Zdecydowanie najwyższy dług publiczny w pierwszej połowie 2014 roku spo-śród analizowanej grupy krajów Europy Środkowo-Wschodniej posiadał najwięk-szy kraj – Polska (rys. 3.1). Wielkość zadłużenia przekroczyła 300 mld USD. Na kolejnych pozycjach uplasowały się Węgry (117,3 mld USD), Czechy (112,5 mld USD), Rumunia (64,3 mld USD) i Słowacja (48,3 mld USD). Z kolei najmniejszy dług publiczny miała Estonia (tylko 2,4 mld USD).
20 http://www.parkiet.com/artykul/1037158.html (2014.06.02).
64
Rys. 3.1. Dług publiczny w mld USD
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych The Economist: www.economist.com/content /global_debt_clock (2015.03.10).
W Polsce, w kraju o największym długu publicznym, zgodnie z art. 75 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 roku22 minister finansów zobowiązany jest do opracowywania co roku czteroletniej strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny. Dokument ten minister finansów przedstawia do zatwierdzenia Radzie Ministrów, która następnie prezen-tuje go sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.
Celem strategii na lata 2011-2014 była minimalizacja kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy przyjętych ograniczeniach odnośnie do poziomu:
ryzyka refinansowania, ryzyka kursowego,
ryzyka stopy procentowej,
ryzyka płynności budżetu państwa,
pozostałych rodzajów ryzyka, w szczególności ryzyka kursowego i opera-cyjnego,
rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.
Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011-2014 prezentowała też zagrożenia, jakie mogą się pojawić w jej realizacji. Zaliczo-no do nich:
22 Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Dz. U. z dnia 24 września 2009 r. 8,7 112,5 2,4 15,9 12,7 309 64,3 48,3 19,7 117,3 0 50 100 150 200 250 300 350 Bułgaria Czechy Estonia Litwa Łotwa Polska Rumunia Słowacja Słowenia Węgry
65 odmienny od zakładanego rozwój sytuacji makroekonomicznej w Polsce (szczególnie wolniejszy wzrost PKB, wyższe stopy procentowe i wahania kursu walutowego),
uwarunkowania międzynarodowe (wolniejsze wychodzenie głównych go-spodarek świata z kryzysu i odpływ kapitału pożyczkowego),
ryzyko przekroczenia w horyzoncie strategii progu 55% relacji długu pu-blicznego do PKB w związku między innymi z wyższym poziomem po-trzeb pożyczkowych budżetu państwa,
niepewność związaną z harmonogramem wejścia Polski do strefy euro i je-go wpływem na kurs walutowy i stopy procentowe23
.
Przygotowana w kolejnym roku przez Ministerstwo Finansów strategia24 stanowi kontynuację poprzedniej. Utrzymano w niej główny cel, czyli minimalizację kosz-tów obsługi zadłużenia w długim horyzoncie czasowym przy przyjętych ograni-czeniach związanych z ryzykiem oraz trzy współzależne zadania zwiększania płynności, efektywności i przejrzystości rynku skarbowych papierów wartościo-wych. Nie uległ również zmianie układ opracowania. Pewną różnicą jest natomiast fakt, iż nowelizacja ustawy o finansach publicznych nałożyła na państwowe fundu-sze celowe, agencje wykonawcze oraz niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych obowiązek lokowania wolnych środków na rachunku ministra finan-sów. W wyniku wprowadzenia nowego systemu zarządzania płynnością możliwe jest zmniejszenie potrzeb pożyczkowych o wykorzystane wolne środki sektora fi-nansów publicznych i obniżenie państwowego długu publicznego o ok. 20 mld zł.
„Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2012-2015” podobnie jak poprzednia została stosunkowo krytycznie oceniona przez ekonomistów25. Planowane w dokumencie zmniejszenie długu publicznego wyda-wało się mało realne, gdyż przyszłe oszczędności budżetowe oraz wzrost wpływów podatkowych bez podnoszenia samych podatków byłyby możliwe tylko przy ko-rzystnej koniunkturze gospodarczej. Tymczasem prognozy dotyczące wzrostu go-spodarczego nie przedstawiały się zbyt optymistycznie. Według przewidywań Ko-misji Europejskiej w 2012 roku stopa wzrostu gospodarczego wyniesie w Polsce tylko 2,5%26. Podobne wątpliwości jak dwie wspomniane wyżej strategie wzbudzał
23 Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011-2014, Ministerstwo Finansów, Warszawa wrzesień 2010.
24 Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2012-2015, Ministerstwo Finansów, Warszawa wrzesień 2011.
25 J. Czekaj, Finanse państwa do przeglądu, „Rzeczpospolita” 2011, nr 251, s. B9.
66
również inny dokument opracowany przez Ministerstwo Finansów, a mianowicie „Program konwergencji. Aktualizacja 2011”27
.
