Część wyrównawcza subwencji ogólnej

Część wyrównawcza subwencji ogólnej przysługiwała powiatom i województwom na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 1 pkt 3 u.d.j.s.t. w latach 1999–2003. Była ona uregulowana dla powiatów w art. 29 i 30, a dla województw w art. 32 i 33 analizowanej ustawy. Ta część subwencji ogólnej przypadała w udziale powiatom i województwom, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (w przypadku powiatów – wskaźniki S, w przypadku woje-wództw – wskaźnik W) był mniejszy od wskaźnika Sw (dla powiatów) albo wskaźnika Ww (dla województw).

196 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu i szcze-gółowych zasad przyznawania gminom górniczym części rekompensującej subwencji ogólnej (Dz. U. Nr 87, poz. 956).

Wskaźnik S dla danego powiatu obliczało się, dzieląc kwotę plano-wanych na dany rok budżetowy dla tego powiatu dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych przez liczbę mieszkańców powiatu. Wskaźnik Sw był najwyższym wskaźnikiem S dla 1999 roku, który był corocznie waloryzowany197. Analogicznie w przypadku województw wskaźnik W dla danego województwa obli-czało się, dzieląc kwotę planowanych na dany rok budżetowy dla tego województwa dochodów z tytułu udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych przez liczbę mieszkańców województwa198. Wskaźnik Ww był najwyższym wskaźnikiem W dla 1999 roku i również był corocznie waloryzowany199. Tak ukształtowany mechanizm oznaczał, że część wyrównawczą subwencji ogólnej otrzymywały powiaty i województwa,

197 Waloryzacja odbywała się przy użyciu wskaźnika korygującego dla podatku docho-dowego od osób fizycznych ustalonego jako iloraz planowanej ogólnej kwoty wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, przyjętej w ustawie budżetowej na rok budże-towy, i planowanej kwoty wpływów z tego podatku, przyjętej w ustawie budżetowej na rok bazowy.

198 Kwotę planowanych na rok budżetowy dochodów województwa z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, ustalało się, mnożąc planowaną kwotę wpływów z tego podatku, przyjętą w usta-wie budżetowej na rok budżetowy, przez wskaźnik 0,015 i wskaźnik równy udziałowi na-leżnego, w roku poprzedzającym rok bazowy, podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gmin wchodzących w skład województwa, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku, ustalonego na podstawie złożonych, do dnia 30 czerwca roku bazowego, zeznań podatkowych o wysokości osiągniętego dochodu oraz rocznego obliczenia podatku dokonanego przez płatników. Natomiast kwotę planowanych na dany rok budżetowy dochodów województwa z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, stanowiącego dochód budżetu państwa, ustalało się mno-żąc ogólną planowaną kwotę wpływów z tego podatku, przyjętą w ustawie budżetowej na rok budżetowy, przez wskaźnik 0,005 i wskaźnik równy udziałowi wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych w roku poprzedzającym rok bazowy z terenu danego województwa, w ogólnej kwocie wpływów z tego podatku w tym samym roku.

199 Wskaźniki korygujące dla podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku do-chodowego od osób prawnych ustalało się jako iloraz planowanej ogólnej kwoty wpływów z każdego z tych podatków, przyjętych w ustawie budżetowej na rok budżetowy, i plano-wanej kwoty wpływów z każdego z tych podatków, przyjętych w ustawie budżetowej na rok bazowy.

których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca był niższy niż wskaźnik obliczony dla powiatu i wojewódz-twa o najwyższych podstawowych dochodach podatkowych w 1999 roku (powiat warszawski i województwo mazowieckie). W następnych latach wskaźnik ten nie był obliczany na nowo, ale waloryzowany. Było to nowe rozwiązanie w konstrukcji prawnej subwencji ogólnej, ponieważ poziom wyrównywania był odnoszony nie do średnich dochodów podatkowych wszystkich jednostek danego szczebla, lecz do jednostki osiągającej najwyższe dochody. Wysokość należnej powiatowi części wyrównawczej subwencji ogólnej obliczało się mnożąc liczbę stanowiącą 85% różnicy między wskaźnikiem Sw i wskaźnikiem S dla danego powiatu, przez liczbę mieszkańców powiatu. Analogicznie wysokość należnej woje-wództwu części wyrównawczej subwencji ogólnej obliczało się, mnożąc liczbę stanowiącą 70% różnicy między wskaźnikiem Ww i wskaźnikiem W dla danego województwa przez liczbę mieszkańców województwa. Kwoty przeznaczone na część wyrównawczą subwencji ogólnej dla wszyst-kich powiatów i wszystwszyst-kich województw określała ustawa budżetowa.

