Rozdział III . Subwencja ogólna w ustawie o finansowa-
6. Rezerwa subwencji ogólnej
Art. 26 u.d.j.s.t. reguluje rezerwę subwencji ogólnej331. Zgodnie z tym przepisem w budżecie państwa tworzy się rezerwę subwencji ogólnej z przeznaczeniem na dofinansowanie:
1) inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w grani-cach miast na prawach powiatu,
2) utrzymania rzecznych przepraw promowych o średnim natężeniu ruchu w skali roku powyżej 2000 pojazdów na dobę, wskazanych przez ministra właściwego do spraw transportu – w kwocie nie mniejszej niż w roku bazowym,
3) remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast na prawach powiatu.
Konstrukcja ta przypomina część drogową subwencji ogólnej dla powiatów i województw na gruncie ustawy o dochodach jednostek samo-rządu terytorialnego w latach 1999–2003. Ze względu na jej wydzielenie w budżecie państwa, niezależnie od kwot wydzielonych na finansowanie innych części subwencji ogólnej, należy ją uznać za odrębną część sub-wencji ogólnej332. Rezerwa subwencji ogólnej pełni w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego funkcję wyrównawczą, polegającą na uzupełnianiu dochodów własnych tych jednostek ze względu na ko-nieczność zapewnienia im środków publicznych na finansowanie realiza-cji określonych zadań. Jednak funkcja ta powinna być wyrażona, jak to jest w przypadku części oświatowej, w kryteriach podziału subwencji
331 Obowiązujące brzmienie tego przepisu zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 wrze-śnia 2007 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 191, poz. 1370 ze zm.). W pierwotnym brzmieniu ustawy elementem rezerwy subwencji ogólnej było również 2% planowanych części wyrównawczych subwencji ogól-nej. Problematyka ta została omówiona przy analizie części wyrównawczej subwencji ogólnej.
pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, a nie w usta-wowym wskazaniu przeznaczenia środków. Sposób sformułowania art. 26 u.d.j.s.t. wskazuje de facto na celowy charakter rezerwy subwencji ogólnej. Z drugiej jednak strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ani jakikolwiek inny akt prawny, nie nakłada na jednostki samorządu, otrzymujące środki publiczne z tytułu podziału rezerwy subwencji, obowiązku rozliczenia się z ich otrzymania, a także zwrotu w razie wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem333. Na tej podstawie wskazuje się, że w takim przypad-ku użytego przez ustawodawcę sformułowania o przeznaczeniu rezerwy nie należy traktować dosłownie jako nałożonego na gminy, powiaty i wo-jewództwa zakazu przeznaczania otrzymanych środków na inne cele niż wskazane w ustawie. Trzeba przyjąć, że określa ono jedynie obowiązują-ce Ministra Finansów zasady podziału środków między jednostki samo-rządu terytorialnego334. Niezależnie zatem od uznania bądź nie celowego charakteru rezerwy subwencji ogólnej uregulowanej w art. 26 u.d.j.s.t. spo-sób sformułowania tego przepisu należy ocenić negatywnie.
Rezerwa subwencji ogólnej wykorzystuje dwuetapowy model ob-liczania subwencji. Wysokość rezerwy określa corocznie ustawa budże-towa. Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.d.j.s.t. globalna kwota rezerwy nie może być jednak mniejsza niż ustalona w ustawie budżetowej na rok bazowy. Wyjątkiem jest sytuacja zmiany zakresu zadań realizowanych ze środków przewidzianych w rezerwie. Rezerwa pochodzi w całości ze środków budżetu państwa. Rezerwą subwencji ogólnej dysponuje Minister Finan-sów w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, po
333 Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 82 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2226 ze zm.), zgodnie z którym kto naraża finanse publiczne na uszczuplenie poprzez nienależną wypłatę, pobranie lub niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji, podlega karze grzywny do 240 stawek dziennych.
