atycz nej) nastąpiło dopiero w ustaw ie z 11.11.1924 r. o organizacji ko n sulatów i czynnościach konsulów (Dz. U. 24. 103. 944).9
Zgodnie z jej sformułowaniami istniały obok siebie służba kon sularna i służba dyplom atyczna (art. 5). Ta pierw sza dzieliła się na służbę konsularną etatową, składającą się z urzędników p ań stw o wych, oraz honorową, nie m ającą charakteru urzędniczego (art. 4 i art. 5). W skład służby etatowej w chodzili jed y n ie konsulow ie ge neralni, konsulow ie i w icekonsulow ie (w szystkie grupy dzieliły się na pierw szą i drugą klasę), zatrudnieni odpow iednio jak o k iero w ni cy konsulatów generalnych, konsulatów i w icekonsulatów , a także wydziałów konsularnych tworzonych w siedzibach przedstawicielstw dyplom atycznych w składzie am basad lub poselstw (zob. też art. 26).10 „Konsul” oznaczał zatem w ustawie jedynie keirownika urzędu.
8 Wśród licznych późniejszych zm ian tej ustaw y zwraca uw agę nazw a nie po 1949 roku urzędników państw ow ych - pracownikam i państw ow ym i.
9 Zob. art. 5 tej ustawy. Ustaw a przejm uje w zory francuskie (je szc z e z 1833 r.). Zob. E. J. Pałyga, S łu żb a k o n su la rn a , s. 6 przyp. 2.
10 Pow oływ anie w yd ziałów konsularnych m iało charakter pragm atyczny i powodowane było przede w szystkim potrzebą oszczęd n ości. K ierow nicy w y
U staw a p rzew idyw ała z drugiej strony m ożliw ość przydzielenia członków etatowej służby konsularnej do pełnienia służby dyplom a tycznej w przedstaw icielstw ach dyplom atycznych (art. 5). Podział na służby, których istnienie ustaw a przew idyw ałą tylko zagranicą, nie m iał zatem charakteru doktrynalnego, lecz przede w szystkim funkcjonalny i nie był w założeniu sztywny. W odniesieniu do kon sulów, ja k i pozostałych etatowych urzędników konsulatów," podob nie ja k i do am basadorów, posłów, m inistrów pełnom ocnych i urzęd ników pracujących w przedstaw icielstw ach dyplom atycznych, obo wiązywały przepisy wspomnianej wyżej ustawy o państwowej służbie c y w iln ej.12 Jednolite kryteria zatrudnienia w służbie były potencjal nie d alszą przesłanką łączącą obie jej kategorie.
W ystępujący jed n ak w prak ty ce przedw ojennego M SZ w y raźny p o d ział na dyplom atów i u rzędnik ów konsularnych, którzy w po w szech n ie uw ażani byli za n iższą h ierarchicznie grupę zaw o dow ą, stan ow ił pow ażny problem dla kierow nictw a tego resortu. P odejm ow ało ono, szczególnie w latach 30. XX w ieku, w ysiłki d ziałów konsularnych w przedstaw icielstw ach dyplom atycznych posiadali je d nak rangę konsularną i w chod zili w skład służby konsularnej. R ozw iązanie to było d o ść częste. W 1919 roku na 41 polskich etatow ych placów ek konsular nych istniało 16 w yd zia łó w konsularnych, zaś w 1939 roku na 87 takich p lacó w ek (w tym 8 agencji konsularnych, w których kierujący nimi agenci konsularni nie w ch o d zili w św ie tle ustaw y z 1924 roku w skład służby konsularnej) 17 działało jak o w yd ziały konsularne p laców ek dyplom atycznych. Zob. W. M icho- w ic z [w:] H isto ria d y p lo m a cji p o ls k ie j, pod red. P. Ł o ssow sk iego, tom IV 1918- 1939, s. 33 i s. 56. W skład służby konsularnej honorow ej w chod zili honorowi k on su low ie i w icek onsu low ie.
11 U staw a z 11.11.1924 r. w ym ien ia je s z c z e liczne kategorie urzędnicze i służb p om ocn iczych „w chodzące w skład konsulatu” (art. 6), a także etatow ych (lu b h o n o ro w y ch ) ag en tó w k on su larnych w y k o n u ją cy ch funkcje konsularne w zakresie czyn ności pow ierzonych przez konsula, „pod je g o odpow iedzialnością” i przy słu żb o w ej od n ieg o z a le żn o śc i (art. 7). O bok k on su lów w ystęp ow ała w ustawie ogólna kategoria „innych funkcjonariuszy konsularnych” (art. 19, art. 26).
12 Zob. pierw otne brzm ienie art. 11 ustaw y o państwow ej służbie cy w il nej. K on su low ie i attaches konsulam i n ależeli do I kategorii urzędników. Art. 17 od zm ian y tej ustaw y w 1932 roku w skazyw ał wprost na najw yższe stan ow i ska służb y dyplom atycznej.