Analizując konstrukcję prawną części wyrównawczej subwencji ogólnej dla powiatów i województw, można wskazać na jej znaczące podobieństwo do konstrukcji prawnej kwoty wyrównawczej części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin. Część wyrównawcza dla powiatów i województw spełniała w systemie ich dochodów funkcję wyrównawczą, a podstawą wyrównywania był potencjał dochodowy oparty na kryterium podstawowych dochodów podatkowych oraz za-potrzebowanie wydatkowe wyrażające się w kryterium liczby miesz-kańców danej jednostki. Odmiennie niż w przypadku kwoty wyrów-nawczej części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin, ustawodawca nie zdecydował się jednak na określenie globalnych kwot części wyrów-nawczej dla powiatów i województw za pomocą metody parytetu, która uzależniałaby te kwoty od określonego poziomu dochodów państwa lub też wpływów z określonego podatku. Rozwiązanie to należy ocenić

negatywnie. Określane corocznie przez ustawę budżetową globalne kwoty przeznaczone na część wyrównawczą subwencji ogólnej dla powiatów i województw wynikały z wielkości tej części subwencji przysługujących poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Oznacza to, że konstrukcja prawna części wyrównawczej subwencji ogólnej dla powiatów i województw była skonstruowana na podstawie jednoetapowego modelu obliczania subwencji. Warto ponadto podkreślić, że wyrównywanie następowało wyłącznie z budżetu państwa, a więc w ramach wyrównywania pionowego200. Powiaty i województwa na gruncie analizowanej ustawy nie były zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie tej części subwencji ogólnej. Poziom wyrównywania dochodów był niższy niż w przypadku gmin (90%). Dla powiatów było to 85%, a dla województw tylko 70% różnicy dochodów. Jak się wskazuje w literaturze przedmio-tu znacznie niższy poziom wyrównywania w przypadku województw wynikał z zakresu zadań przyznanych samorządowi województwa w porównaniu do zadań samorządów gmin i powiatów. Głównym ob-szarem działalności województwa jest bowiem prowadzenie polityki regionalnej, podczas gdy na szczeblu gminnym i powiatowym są to przede wszystkim zadania z zakresu administracji świadczącej201.

Kryteria podziału tej części subwencji ogólnej zostały określone ustawowo jako podstawowe dochody podatkowe i liczby mieszkańców, co pozwala uznać tę część wyrównawczą za w pełni zobiektywizowaną. Kryterium podstawowych dochodów podatkowych, które miało zastoso-wanie również w przypadku obliczania kwoty wyrównawczej części pod-stawowej subwencji ogólnej dla gmin, dla powiatów i województw, ogra-niczało się do udziałów we wpływach z podatków dochodowych. Takie rozwiązanie wynikało z nieprzyznania samorządowi obu szczebli własnych źródeł dochodów daninowych, co można uznać za jeden z największych

200 Z. Ofiarski, Subwencja wyrównawcza…, s. 85.

mankamentów reformy administracyjnej, która weszła w życie w 1999 roku. Nie można bowiem mówić o samodzielności ustrojowej bez samo-dzielności finansowej, a ta nie jest możliwa jeżeli samorządy szczebla powiatowego i wojewódzkiego były i są w znacznej mierze uzależnione finansowo od transferów z budżetu państwa. W przypadku powiatów takie rozwiązanie stoi również w sprzeczności z art. 9 ust. 1 i 3 EKSL, która nakazuje posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego własnych zasobów finansowych, na których wysokość jednostki te mają wpływ.