334 A. Niezgoda, Subwencja ogólna jako dochód jednostek samorządu terytorialnego…, s. 351.
zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa nie wskazuje jednak żadnych kryteriów, na podstawie których Minister Finansów ma dokonywać podziału rezerwy, co przesądza o tym, że nie może być ona uznana za zobiektywizowaną. Tak ukształtowana konstrukcja prawna rezerwy subwencji ogólnej jest słusznie krytykowa-na w literaturze przedmiotu335.
Obok rezerwy ogólnej uregulowanej w art. 26 u.d.j.s.t., na gruncie analizowanej ustawy funkcjonuje także druga rezerwa, unormowana w art. 36 ust. 4 u.d.j.s.t. Jest ona tworzona z kwot uzyskanych nienależnie przez jednostki samorządu terytorialnego z tytułu części wyrównawczej lub równoważącej (regionalnej) subwencji ogólnej, które podlegają zwro-towi do budżetu państwa. Rezerwą tą dysponuje Minister Finansów, przy czym w pierwotnym brzmieniu ustawy przyznawała ona dyskrecjonalną władzę Ministrowi Finansów co do podziału rezerwy. Brak ustawowo określonych kryteriów dysponowania rezerwą został uznany za niezgod-ny z 167 ust. 3 Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjniezgod-ny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 roku. Nowelizacja, będąca skutkiem tego wyro-ku336, wprowadziła do ustawy o dochodach jednostek samorządu teryto-rialnego art. 36a, regulujący przeznaczenie rezerwy subwencji ogólnej. Kryteriami podziału rezerwy subwencji ogólnej uregulowanej w art. 36 ust. 4 u.d.j.s.t. są zarówno potencjał dochodowy (art. 36a ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.j.s.t.), jak i zapotrzebowanie wydatkowe (art. 36a ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.). Po nowelizacji konstrukcja prawna tej części rezerwy zasługuje na po-zytywną ocenę, jest ona bowiem w pełni zobiektywizowana.
335 Por. Z. Ofiarski, Normatywny model źródeł dochodów jednostek samorządu teryto-rialnego a ograniczenia wynikające z sytuacji sektora finansów publicznych w Polsce, Ze-szyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu 2010, nr 141, s. 217.
336 Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorzą-du terytorialnego (Dz. U., poz. 1609).
7. Konstrukcja prawna subwencji ogólnej w ustawie
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
Zgodnie z obowiązującą ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednostkom wszystkich szczebli przysługuje część wy-równawcza oraz część oświatowa subwencji ogólnej, część równoważą-ca – gminom i powiatom, a część regionalna województwom. Dodatko-wo ustawa wprowadza niezwiązaną z innymi częściami rezerwę subwencji ogólnej, która może być uznana za odrębną część subwencji ogólnej. Poza przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana część rekompensująca subwencji ogólnej.
W stosunku do wcześniejszych ustaw regulujących problematykę dochodów jednostek samorządu terytorialnego obowiązująca ustawa odchodzi od określenia globalnej kwoty subwencji ogólnej lub jej po-szczególnych części metodą parytetu. Ustawa obowiązująca od 2004 roku rozszerza również system wyrównywania poziomego, realizowany poprzez wpłaty wyrównawcze i część równoważącą (regionalną) subwencji ogól-nej na powiaty i województwa. Pozostałe części subwencji ogólogól-nej są wyrazem wyrównywania pionowego. Kolejną istotną zmianą jest rezy-gnacja z funkcji rekompensującej subwencji ogólnej, która w obowiązu-jącym stanie prawnym została znacząco ograniczona i, jak już była o tym mowa, jest uregulowana poza ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Zasadniczą funkcją subwencji ogólnej na gruncie analizowanej ustawy jest funkcja wyrównawcza. Polega ona na uzupełnianiu dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego i jest związana z finanso-waniem zadań własnych. W konstrukcji prawnej subwencji ogólnej części wyrównawcza oraz równoważąca (regionalna) uzupełniają docho-dy własne ze względu na zróżnicowany potencjał dochodowy lub nie-równomierne obciążenie wydatkami, natomiast część oświatowa oraz
rezerwa subwencji ogólnej uzupełniają dochody własne ze względu na konieczność zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego środków publicznych na finansowanie realizacji określonych zadań własnych.
W przypadku części wyrównawczej oraz równoważącej (regional-nej) subwencji ogólnej kryteriami podziału tych części pomiędzy po-szczególne jednostki samorządu terytorialnego są przede wszystkim potencjał dochodowy, wyrażony we wskaźniku dochodów podatkowych, a także – w mniejszym zakresie – zapotrzebowanie wydatkowe. Również te dwa kryteria decydują o powstaniu dla danej jednostki obowiązku dokonywania wpłat wyrównawczych oraz ich wysokości. Kryterium dochodów podatkowych, pomimo wskazywanych mankamentów doty-czących niewłączenia do nich na poziomie gminnym wpływów z podat-ku od spadków i darowizn oraz opłat lokalnych (poza opłatą skarbową i opłatą eksploatacyjną), a także bazowania na danych sprzed dwóch lat, należy co do zasady ocenić pozytywnie. Potencjał dochodowy danej jednostki powinien być oceniany właśnie na podstawie dochodów z ty-tułu danin publicznoprawnych. Kryterium to nie powinno uwzględniać dochodów z majątku, wpłat od jednostek organizacyjnych i samorządo-wych osób prawnych oraz pozostałych dochodów samorządu terytorial-nego. Większe wątpliwości budzi natomiast kryterium zapotrzebowania wydatkowego. Jest ono mierzone na podstawie liczby mieszkańców danej jednostki oraz poziomu wybranych wydatków. Kryterium liczby mieszkańców nie uwzględnia specyfiki najmniejszych i największych gmin, a także sytuacji gmin uzdrowiskowych czy nadmorskich. Koniecz-ność rezygnacji z rzeczywistej liczby mieszkańców na rzecz liczby prze-liczeniowej, a więc powrót do mechanizmu funkcjonującego na gruncie ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, ustawy o finansowaniu gmin oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003, wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana kryterium ludnościowego ma pozwolić na uwzględnienie specyfiki dużych miast czy sezonowego przypływu
ludności w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie lub leczniczo. Ponadto kryterium to bazuje na danych sprzed dwóch lat w stosunku do roku budżetowego. Natomiast kryterium poziomu wybranych wydatków decyduje w dużej mierze o podziale części równoważącej (regionalnej) subwencji ogólnej. Wydatki te zostały jednak wybrane selektywnie i nie odzwierciedlają rzeczywistego zapotrzebowania wydatkowego danej jednostki. Najbardziej jaskrawy jest przykład gmin, w których o podzia-le 75% części równoważącej decyduje poziom wydatków na dodatki mieszkaniowe. Mając powyższe na uwadze, należy postulować de lege
ferenda zmianę kryteriów określania zapotrzebowania wydatkowego jednostek samorządu terytorialnego poprzez uwzględnienie szerszego katalogu wydatków.
W przypadku konstrukcji prawnej części wyrównawczej subwencji ogólnej obowiązująca ustawa posługuje się jednoetapowym modelem obliczania subwencji. W konstrukcji prawnej części równoważącej (re-gionalnej) jest to model dwuetapowy, który pozwala na zachowanie zgodności z Konstytucją RP mechanizmu wpłat wyrównawczych i po-chodzącej z nich części subwencji ogólnej. W pierwszym etapie wybrane na podstawie ustawowo określonych kryteriów jednostki samorządu terytorialnego dokonują wpłat wyrównawczych do budżetu państwa. Natomiast w drugim etapie wpłaty te, jako wydatek budżetu państwa, są przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego w prawnej formie części równoważącej (regionalnej) subwencji ogólnej. Dwuetapowym modelem obliczania subwencji ustawodawca posłużył się również w przy-padku części oświatowej oraz rezerwy subwencji ogólnej. Ich globalne kwoty są najpierw określane w ustawie budżetowej, a następnie dzielone pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego. Część rekompensująca oparta jest na modelu jednoetapowym.
