Część drogowa subwencji ogólnej

Część drogowa subwencji ogólnej dla powiatów i województw była uregulowana w art. 36 i art. 37 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003. Sposób wyliczania tej części subwencji ogólnej był związany z poziomem wy-datków powiatów i województw na budowę, modernizację, utrzymanie, zarządzanie i ochronę dróg wojewódzkich i powiatowych oraz dróg powiatowych i krajowych w granicach miast na prawach powiatu. Wy-sokość tej części subwencji ogólnej była zrelatywizowana do 60% kwo-ty ustalonej na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy finansowaniu dróg publicz-nych. Zgodnie z przywołanym przepisem wydatki związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o finansowaniu dróg publicznych202, ustalało się w usta-wie budżetowej w wysokości nie mniejszej niż 30% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Oznacza to, że wysokość części drogowej subwencji ogólnej ustalona była jako nie

202 Przepis ten przewidywał, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi były finansowane przez samorząd województwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich oraz samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych. Natomiast w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finan-sowania, budowy, modernizacji, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, były finansowane z budżetów tych miast.

mniej niż 18% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzo-wego od paliw silnikowych. Część drogowa pochodziła w całości z bu-dżetu państwa. Od tak ustalonej globalnej kwoty tej części subwencji ogólnej odliczało się 10% na rezerwę przeznaczoną na inwestycje. Re-zerwą tą dysponował Minister Finansów, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw transportu oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego.

Mimo użycia w nazwie tej części subwencji ogólnej słowa „drogo-wa” należy podkreślić jej ogólny charakter. Wynika to z samej istoty omawianej instytucji prawnej i było potwierdzone w art. 28 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003. Przepisy te wskazywały, że o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej de-cydowały organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Po-służenie się przez ustawodawcę określeniem „drogowa” w nazwie tej części subwencji ogólnej wiązało się zatem ze sposobem obliczenia jej wysokości, a nie z zakresem zadań, które owa część miała finansować. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać określenie, że rezer-wa tej części miała być przeznaczona na inwestycje, co jest wprost sprzecz-ne z ogólną naturą subwencji.

Szczegółowe zasady ustalania i tryb przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów i województw miały być określone w roz-porządzeniu Rady Ministrów wydanym po zasięgnięciu opinii reprezen-tacji jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 zastrzegała jednak, że podział części drogowej subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne jed-nostki samorządu terytorialnego miał następować z uwzględnieniem w szczególności: długości i gęstości sieci dróg, drogowej infrastruktury technicznej, natężenia ruchu, wypadkowości oraz zrównoważenia roz-woju infrastruktury drogowej, w tym przygranicznej. Wydane na pod-stawie delegacji ustawowej rozporządzenie zawierało algorytmy podzia-łu środków najpierw pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządu

terytorialnego, a następnie w ramach danego szczebla, posługując się, z odpowiednimi wagami, kryteriami wartości odtworzeniowej dróg, pracy przewozowej oraz ruchu na przejściach granicznych w ciągu dróg wojewódzkich203. Określenie w rozporządzeniu kryteriów podziału czę-ści drogowej subwencji ogólnej, a także dysponowanie przez Ministra Finansów rezerwą tej części subwencji ogólnej nie pozwala uznać jej za w pełni zobiektywizowaną.

Część drogowa subwencji ogólnej służyła uzupełnianiu dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, pełniąc w systemie do-chodów powiatów i województw funkcję wyrównawczą. Wyrównywanie następowało jednak nie ze względu na zróżnicowany potencjał dochodo-wy lub nierównomierne zapotrzebowanie dochodo-wydatkowe, ale ze względu na konieczność zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego środków publicznych na finansowanie realizacji zadań własnych w zakresie trans-portu zbiorowego i dróg publicznych204. Kryterium wyrównywania było zatem zapotrzebowanie wydatkowe. W przeciwieństwie do subwencji drogowej na gruncie ustawy o finansowaniu gmin (mimo tożsamej nazwy) czy też kwoty rekompensującej dochody utracone przez gminy w związ-ku ze zmianą zakresu przedmiotowego podatzwiąz-ku od środków transporto-wych, część drogowa subwencji ogólnej na gruncie analizowanej ustawy nie pełniła funkcji rekompensującej.

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 przewidywała w konstrukcji prawnej części drogowej dwu-etapowy model obliczania subwencji. W pierwszym etapie globalna kwota tej części subwencji ogólnej była określana metodą parytetu przez piętrowe odesłanie do ustawy o finansowaniu dróg publicznych, która to

203 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania i trybu przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów, miast na prawach powiatu i województw (Dz. U. Nr 157, poz. 1033 ze zm.).

204 Por. art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerw-ca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.).

następnie odsyłała do określonej w ustawie budżetowej wysokości wpły-wów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. W drugim etapie podział tak ustalonej globalnej kwoty części drogowej był dokonywany za pomocą algorytmów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów. Stopień skomplikowania sposobu określania globalnej kwoty tej części subwencji ogólnej, jak i jej podziału pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, należy ocenić negatywnie.