Część podstawowa subwencji ogólnej

Część podstawowa subwencji ogólnej, która przysługiwała gminom, była uregulowana w art. 20-23 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003. Globalna kwota części podstawowej subwencji ogólnej była ustalana metodą pa-rytetu jako nie mniej niż 1% planowanych w ustawie budżetowej docho-dów budżetu państwa oraz kwoty wpłat gmin. Następnie tak ustalona globalna kwota była dzielona pomiędzy poszczególne gminy w następu-jący sposób:

1) w pierwotnym brzmieniu ustawy w pierwszym kroku odliczało się 4% na rezerwę części podstawowej168,

2) następnie ustalało się dla poszczególnych gmin należną im kwotę wyrównawczą,

3) pozostałą kwotę części podstawowej subwencji ogólnej rozdzielało się między wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców w poszczególnych gminach.

Ustalanie w pierwszym etapie globalnej kwoty części podstawowej subwencji ogólnej, a następnie jej podział w drugim etapie, na podstawie

167 W. Miemiec, Przeznaczenie środków…, s. 271.

168 Przepis ten został uchylony art. 26 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyko-nywaniu budżetu państwa w roku 2001 oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek sa-morządu terytorialnego w latach 1999–2001 (Dz. U. Nr 55, poz. 574), zmieniającej anali-zowaną ustawę z dniem 4 czerwca 2001 roku.

określonych kryteriów, pozwala uznać, że w tym przypadku ustawodaw-ca zdecydował się na wykorzystanie dwuetapowego modelu obliczania subwencji.

Kwota wyrównawcza, stanowiąca element składowy części podsta-wowej subwencji ogólnej, przysługiwała gminom, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (wskaź-nik G) był mniejszy niż 85% wskaź(wskaź-nika obliczonego łącznie dla wszyst-kich gmin (wskaźnik P). Był to mechanizm analogiczny do przewidzia-nego w ustawie o finansowaniu gmin w części wyrównawczej subwencji ogólnej. Zachowany został również poziom wyrównywania wynoszący 90%. Pozwala to uznać, podobnie jak w przypadku subwencji wyrów-nawczej na gruncie ustawy o finansowaniu gmin, że część podstawowa subwencji ogólnej pełniła funkcję wyrównawczą, polegającą na uzupeł-nianiu dochodów własnych gmin ze względu na zróżnicowany potencjał dochodowy (kryterium podstawowych dochodów podatkowych) oraz nierównomierne zapotrzebowanie wydatkowe jednostek na terenie kraju (kryterium liczby mieszkańców). Nie następowało jednak wyrównywa-nie całej różnicy pomiędzy średnimi dochodami podatkowymi a docho-dami podatkowymi danej gminy, lecz tylko do ustawowo określonego poziomu169.

Tak jak w przypadku części wyrównawczej subwencji ogólnej w ustawie o finansowaniu gmin w analizowanym przypadku kryteriami wyrównywania były podstawowe dochody podatkowe oraz liczba miesz-kańców gminy. Jako podstawowe dochody podatkowe ustawa wskazy-wała wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środ-ków transportowych, od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od czynności cywilnoprawnych (dodany z dniem 4 czerwca 2001 roku), wpływy z opłat: skarbowej i eks-ploatacyjnej, udziały we wpływach z podatków dochodowych oraz część

rekompensującą subwencji ogólnej dla gmin. Była to regulacja analogicz-na do tej przewidzianej w ustawie o fianalogicz-nansowaniu gmin, z wyjątkiem dodania do tego katalogu nowego podatku od czynności cywilnoprawnych oraz części rekompensującej subwencji ogólnej. Aktualność zachowują zatem wyrażane już wątpliwości dotyczące wyłączenia z tego katalogu wpływów z podatku od spadków i darowizn, podatku od posiadania psów oraz innych niż opłata skarbowa i opłata eksploatacyjna opłat lokalnych. Analogicznie jak w ustawie o finansowaniu gmin wskaźnik G obliczało się, dzieląc kwotę podstawowych dochodów podatkowych gminy w pierw-szym półroczu roku bazowego, a więc roku poprzedzającego rok, na który uchwalany był budżet, przez liczbę mieszkańców gminy, czyli faktycznie zamieszkałych na terenie danej jednostki samorządu teryto-rialnego, według stanu na dzień 30 czerwca roku bazowego.

Analizując konstrukcję prawną części podstawowej subwencji ogólnej, należy zauważyć, że ustalenie podstawowych dochodów podat-kowych nie sprowadzało się wyłącznie do prostego zsumowania wpły-wów z tych podatków170. Dla obliczenia kwoty wyrównawczej i wpłat przyjmowano tzw. dochody należne, to jest te, które gmina może uzyskać z podatku rolnego, stosując średnią cenę skupu żyta określoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a w przypadku innych po-datków przy zastosowaniu stawki maksymalnej. Przy ustalaniu wyso-kości podstawowych dochodów podatkowych nie uwzględniało się też udzielonych zwolnień, odroczeń, umorzeń oraz zaniechań poboru w po-datkach i opłatach lokalnych. Skutki finansowe wynikające z uchwał rad gmin, określających niższe niż maksymalne stawki podatków, nie stanowiły zatem podstawy do zwiększenia części podstawowej subwen-cji ogólnej dla gmin. Mając powyższe na uwadze, można stwierdzić, że dla celów wyliczania kwoty wyrównawczej nie uwzględniało się decy-zji z zakresu władztwa daninowego gmin, z wyjątkiem podatku od

170 E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorial-nego w latach 1999–2003…, s. 106.

środków transportowych171 oraz podatku od nieruchomości w gminach o liczbie mieszkańców nie przekraczającej 15 tys.172