Oceniając obiektywizację subwencji ogólnej na gruncie obowiązu-jącej ustawy, można zauważyć, że części wyrównawcza i równoważąca (regionalna) są w pełni zobiektywizowane. Kryteria określające sposób
podziału tych części subwencji ogólnej, a także kryteria dokonywania wpłat wyrównawczych, są uregulowane ustawowo. W pierwotnym brzmie-niu ustawy kryteria podziału części równoważącej (regionalnej) subwen-cji ogólnej były regulowane w drodze rozporządzenia, co zostało jednak zmienione z dniem 1 stycznia 2008 roku na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 roku. Pewne wątpliwości pod względem obiektywizacji budzi natomiast część oświatowa subwencji ogólnej. Po pierwsze, zasady jej podziału pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego są corocznie określane w rozporządzaniu ministra wła-ściwego do spraw oświaty i wychowania, w praktyce zaś wynikają ze skomplikowanych algorytmów stanowiących załączniki do tych rozpo-rządzeń. Po drugie, rezerwą części oświatowej subwencji ogólnej dyspo-nuje Minister Finansów, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa nie wskazuje jednak żadnych kryteriów, na pod-stawie których Minister Finansów ma dokonywać tego podziału. Budzi to uzasadnione wątpliwości pod względem obiektywizacji tej części subwencji ogólnej. Podobne rozwiązanie zostało zastosowane w przy-padku rezerwy subwencji ogólnej, które również należy ocenić negatyw-nie. Natomiast w przypadku części rekompensującej sposób jej podziału jest określony w rozporządzeniu, ale wysokość rekompensaty wynika bezpośrednio z wniosków gmin, co pozwala na zaaprobowanie tego mechanizmu.
Konstrukcję prawną subwencji ogólnej w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przedstawia tabela 5.
Ta be la 5 . S ub we nc ja o gó ln a w u st aw ie o d oc ho da ch je dn os te k sa m or zą du te ry to ri al ne go Funkcja Metoda finansowania Model obliczania subwencji Kryteria podziału pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego Obiektywizacja
Część wyrównawcza – kwota podstawowa
W yrównawcza W yrównywanie pionowe Jednoetapowy Potencjał dochodowy . Zapotrzebowanie wydatkowe Ta k
Część wyrównawcza – kwota uzupełniająca
W yrównawcza W yrównywanie pionowe Jednoetapowy Potencjał dochodowy . Zapotrzebowanie wydatkowe Ta k Część równoważąca (regionalna) W yrównawcza W yrównywanie poziome Dwuetapowy Potencjał dochodowy . Zapotrzebowanie wydatkowe Ta k Część oświatowa W yrównawcza W yrównywanie pionowe Dwuetapowy Zapotrzebowanie wydatkowe Nie w pełni (kryteria
podziału określone w rozporządzeniu, rezerwą dysponuje Minister Finansów)
Część rekompensu
-jąca (uregulowana w odrębnej ustawie)
Rekompensu-jąca W yrównywanie pionowe Jednoetapowy W ysokość utraconych dochodów Nie w pełni (kryteria
podziału określone w rozporządzeniu)
Rezerwa subwencji ogólnej (art.
26 u.d.j.s.t.) W yrównawcza W yrównywanie pionowe Dwuetapowy Brak
Brak (rezerwą dysponuje Minister Finansów)
Zakończenie
Konstrukcja prawna subwencji ogólnej, począwszy od jej wprowa-dzenia do systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 1991 roku, ewoluowała. Najważniejsze poczynione w pracy ustalenia można podsumować w punktach.
