Dochody gmin w ustawie o finansowaniu gmin

Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 roku o finansowaniu gmin była kolejną po ustawie o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania regulacją dotyczącą dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o finansowaniu gmin obowiązywała przez pięć lat, od 1 stycznia 1994 roku do 31 grudnia 1998 roku.

Ustawa o finansowaniu gmin określała dochody gmin w art. 4 i 5, zaliczając do nich: wpływy z podatków: rolnego, od nieruchomości, le-śnego, od środków transportowych, od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od posiadania psów; wpływy z opłat: skarbowej, eksploatacyjnej, lokal-nych oraz inlokal-nych; udziały we wpływach z podatków dochodowych; dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gmin, w tym dochody z kar i odsetek oraz wpłaty od jednostek gospodarki pozabudżetowej gmin; dochody z majątku gminy; subwencję ogólną i subwencję drogową; dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych gmin; wpływy z samoopodatkowania mieszkańców; spadki, zapisy i darowizny; odsetki od środków finansowych gmin gromadzonych na rachunkach bankowych i odsetki od pożyczek udzielanych przez gminy, dotacje z funduszów celowych; dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom oraz dotacje

celowe na inne zadania zlecone gminom ustawami; dywidendy od przed-siębiorstw państwowych oraz inne wpływy należne gminom na podsta-wie odrębnych przepisów. Analizując przedstawiony katalog wpływów, należy wskazać na jego daleko idącą niespójność i brak systematyki dochodów gmin w nim zawartych116. Mimo że Mała Konstytucja posłu-giwała się w art. 73 ust. 1 terminem „dochody własne”, pojęcie takie nie zostało wprowadzone do ustawy o finansowaniu gmin. Co więcej, usta-wa ta nie rozdzielała dochodów własnych od subwencji ogólnej i dotacji celowych z budżetu państwa. W swoim pierwotnym brzmieniu ustawa do katalogu dochodów gmin zaliczała również subwencję oświatową, przy czym odpowiedni fragment przepisu został uchylony z dniem 1 stycz-nia 1996 roku117. Subwencja drogowa została dodana do analizowanego katalogu dochodów gmin nowelizacją, która weszła w życie z dniem 9 października 1997 roku, z tym że zmiana ta miała zastosowanie do projektów ustaw budżetowych począwszy od projektu na 1998 roku118. Zmieniana była również wysokość udziału gmin we wpływach z podat-ku dochodowego od osób fizycznych119.

Subwencji ogólnej poświęcony był rozdział 3 ustawy o finansowa-niu gmin pt. „Subwencje i dotacje dla gmin”. Pierwszy artykuł tego rozdziału – art. 11, przewidywał w swoim pierwotnym brzmieniu, że każda gmina otrzymuje subwencję ogólną z budżetu państwa. Jak było wykazywane wyżej, dodanie do katalogu dochodów gmin subwencji drogowej pociągnęło za sobą również konieczność nowelizacji tego przepisu, który z dniem 9 października 1997 roku uzyskał nowe brzmie-nie, poprzez wymienienie w nim obok subwencji ogólnej również

116 E. Tegler, Finansowanie gmin…, s. 32.

117 Art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 154, poz. 794).

118 Art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 ze zm.).

119 Art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 156, poz. 774).

subwencji drogowej120. Inaczej niż ustawa o dochodach gmin, ustawa o finansowaniu gmin nie zawierała odrębnego katalogu części subwencji ogólnej. Tak, jak w przypadku katalogu dochodów gmin, określonego w art. 4 i 5 u.f.g., także w tym zakresie razi brak wprowadzenia w usta-wie pewnej systematyki. Dopiero lektura ustawy pozwala na wskazanie: 1) części wyrównawczej (nazywanej w ustawie subwencją

wyrów-nawczą),

2) „pozostałej” części subwencji ogólnej rozdzielanej między gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców,

3) części na zadania oświatowe (od 1 stycznia 1996 roku, wcześniej była to odrębna subwencja oświatowa),

4) subwencji drogowej (od 1998 roku), która nie była jednak formalnie częścią subwencji ogólnej.

Analizowana ustawa wprowadzała metodę parytetu dla określenia globalnej kwoty poszczególnych części subwencji ogólnej, co było no-wością w stosunku do ustawy o dochodach gmin121. Poprzez wprowa-dzenie w przepisach ustawy parytetu subwencji ogólnej ustawodawca nadał subwencji, jako wydatkowi z budżetu państwa, charakter sztywny122. Parytet regulował art. 12 u.f.g. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tego przepisu łączną kwotę subwencji ogólnej dla gmin ustalało się w wyso-kości 0,9% planowanych dochodów budżetu państwa. Początkowo od-rębnie uregulowana została jednak subwencja oświatowa, która w pier-wotnym brzmieniu ustawy nie stanowiła części subwencji ogólnej. Jej wysokość nie była określona za pomocą parytetu.

120 Art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 ze zm.).

121 Poniższy fragment dotyczący parytetu subwencji ogólnej został opracowany z wy-korzystaniem: P. Pest, Parytet…, s. 122-126.

Nowelizacja ustawy o finansowaniu gmin, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1996 roku123, podwyższyła wysokość parytetu sub-wencji ogólnej do poziomu co najmniej 7,5% planowanych dochodów budżetu państwa oraz kwot wpłat wyrównawczych, z czego co najmniej 6,6% miało być przeznaczone na subwencję na zadania oświatowe. Zgod-nie bowiem z dodanym art. 12a, z łącznej kwoty subwencji ogólnej wydzielało się subwencję na zadania oświatowe w wysokości nie mniej-szej niż 6,6% planowanych dochodów budżetu państwa. Co więcej, omawiana nowelizacja nie tylko zwiększyła wysokość parytetu, ale też odniosła go już nie tylko do planowanych dochodów budżetu państwa, ale również – co było nowością – kwot wpłat gmin z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej.