Drugim co do wielkości dłużnikiem były Węgry. Dodatkowo posiadały one największy dług publiczny per capita. Na jednego mieszkańca przypadało tam 11,8 tysiąca USD. Nieco mniejszy dług per capita miały Czechy (10,7 tys. USD i Sło-wenia (9,5 tys. USD).
Węgry były pierwszym państwem Unii Europejskiej, który w 2008 roku, będąc w stanie bliskim niewypłacalności, wystąpił o międzynarodowe wsparcie. Rządzo-nemu wówczas przez socjalistów krajowi przyznano 20 mld euro. Wsparcie po-chodziło od Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Światowego i Unii Europejskiej. Po dojściu do władzy rząd V. Orbana postanowił w 2010 roku nie odnawiać porozumienia z MFW, które premier Węgier wielokrotnie krytykował za stosowane metody walki z kryzysem. Łącznie Węgry wykorzystały 7,5 mld euro z przypadającej na MFW części pakietu pomocowego. W lipcu 2013 roku kraj spła-cił przedterminowo ostatnią transzę w wysokości ok. 720 mln euro. Termin jej spłaty przypadał na marzec 2014 roku28
.
O faktycznym obciążeniu kraju długiem publicznym świadczy nie tyle jego nominalna wielkość, co relacja do PKB. Biorąc pod uwagę to kryterium należy zauważyć, że w każdym analizowanym roku najgorszy wynik osiągnęły Węgry. Począwszy od 2005 roku stale przekraczały one zapisane w traktacie z Maastricht kryteria (60% PKB). Wszystkie pozostałe kraje spełniały wspomniane wyżej wy-mogi (tab. 3.2).
W 2012 roku wskaźnik relacji długu publicznego do PKB przedstawiał się również niekorzystnie dla Węgier (prawie 80%), Polski (55,6%), Słowenii (54,4%) i Słowacji (52,4%). Podobnie jak w przypadku deficytów budżetowych, najko-rzystniejszy rezultat uzyskała Estonia (9,8%). W całym rozpatrywanym okresie miała ona zdecydowanie najlepsze wyniki. Kraj ten nigdy nie przekroczył poziomu 10% PKB, co należy uznać jako rezultat bez precedensu nie tylko wśród omawia-nej grupy państw, ale również wśród pozostałych członków Unii Europejskiej.
27 Program konwergencji. Aktualizacja 2011, Ministerstwo Finansów, Warszawa kwiecień 2011.
28
67 Tab. 3.2. Dług publiczny w relacji do PKB (w %)
Kraj 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Bułgaria 74 67 54 36 37,9 29,2 22,7 18,2 14,1 13,7 14,6 16,3 18,5 Czechy 19 25 28 30 30,1 29,7 29,4 29 30 28,7 34,4 40,8 46,2 Estonia 5 5 6 6 5 4,6 4,5 3,8 4,6 4,5 7,2 6,1 9,8 Litwa 24 23 22 21 19,4 18,4 18 16,9 15,6 15,5 29,4 38,5 40,5 Łotwa 12 14 13 15 14,9 12,4 10,7 9 19,5 19,8 36,7 42,2 40,6 Polska 37 38 42 47 45,7 47,1 47,7 45 47,2 49,2 55,1 56,4 55,6 Rumunia 22 26 25 21 18,7 15,8 12,4 12,6 13,6 13,4 23,6 33,4 37,9 Słowacja 50 49 43 42 41,5 34,2 30,5 29,3 27,7 27,9 35,6 43,3 52,4 Słowenia - 27 28 27 27,2 27 26,7 23,3 22,5 21,9 35,3 46,9 54,4 Węgry 54 52 56 58 59,1 61,8 65,6 65,9 72,9 73 79,8 81,4 79,8 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.
Wśród najważniejszych problemów dotyczących finansów publicznych większości nowych członków UE na ogół wymienia się:
wąską bazę podatkową, co oznacza, że wiele podmiotów oraz zjawisk go-spodarczych ucieka od opodatkowania,
występowanie relatywnie wysokiego obciążenia zatrudnienia podatkami oraz składkami na ubezpieczenie społeczne, co blokuje tworzenie nowych miejsc pracy,
gromadzenie dochodów budżetowych oraz funkcjonowanie administracji podatkowej charakteryzującej się wieloma mankamentami,
zapewnienie kontroli wydatków na wszystkich szczeblach władzy, poprawa jakości usług świadczonych przez administrację publiczną, uwzględnienie w większym niż dotychczas stopniu wydatków na inwestycje w kapitał ludzki i rzeczowy w celu tworzenia bardziej sprzyjających warunków do wzrostu gospodarczego,
uzdrawianie finansów publicznych, by sprostać w przyszłości wyzwaniu wynikającemu ze wzrostu wydatków budżetowych w efekcie postępującego procesu starzenia się społeczeństwa29
.
68