JAKO BENEFICJENCI ŚRODKÓW POCHODZĄCYCH Z FUNDUSZY POLITYKI SPÓJNOŚCI W LATACH
8.1. Strategiczne podstawy alokacji środków pochodzących z funduszy polityki spójności
Jedną z najbardziej wymiernych korzyści integracji europejskiej dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej jest możliwość wydatkowania środków pochodzą-cych z funduszy unijnych1. Przeznaczenie tych środków, tj. kierunki rozwoju po-szczególnych krajów członkowskich są wypadkową sytuacji społeczno-gospodarczej oraz celów strategicznych określonych na poziomie Unii Europej-skiej, w które to cele muszą wpisywać się proponowane przez kraje członkowskie działania finansowane ze środków funduszy polityki spójności.
Lata 2007-2020 to okres, w którym Polska, Węgry, Czechy, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowacja, Słowenia, Bułgaria i Rumunia wykorzystały i wykorzystają środki zagwarantowane w budżecie unijnym w ramach dwóch pełnych perspektyw finansowych. Przyjęcie takiego zakresu czasowego pozwoli na analizę ilościową kierunków rozwoju poszczególnych krajów „dziesiątki” oraz siły unijnego wspar-cia, której nie sposób porównywać bez odpowiedniego kontekstu – wielkości go-spodarek państw beneficjentów pomocy oraz realizacji założeń wdrażanych w tych latach dwóch fundamentalnych planów rozwojowych Unii Europejskiej – Strategii Lizbońskiej2
i Strategii Europa 20203. Pierwsza z nich była realizowana w latach 2000-2010, co oznacza, że środki finansowe wydatkowane w ramach perspektywy finansowej 2007-2013 służyły osiągnięciu celów zarówno Strategii Lizbońskiej, jak i Europa 2020, natomiast uruchamiana nowa perspektywa 2014-2020 w całości będzie finansowała działania zmierzające do realizacji założeń drugiego z przywo-łanych dokumentów strategicznych. Taka demarkacja utrudnia porównanie
1
W ramach niniejszego rozdziału analiza wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE zostanie zaprezentowana na przykładzie trzech największych instrumentów (funduszów) polityki spójności – Europejskiego Funduszu Społecznego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności.
2
Wersja z marca 2000 r.
3 Komunikat Komisji z dnia 3 marca 2010 r. EUROPA 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.
164
rzystania środków unijnych przez ww. dziesięć krajów z punktu widzenia osiągnię-cia strategicznych celów UE, bo to ten punkt odniesienia powinien być decydujący w ocenie adekwatności i wielkości wsparcia z funduszy europejskich, a nie party-kularne priorytety polityki społeczno-gospodarczej poszczególnych państw człon-kowskich. Oczywiście, zgodnie z zasadą dodatkowości (uzupełnianie niewystar-czających krajowych środków publicznych i prywatnych przez środki unijne), środki finansowe funduszy zostały w większym stopniu alokowane w słabszych gospodarkach, w których nawet częściowe osiągnięcie założonych strategicznych celów UE byłoby niemożliwe bez ich udziału.