Również globalna kwota subwencji drogowej była ustalana zgodnie z metodą parytetu, przy czym wysokość tę odniesiono nie do planowanych globalnych dochodów budżetu państwa, ale do planowanych w ustawie budżetowej wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Wysokość parytetu ustalono w dodanym z dniem 9 października 1997 roku ust. 2 art. 12 u.f.g. na 6,66% planowanych wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych124.

W nauce prawa finansowego pozytywnie oceniano wprowadzenie parytetu subwencji ogólnej podkreślając, że ustalenie wskaźnikowego charakteru subwencji ogólnej w postaci stałego udziału w planowanych dochodach budżetu państwa powoduje wzrost dochodów budżetów jed-nostek samorządu terytorialnego przy wzroście dochodów budżetu pań-stwa125. W początkowym okresie obowiązywania ustawy o finansowaniu

123 Art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 154, poz. 794).

124 Art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 ze zm.).

125 W. Miemiec, Ewolucja…, s. 360; J. Małecki, Dochody i wydatki gmin, [w:] W. Mie-miec, B. Cybulski (red.), Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 r., Warszawa 1996, s. 201.

gmin wątpliwości budziło jednak uregulowanie globalnej kwoty subwen-cji oświatowej, która miała być ustalana przez organy administrasubwen-cji rządowej126. Jak jednak zostało wskazane wyżej, nowelizacja ustawy o finansowaniu gmin wprowadziła również w tym przypadku parytet subwencji ogólnej z dniem 1 stycznia 1996 roku, uzależniając wysokość części na zadania oświatowe od planowanych dochodów budżetu państwa. W doktrynie wprowadzenie parytetu części subwencji ogólnej na zada-nia oświatowe ocezada-niano pozytywnie, wyrażano jednak wątpliwości co do jego wysokości127.

Podsumowując tę część rozważań, należy wskazać, że ustawa o fi-nansowaniu gmin posługiwała się parytetem subwencji ogólnej poprzez wprowadzenie jej procentowego udziału w ogóle dochodów budżetu państwa oraz w dochodach z określonego tytułu prawnego. W przypad-ku subwencji ogólnej parytet był związany z ogółem planowanych do-chodów budżetu państwa, a w przypadku subwencji drogowej z plano-wanymi wpływami z podatku akcyzowego.

Na gruncie ustawy o finansowaniu gmin, zarówno w przypadku subwencji ogólnej, jak i subwencji drogowej, ustawodawca zdecydował się na parytet w odniesieniu do kwot planowanych, a nie rzeczywistych dochodów. W doktrynie prawa finansowego stawiano wówczas pytanie, czy globalna kwota subwencji ogólnej powinna być odniesiona do rze-czywistych dochodów lub wydatków budżetu państwa, czy też do kwot planowanych128. W odpowiedzi podkreślano, że jedynym możliwym rozwiązaniem, ze względów ustrojowych i technicznych, jest oparcie sposobu wyliczania subwencji ogólnej o kwoty planowane129. Konse-kwencją uzależnienia wysokości subwencji ogólnej od planowanych, a nie rzeczywistych wpływów budżetu państwa, była gwarancja, że

126 T. Dębowska-Romanowska, Komentarz..., s. 209-210.

127 A. Niezgoda, Podział zasobów..., s. 345.

128 T. Dębowska-Romanowska, Zagadnienia prawne obiektywizacji..., s. 60.

w przypadku osiągnięcia dochodów na poziomie niższym od zaplano-wanego wysokość subwencji ogólnej nie ulegnie zmianie. Z drugiej strony, w sytuacji zrealizowania wyższych dochodów budżetu państwa niż planowane, gminy nie miałyby prawa do uzyskania większych wpływów z tytułu subwencji130.

Warto w tym miejscu wspomnieć o wprowadzonej ustawą z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych131 instytucji dodatkowego udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Udział ten przysługiwał 46 największym polskim miastom wskazanym w załączni-ku do ustawy w związzałączni-ku z przekazaniem im dodatkowych zadań własnych. Wysokość dodatkowego udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych była początkowo uzależniona od rzeczywistych wpły-wów do budżetu państwa z podatku dochodowego od osób fizycznych. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawywskazywał, że dochody własne gmin, przejmujących zadania i kompetencje jako zadania własne na mocy tej ustawy, zwiększały się o kwotę równą iloczynowi wskaźnika udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ogólnej kwoty należnego podatku dochodowego od osób fizycznych w kraju w roku obliczeniowym. Z dniem 1 stycznia 1997 roku przepis ten został jednak znowelizowany132 poprzez powiązanie wysokości dodatko-wego udziału nie z wpływami rzeczywistymi, ale planowanymi. Dodat-kowy udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, wbrew nazwie, w swojej konstrukcji przypominał subwencję ogólną. W nauce prawa finansowego wskazywano, że podobnie jak subwencja ogólna dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, dodatkowy udział był obliczany na podstawie ustawowo określonego parametru,

130 E. Ruśkowski, Finanse lokalne. Zarys wykładu, Siedlce 2001, s. 168.

131 Dz. U. Nr 141, poz. 692 ze zm.

132 Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. zmieniająca ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 156, poz. 773).

a także uniezależniony od wysokości podatku dochodowego płaconego przez mieszkańców konkretnej gminy133. Po nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 1997 roku, dodatkowy udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych został uzależniony od planowanych, a nie rzeczywistych wpływów budżetu państwa, co dodatkowo zbliżało tę instytucję do subwencji ogólnej.