1. Istotą subwencji ogólnej w systemie dochodów jednostek samorzą-du terytorialnego jest funkcja wyrównawcza, polegająca na uzupeł-nianiu dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, umożliwiając realizację zadań własnych na poziomie co najmniej minimalnych standardów we wszystkich jednostkach na terenie kraju.
2. Subwencja ogólna jest zawiązana z dochodami własnymi (przez ich uzupełnianie) i zadaniami własnymi (przez ich finansowanie), co jest istotną różnicą konstrukcyjną między subwencją ogólną a do-tacjami celowymi, które – co do zasady – nie wiążą się z poziomem dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego i służą finansowaniu zadań zleconych.
3. W ramach funkcji wyrównawczej subwencja ogólna wyrównuje dochody własne ze względu na zróżnicowany potencjał dochodowy lub nierównomierne zapotrzebowanie wydatkowe jednostek na terenie kraju (funkcja wyrównawcza sensu stricto) lub ze względu na konieczność zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego środków publicznych na finansowanie realizacji zadań własnych (funkcja finansowania zadań).
4. Kryteriami wyrównywania dochodów własnych za pomocą subwen-cji ogólnej są potencjał dochodowy i zapotrzebowanie wydatkowe jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium potencjału docho-dowego, począwszy od ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, bazowało na wybranych dochodach daninowych,
przy czym katalog branych pod uwagę dochodów został rozszerzo-ny w ustawie o finansowaniu gmin i z pewrozszerzo-nymi modyfikacjami obowiązuje do dzisiaj. Zapotrzebowanie wydatkowe oceniane było na podstawie liczby mieszkańców danej jednostki i w tym zakresie należy zauważyć regres obowiązującej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która odeszła od posługiwania się w tym celu przeliczeniową liczbą mieszkańców (występującą na gruncie wszystkich trzech wcześniejszych ustaw). Zmiana ta musi być oce-niona negatywnie, bowiem przeliczeniowa liczba mieszkańców lepiej niż liczba rzeczywista odzwierciedla zapotrzebowanie wydatkowe danej jednostki.
5. Subwencja ogólna pełni również funkcję rekompensującą, która została wprowadzona na gruncie ustawy o finansowaniu gmin i rozszerzona w ustawie o dochodach jednostek samorządu teryto-rialnego w latach 1999–2003. Obowiązująca ustawa odchodzi od realizacji przez subwencję ogólną tej funkcji, co należy ocenić ne-gatywnie.
6. Ustawodawca, konstruując poszczególne części subwencji ogólnej, posługuje się zarówno jedno-, jak i dwuetapowym modelem obli-czania subwencji. W ustawie o finansowaniu gmin oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 wykorzystywał przy tym metodę parytetu, uzależniając wielkość poszczególnych części subwencji ogólnej od poziomu planowanych dochodów budżetu państwa lub poziomu wpływów z określonego podatku. Rozwiązanie to, stanowiące prawną gwarancję samodziel-ności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, nie zostało przeniesione do obowiązującej ustawy o dochodach jednostek sa-morządu terytorialnego, co zasługuje na negatywną ocenę. 7. Począwszy od ustawy o dochodach gmin i zasadach ich
subwencjo-nowania poziom obiektywizacji subwencji ogólnej w kolejnych usta-wach zwiększał się. Wynikało to z ograniczania dyskrecjonalnej
władzy Ministra Finansów w określaniu globalnej kwoty subwencji ogólnej i jej podziału pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Nadal jednak dwa budzące wątpliwości elementy konstrukcji prawnej subwencji ogólnej to dysponowanie przez Mi-nistra Finansów rezerwą subwencji ogólnej lub jej poszczególnych części, a także określanie kryteriów podziału danej części subwen-cji w rozporządzeniu. Także obowiązująca ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powiela te błędne rozwiązania, przez co subwencja ogólna nie może zostać uznana za w pełni zo-biektywizowaną. Należy też wyraźnie podkreślić kwestię braku obiektywizacji zasad podziału części oświatowej, która stała się regułą w konstrukcji prawnej subwencji ogólnej.