Pozostała kwota części podstawowej subwencji ogólnej była rozdzie-lana pomiędzy wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców. Była to konstrukcja wprost przeniesiona z ustawy o finansowaniu gmin. Tak jak w ustawie o finansowaniu gmin ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 przewidywała preferencję na rzecz gmin małych oraz dużych. Zachowu-ją zatem aktualność uwagi przedstawione w tym zakresie w rozdziale III. W swoim pierwotnym brzmieniu analizowana ustawa wskazywała, że z części podstawowej subwencji ogólnej odliczało się 4% na rezerwę części podstawowej. Rezerwa ta była przeznaczona na zwiększenie czę-ści podstawowej subwencji ogólnej dla gmin nieobjętych kwotą wyrów-nawczą z powodu zmiany zasad ustalania wysokości udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Dysponował nią Minister Finansów po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu te-rytorialnego. Regulacja ta miała związek ze specyficznymi zasadami podziału udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycz-nych między gminy w latach 1996–1999173. Zgodnie z pierwotnym brzmie-niem art. 27 u.f.g. udział gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych był do 31 grudnia 1995 roku ustalany odrębnie dla każdego województwa, a następnie rozdzielany pomiędzy gminy nale-żące do danego województwa jedynie na podstawie kryterium liczby mieszkańców poszczególnych gmin w stosunku do ogólnej liczby miesz-kańców województwa. O podziale środków pochodzących z udziału pomiędzy gminy decydowało zatem kryterium liczby mieszkańców gminy, a nie kryterium miejsca zamieszkania podatnika174. Powodowało

171 Art. 18 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003.

172 Art. 21 ust. 7 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003.

173 Por. P. Pest, Udziały…, s. 129-133.

174 W. Miemiec, Konsekwencje nowelizacji przepisów ustawy o finansowaniu gmin, FK 1996, nr 1, s. 19.

to, że wysokość udziału przysługującego poszczególnym gminom nie była zależna od wysokości podatku dochodowego zapłaconego przez podatników mających miejsce zamieszkania na ich terenie, a gminy mogły mieć udział we wpływach z tego podatku nawet wówczas, gdy na ich terenie w ogóle nie występowały źródła tego podatku175. W 1996 roku wprowadzono zmianę kryterium podziału udziału we wpływach z po-datku dochodowego od osób fizycznych pomiędzy gminy, polegającą na powiązaniu wysokości udziału należnego danej gminie z wysokością podatku dochodowego zapłaconego przez podatników mających miejsce zamieszkania na jej terenie. Aby zapewnić stopniowe, a nie natychmia-stowe pozyskiwanie lub utratę dochodów przez gminy, konsekwencje tej zmiany zostały rozłożone na cztery lata176. Skutki finansowe zmiany zasad rozliczania udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych miały dotknąć przede wszystkim gminy wiejskie, które dzię-ki obowiązującemu do 1996 roku mechanizmowi uzysdzię-kiwały wyższe udziały niż wynikałoby to z wysokości podatku zapłaconego przez ich mieszkańców. Szczegółową regulację związaną z tym mechanizmem na potrzeby obliczania kwoty wyrównawczej części podstawowej subwen-cji ogólnej zawierał art. 21 ust. 5 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003. Przepis ten wprowadzał zasady wyliczania dochodów gmin z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w latach 1999 i 2000 na potrzeby określania podstawowych dochodów podatkowych gmin177.

175 A. Borodo, Udział gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych. Zagadnienia

prawne, ST 1995, nr 11, s. 33.

176 W. Miemiec, Konsekwencje nowelizacji…, s. 20.

177 Zgodnie z tym przepisem dla celów obliczenia kwoty wyrównawczej części podsta-wowej subwencji ogólnej dla gmin, w miejsce dochodów gmin z tytułu udziałów we wpły-wach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, wykazanych w sprawozdaniach gmin, przyjmowało się dochody z tytułu udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, które ustalało się:

1) dla 1999 r. – mnożąc łączną kwotę dochodów gmin z tytułu udziału we wpły-wach z podatku dochodowego od osób fizycznych w pierwszym półroczu 1998 r.,

Analizowana ustawa przewidywała również w art. 42 ust. 3 pkt 1 rezerwę powstałą z wpłaconych do budżetu państwa w trakcie roku bu-dżetowego kwot nienależnie uzyskanych przez gminy z tytułu kwoty wyrównawczej części podstawowej oraz omówionej niżej części rekom-pensującej subwencji ogólnej. Rezerwą tą dysponował Minister Finansów z przeznaczeniem na pomoc gminom w przypadkach losowych. Ustawa nie zawierała jednak kryteriów wydatkowania tej rezerwy. Rozwiązanie to należy ocenić negatywnie, jako sprzeczne z wymogiem obiektywiza-cji subwenobiektywiza-cji ogólnej.

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 utrzymywała również obowiązek dokonywania wpłat z prze-znaczeniem na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin o ponadprzeciętnych dochodach. Wpłaty, tak jak na gruncie ustawy o finansowaniu gmin, były dokonywane przez te gminy, w których wskaź-nik G był większy niż 150% wskaźwskaź-nika P. O wystąpieniu obowiązku dokonywania wpłat i ich wysokości decydowały zatem kryteria liczby mieszkańców oraz podstawowych dochodów podatkowych. Z wpłat były zwolnione gminy górnicze na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych.

wykazaną przez gminy w sprawozdaniu, przez współczynnik ustalony zgodnie z zasa-dami określonymi w art. 6 ust. 2, stosując wskaźnik określony w art. 6 ust. 2 pkt 3,

2) dla 2000 r. – mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku, za pierwsze półrocze 1999 r., przez wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gmi-ny, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku.