Dochody jednostek samorządu terytorialnego w ustawie o do-

w ustawie o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego w latach 1999–2003

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 miała pierwotnie obowiązywać tylko przez dwa lata – 1999 i 2000 rok. Jednak jej obowiązywanie było przedłużane aż trzykrotnie – na 2001 rok160, 2002 rok161 i 2003 rok162. Konieczność uchwalenia nowej usta-wy regulującej dochody już nie tylko gmin, ale również powiatów i woje-wództw, wynikała z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku reformy administracyjnej kraju, która wprowadzała 3-stopniową strukturę samo-rządu terytorialnego163. Analizowana ustawa realizowała konstytucyjną

160 Art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 95, poz. 1041).

161 Art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach jedno-stek samorządu terytorialnego w latach 1999–2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 145, poz. 1623).

162 Art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o dochodach jedno-stek samorządu terytorialnego w latach 1999–2002 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 216, poz. 1826).

163 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego po-działu terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603).

zasadę, zawartą w art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego miały być określone ustawowo.

Ustawa przewidywała w art. 3 i 4 katalogi dochodów gmin, dzieląc je na dochody obligatoryjne i fakultatywne, a także analogiczny podział dochodów powiatów w art. 8 i 9 oraz województw w art. 11 i 12.

Art. 3 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003 do obligatoryjnych dochodów gminy zaliczał wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśne-go, od środków transportowych, od działalności gospodarczej osób fi-zycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od posiadania psów, od czynności cywilnoprawnych164; wpływy z opłat: skarbowej, eksploatacyjnej, lokalnych, uiszczanych na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz innych, pobieranych na podstawie odrębnych ustaw; udziały we wpływach z podatków dochodowych, subwencję ogólną, dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gmin oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych gminy, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminie oraz inne zadania zlecone ustawami, odsetki od środków finansowych gminy, gromadzonych na rachunkach bankowych oraz dochody z majątku gminy. Porównując katalog obligatoryjnych dochodów gmin z katalo-gami obligatoryjnych dochodów powiatów i województwa, zawartymi w art. 8 i 11 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003, można uznać, że te szczeble samorządu terytorialnego nie miały własnych wpływów z podatków i opłat, a jedynie udziały we wpływach z podatków dochodowych165. W zakresie pozostałych dochodów – subwencji ogólnej, wpływów

164 Dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 95, poz. 1041).

165 Dla powiatu udział w wysokości 1% wpływów z podatku dochodowego od osób fi-zycznych, a dla województwa udział w wysokości 1,5% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz 0,5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych.

z samorządowych jednostek organizacyjnych, dotacji celowych, odsetek od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz dochodów z majątku – katalogi te były tożsame. Katalogi dochodów gmin, powiatów i województw nawiązywały do art. 167 ust. 2 Konsty-tucji RP, który dzielił dochody jednostek samorządu terytorialnego na dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu pań-stwa. Należy przy tym zauważyć, że analizowana ustawa nie posługi-wała się terminem „dochodów własnych”, mimo że pojęcie to zostało użyte w Konstytucji RP.

Fakultatywnymi dochodami gminy, zgodnie z art. 4 analizowanej ustawy, mogły być: dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy, dotacje celowe na zadania realizowane przez gminę na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi jednostka-mi samorządu terytorialnego, dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku pu-blicznego, dotacje z funduszów celowych, środki finansowe pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi oraz środki na współ-finansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicz-nych niepodlegających zwrotowi166, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, opłaty prolongacyjne oraz odset-ki od nieterminowo regulowanych należności, stanowiących dochody gminy, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami oraz inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Ana-logiczne katalogi fakultatywnych dochodów powiatów i województwa zawierały art. 9 i 12 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003.

Subwencja ogólna została zaliczona do obligatoryjnych dochodów gmin (art. 3 pkt 4), powiatów (art. 8 pkt 2) oraz województw (art. 11 pkt 2).

166 Dodane przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 95, poz. 1041).

Szczegółową regulację tej instytucji zawierał dział IV ustawy pt. „Zasa-dy ustalania subwencji ogólnych”, który składał się z pięciu rozdziałów poświęconych subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw, wspólnej regulacji ustalania części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli oraz zasadom ustalania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów i województw. Dodatkowo ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 w dziale V regulowała zasady i tryb ustalania sub-wencji ogólnej i udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz wpłat dla nowych jednostek samorządu terytorialnego, a w dziale VI zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnej.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003 każda gmina otrzymywała z budżetu państwa subwencję ogólną składającą się z części:

1) podstawowej, 2) oświatowej, 3) rekompensującej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003 subwencja ogólna dla powiatów i województw składała się z następujących części:

1) oświatowej, 2) drogowej, 3) wyrównawczej.

Porównanie tych przepisów wskazuje, że tylko część oświatowa subwencji ogólnej przysługiwała wszystkim szczeblom samorządu tery-torialnego, natomiast części podstawowa i rekompensująca stanowiły dochód gmin, a części drogowa i wyrównawcza dochód powiatów i wo-jewództw. Dodatkowo ust. 2 analizowanych trzech przepisów wskazy-wały, że o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decydowały organy stanowiące jednostek samorządu terytorial-nego, co potwierdzało ogólny charakter analizowanej instytucji. Stoso-wanie przez ustawodawcę określeń części subwencji ogólnej, takich jak

„oświatowa” czy „drogowa”, nie mogło być w żadnym przypadku łączo-ne ze zobowiązaniem jednostek samorządu terytorialłączo-nego do wyłączłączo-ne- wyłączne-go wykorzystywania środków pieniężnych otrzymanych w ramach tych części na finansowanie zadań oświatowych czy też związanych z utrzy-maniem i modernizacją dróg167. Nazwy te wiązały się ze sposobem ob-liczania wysokości tych części subwencji ogólnej, a nie z koniecznością ich wydatkowania na określone cele.