8. Regulację prawną dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w tym subwencji ogólnej, cechuje permanentna tymczasowość, czego wyrazem było wielokrotne przedłużanie obowiązywania kolejnych ustaw czy mechanizmów mających w założeniu epizo-dyczny charakter. Najnowszym przykładem tego jest prowizorycz-ność regulacji prawnej mechanizmu wyrównywania poziomego dla województw.
9. W kolejnych ustawach regulujących problematykę dochodów jed-nostek samorządu terytorialnego wzrastała rola wyrównywania poziomego. W pierwszej ustawie gminy osiągające ponadprzecięt-ne dochody nie były, co prawda, zobowiązaponadprzecięt-ne do dokonywania wpłat wyrównawczych, ale była zmniejszana przysługująca im część subwencji ogólnej na podstawowe wydatki bieżące. Ustawa o finan-sowaniu gmin wprowadziła obowiązek dokonywania wpłat, kon-tynuowany na gruncie ustawy obowiązującej w latach 1999–2003. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku rozszerzyła obowiązek wpłat na powiaty i województwa. 10. „Janosikowe” jest niewątpliwie najbardziej kontrowersyjnym
zainteresowanie już nie tylko samorządowców, ale również miesz-kańców jednostek samorządu terytorialnego, a także liczba orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jak i bogactwo literatury naukowej na ten temat. Jednocześnie wydaje się, że ustawodawca jedynie w mi-nimalnych stopniu realizuje zalecenia Trybunału Konstytucyjnego wynikające z orzecznictwa dotyczącego mechanizmu wyrówny-wania poziomego.
Z przeprowadzonych badań nad konstrukcją prawną subwencji ogólnej w polskich regulacjach prawnych dochodów jednostek samorzą-du terytorialnego płyną wnioski de lege ferenda. Konieczne wydaje się wprowadzenie poniższych zmian ustawowych.
1. Powrót do metody parytetu przez określenie globalnej kwoty sub-wencji ogólnej lub jej poszczególnych części w ustawie budżetowej w relacji do wysokości dochodów budżetu państwa lub poziomu wpływów z wybranych podatków (np. podatek od towarów i usług). 2. Zmiana kryterium ludnościowego służącego do obliczania części
wyrównawczej i równoważącej (regionalnej) subwencji ogólnej przez odejście od rzeczywistej liczby mieszkańców na rzecz liczby przeliczeniowej, uwzględniającej sytuację najmniejszych i najwięk-szych (duże miasta) jednostek samorządu terytorialnego oraz sezo-nową migrację ludności (miejscowości nadmorskie, górskie, uzdro-wiskowe).
3. Zmiana kryteriów służących do podziału kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej, aby odzwierciedlały one rzeczywiste zapotrzebowanie wydatkowe jednostek samorządu terytorialnego, a nie dublowały podział oparty o potencjał docho-dowy dokonywany w ramach kwoty podstawowej.
4. Zmiana kryterium dochodów podatkowych określającego potencjał dochodowy jednostek samorządu terytorialnego na poziomie gmin-nym poprzez włącznie do niego wpływów ze wszystkich podatków i opłat stanowiących źródła dochodów gmin.
5. Podwyższenie progu warunkującego obowiązek dokonywania wpłat wyrównawczych na szczeblu powiatowym. Obecnie próg ten jest ustalony zbyt nisko (110%), biorąc pod uwagę analogiczne progi na poziomie gmin (150%) i województw (125%).
6. Wprowadzenie progu ostrożnościowego ograniczającego maksy-malną wysokość wpłat wyrównawczych na szczeblach gminnym i powiatowym.
7. Zmiana kryteriów podziału części równoważącej (regionalnej) subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, aby odzwierciedlały one rzeczywisty potencjał dochodowy oraz zapotrzebowanie wydatkowe tych jednostek. 8. Likwidacja rezerwy subwencji ogólnej określonej w art. 26 u.d.j.s.t.