Porównując oba plany rozwojowe, można stwierdzić, że wskazane w nich ogólne cele są zbieżne. Strategia (agenda) lizbońska zakładała przekształcenie go-spodarki europejskiej w najbardziej konkurencyjną, przy czym punktem odniesie-nia miało być zniwelowanie dystansu w tempie rozwoju pomiędzy Unią Europej-ską a USA. Podejmowane działania przez UE poprzez alokowanie środków fundu-szowych w krajach członkowskich koncentrowały się na czterech obszarach: inno-wacyjności (wdrażanie i upowszechnianie modelu gospodarki opartej na wiedzy, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, badaniach i edukacji), liberalizacji (inte-gracji poszczególnych sektorów: rynków finansowych, energii, transportu oraz telekomunikacyjnych), przedsiębiorczości (likwidacja barier administracyjnych dla przedsiębiorców, ograniczenie pomocy publicznej, ułatwienie dostępu do kapitału i nowych technologii, wspieranie uczciwej konkurencji) oraz spójności społecznej (aktywna polityka zatrudnienia, powstawanie nowych, lepszych miejsc pracy, ograniczenie ubóstwa i wykluczenia społecznego). Średniookresowa ocena realiza-cji agendy lizbońskiej wpłynęła na proces programowania perspektywy finansowej 2007-2013, co znalazło swoje odzwierciedlenie w strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności4
, w których zdefiniowano trzy obszary priorytetowe: zwiększanie atrakcyjności państw członkowskich, regionów i miast poprzez
poprawę dostępności, zapewnienie odpowiedniej jakości i poziomu usług oraz zachowanie stanu środowiska,
wspieranie innowacyjności, przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarki opartej na wiedzy poprzez wykorzystywanie możliwości w dziedzinie ba-dań i innowacji, w tym nowych technologii informacyjnych i komunikacyj-nych, oraz
tworzeniu lepszych miejsc pracy oraz większej ich liczby poprzez zaintere-sowanie większego odsetka mieszkańców UE zdobyciem zatrudnienia oraz
4 Decyzja Rady z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (Dz. Urz. UE z dnia 21 października 2006 r., L 291/11).
165 działalnością gospodarczą, zwiększenie zdolności adaptacyjnych pracowni-ków i przedsiębiorstw oraz zwiększenie inwestycji w kapitał ludzki.
Wszystkie programy operacyjne określone w narodowych strategicznych ra-mach odniesienia przygotowywanych przez państwa członkowskie i zaakceptowa-nych przez Komisję Europejską dążyły do koncentrowania się na ww. priorytetach i finansowaniu zdefiniowanych kwestii priorytetowych, którym przypisano kon-kretne kategorie wydatków5: badania i rozwój technologiczny, innowacje i przed-siębiorczość (kategorie wydatków: innowacje i B+R, wsparcie sektora MŚP), spo-łeczeństwo informacyjne (infrastruktura i usługi IT), energia, ochrona środowiska i zapobieganie zagrożeniom, transport (drogi, koleje, pozostała infrastruktura trans-portowa, np. lotniska), zwiększanie zdolności adaptacyjnych pracowników, firm, przedsiębiorstw i przedsiębiorców, poprawa dostępu do zatrudnienia i równowaga popytu i podaży pracy (rynek pracy), poprawa integracji społecznej osób mniej uprzywilejowanych (włączenie społeczne), poprawa jakości kapitału ludzkiego (kapitał ludzki). Ponadto wsparcie z funduszy przeznaczono na niemieszczące się w kwestiach priorytetowych kategorie: kultura, dziedzictwo i turystyka, miejski i terytorialny wymiar polityki spójności oraz infrastruktura społeczna. Istotną cechą perspektywy finansowej 2007-2013 była zasada jednofunduszowości oznaczająca możliwość finansowania danego programu operacyjnego z jednego funduszu6
. O sukcesie realizacji agendy lizbońskiej miało decydować osiągnięcie następu-jących celów:
wzrost inwestycji na badania i rozwój do 3% PKB, zredukowanie biurokracji i barier dla przedsiębiorczości,
wzrost odsetka zatrudnionych do 70% wśród mężczyzn i 60% wśród kobiet.
5
Załącznik IV do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Fundu-szu Społecznego oraz FunduFundu-szu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L 210/25).
6 W Polsce wyjątkiem od tej zasady był Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko finanso-wany ze środków EFRR i FS, natomiast w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu elastyczności w wydatkowaniu środków funduszy europejskich umożliwiono stosowanie cross-financingu, czyli finansowania części wydatków w ramach projektu dofinansowanego z jednego funduszu, środkami drugiego (np. jeżeli projekt był realizowany ze środków EFS, wydatki będące przedmiotem inter-wencji EFRR mogły zostać uznane za kwalifikowalne w ramach określonego limitu).
