Subwencja wyrównawcza

Część wyrównawcza subwencji ogólnej była uregulowana w art. 15 u.d.g. Stanowiła ona fakultatywne zwiększenie subwencji ogólnej przy-sługujące gminom o niższych dochodach podatkowych w porównaniu do innych gmin. Pełniła zatem funkcję wyrównawczą, uzupełniając dochody własne jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa. Wysokość części wyrównawczej przysługującej poszczególnym gminom ustalał Minister Finansów, posługując się przy tym określonym w ustawie wzorem matematycznym, w którym pod uwagę były brane: liczba miesz-kańców danej gminy, jej dochody kalkulacyjne oraz średnie dochody kalkulacyjne wszystkich gmin. Konstrukcja prawna tej części subwencji ogólnej była zatem oparta na jednoetapowym modelu obliczania subwen-cji. W tym zakresie część wyrównawczą należy uznać za zobiektywizo-waną, ponieważ kwota przypadająca konkretnej gminie wynikała bez-pośrednio z zastosowania określonego w ustawie wzoru. Kryteriami wyrównywania były liczba mieszkańców oraz wybrane dochody podat-kowe, nazywane w ustawie dochodami kalkulacyjnymi. Kryteria te miały odzwierciedlać zapotrzebowanie wydatkowe i potencjał dochodo-wy danej gminy.

Należy w tym miejscu przeanalizować pojęcie dochodów kalkula-cyjnych, które stanowiły podstawę do obliczania poziomu wyrównywania. W swoim pierwotnym brzmieniu ustawa o dochodach gmin regulowała

pojęcie dochodów kalkulacyjnych, wskazując, że były to zrealizowane przez gminę w roku bazowym dochody z podatków, opłat i udziałów we wpływach z podatków państwowych, powiększone o skutki zaniechania ustalania i poboru oraz ulg, odroczeń i umorzeń, a także zwolnień udzie-lonych przez organy gminy na podstawie innych przepisów. Definicja ta została jednak uchylona z dniem 1 stycznia 1992 roku100, a ustawa nowe-lizująca wprowadziła do ustawy o dochodach gmin delegację ustawową dla Ministra Finansów, który w porozumieniu z ogólnopolską reprezen-tacją gmin, miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady obliczania dochodów kalkulacyjnych. Minister Finansów na podstawie tej delegacji wydał dwa rozporządzenia: pierwsze w dniu 22 stycznia 1992 roku101, a drugie w dniu 17 lutego 1993 roku102. Zgodnie z regulacjami obu rozporządzeń dochody kalkulacyjne, będące pierwowzorem podstawowych dochodów podatkowych z ustawy o finansowaniu gmin i ustawy o docho-dach jednostek samorządu terytorialnego z 1998 roku oraz dochodów podatkowych w obowiązującej ustawie o dochodach jednostek samorzą-du terytorialnego, stanowiły sumę zrealizowanych dochodów z tytułu: podatku od nieruchomości, podatków i opłat od gospodarstw rolnych103

oraz udziałów we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Uwagę zwraca znaczące ograniczenie źródeł dochodów gmin stanowiących podstawę do obliczania wskaźnika dochodów kalkulacyjnych po 1 stycznia 1992 roku. W pierwotnym brzmieniu ustawy dochody kal-kulacyjne były obliczane na podstawie wszystkich podatków, opłat

100 Art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, a także o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 475).

101 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 stycznia 1992 r. w sprawie szczegóło-wych zasad obliczania dochodów kalkulacyjnych gmin (Dz. U. Nr 12, poz. 46).

102 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 lutego 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania dochodów kalkulacyjnych gmin na 1993 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 72).

103 Pierwsze rozporządzenie z dnia 22 stycznia 1992 r. ujmowało w § 2 pkt 2 tę katego-rię szerzej poprzez wskazanie podatków i opłat od gospodarstw rolnych oraz podatku rol-nego od dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej.

i udziałów, stanowiących dochód gmin i wymienionych w wart. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 3 u.s.d.g. Tymczasem rozporządzenia wydawane po 1 stycz-nia 1992 roku do katalogu źródeł dochodów stanowiących podstawę ob-liczania wskaźnika dochodów kalkulacyjnych w § 2 zaliczały jedynie podatek od nieruchomości, podatki i opłaty od gospodarstw rolnych oraz udziały we wpływach w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, eliminując z tego katalogu, w porównaniu do wcześniejszego stanu praw-nego, podatek od środków transportowych, podatek od spadków i darowizn, kartę podatkową, podatek od posiadania psów, podatek leśny oraz opłatę skarbową. Rozwiązanie to należy ocenić negatywnie, ponieważ utrudnia-ło ono ocenę rzeczywistego potencjału dochodowego danej gminy104. Co więcej, wyłączenie tej materii z regulacji ustawowej do rozporządzenia należy uznać za odejście od pełnego zobiektywizowania części wyrów-nawczej subwencji ogólnej.

Część wyrównawcza subwencji ogólnej nie przysługiwała wszyst-kim gminom, a jedynie tym, w których dochody kalkulacyjne nie prze-kraczały 85% średnich dochodów kalkulacyjnych wszystkich gmin. Analizowana część subwencji ogólnej nie wyrównywała też całości niedoboru dochodów, lecz stanowiła mechanizm wyrównywania czę-ściowego (do poziomu 90%). Przyjmowano bowiem, że całkowite wy-równywanie zróżnicowanego potencjału dochodowego poszczególnych gmin mogłoby wpływać na te jednostki antymotywacyjnie105. Ustawowy mechanizm obliczania części wyrównawczej zawierał również swoistą sankcję dla gmin o najwyższych dochodach kalkulacyjnych, stanowiącą pierwowzór wprowadzonego w późniejszych latach tzw. „janosikowego”. Jeżeli dla danej gminy wskaźnik dochodów kalkulacyjnych był większy

104 Por. Cz. Rudzka-Lorentz, Podstawy gospodarki finansowej gmin, ST 1992, nr 1-2, s. 54-55.

105 Z. Ofiarski, System wyrównywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce na tle zasad subwencjonowania – ewolucja i stan obecny, [w:] S. Kańduła (red.), Współczesne problemy finansów i gospodarki jednostek samorządu terytorialnego, Poznań 2008, s. 43.

niż 150% średnich dochodów kalkulacyjnych wszystkich gmin, obniże-niu ulegała kwota przysługującej tej gminie części subwencji ogólnej na podstawowe wydatki bieżące. Pomniejszenia dokonywał Minister Finan-sów posługując się określonym w art. 15 ust. 6 u.d.g. wzorem matema-tycznym, przy czym kwota zmniejszenia nie mogła być większa od ustalonej dla danej gminy części subwencji ogólnej na podstawowe wy-datki bieżące. Mechanizm ten, inaczej niż „janosikowe”, nie ingerował zatem w pozostałe dochody gmin, a miał jedynie wpływ na wysokość przysługującej danej gminie subwencji ogólnej. Zmniejszenie było prze-znaczane na tworzoną w budżecie państwa rezerwę subwencji ogólnej, którą dysponował Minister Finansów.