166
Dane statystyczne wskazują, że nie udało się osiągnąć dwóch najważniejszych założeń strategii lizbońskiej7
. W 2010 roku stopa zatrudnienia w UE osiągnęła 68,6% (co oznacza wzrost z poziomu 62% w 2000 roku), a całkowite wydatki na badania i rozwój wyrażone jako procent PKB wykazały wzrost jedynie marginalny (z 1,82% w 2000 roku do 1,93% w 2010 roku).
Ukierunkowanie wydatkowania środków z funduszy europejskich w kontek-ście realizacji strategii Europa 2020 dotyczy koncentracji na trzech priorytetowych obszarach: inteligentnym (rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji), zrów-noważonym (wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, przyjaz-nej środowisku i bardziej konkurencyjprzyjaz-nej) i sprzyjającym włączeniu społecznemu (poprzez wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną) rozwoju. Wdrażanie Strategii Europa 2020 zmie-rza do osiągnięcia miezmie-rzalnych celów w ramach następujących obszarów:
zatrudnienie (osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 20-64 lat na poziomie 75%),
badania i rozwój (przeznaczenie na inwestycje w B+R 3% PKB Unii), zmiany klimatu i zrównoważone wykorzystanie energii (20-procentowe:
ograniczenie emisji gazów cieplarnianych w porównaniu z 1990 rokiem – w tym ograniczenie emisji dwutlenku węgla nawet o 30%, zmniejszenie zuży-cia energii dzięki zwiększeniu efektywności energetycznej i zwiększenie udziału energii pozyskiwanej ze źródeł odnawialnych),
edukacja (ograniczenie liczby osób przedwcześnie kończących naukę szkolną8
do 10% przy jednoczesnym osiągnięciu na poziomie 40% wskaź-nika osób z młodego pokolenia legitymującego się wyższym wykształce-niem9),
walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym o 20 milionów).
7 Ocena strategii lizbońskiej – dokument roboczy służb Komisji, Komisja Europejska, Bruksela 2010.
8 Odsetek uczniów przedwcześnie kończących naukę szkolną definiuje się jako odsetek osób w przedziale wiekowym 18-24, które mają najwyżej wykształcenie średnie na poziomie gimnazjalnym lub niższym i nie uczestniczą w kształceniu ani szkoleniu.
9 Wskaźnik dotyczący wyższego wykształcenia oblicza się jako odsetek osób w wieku 30-34 lat z wykształceniem wyższym (lub równoważnym).
167 Podobnie jak w poprzednim okresie programowania, kierunek interwencji fun-duszy wynika wprost ze Wspólnym Ram Strategicznych10 będących narzędziem koordynacji polityki spójności z innymi politykami unijnymi (rolną i rybołów-stwa). Wspólne Ramy Strategiczne były podstawą do przygotowania przez państwa członkowskie umów partnerstwa, które zastąpiły narodowe strategiczne ramy od-niesienia z poprzedniej perspektywy, oraz określonych w umowie partnerstwa pro-gramów operacyjnych. Koordynacja i koncentracja interwencji na poziomie Tab. 8.1. Zestawienie celów tematycznych finansowanych w latach 2014-2020 i ich odpowiedników w perspektywie finansowej 2007-2013
2014-2020 - cele tematyczne 2007-2013 - tematy wsparcia badania naukowe, rozwój technologiczny i innowacje innowacje i B+R
technologie informacyjno-komunikacyjne infrastruktura i usługi IT
konkurencyjność MŚP wsparcie MŚP
gospodarka niskoemisyjna
środowisko i energia dostosowanie do zmian klimatu
środowisko i efektywne wykorzystanie zasobów
zrównoważony transport Transport
zatrudnienie i rynek pracy rynek pracy
włączenie społeczne włączenie społeczne
edukacja i szkolenie
kapitał ludzki efektywna administracja publiczna
brak bezpośredniego odpowiednika w latach 2007-201311
kultura, dziedzictwo i turystyka miejski i terytorialny wymiar polityki spójności
infrastruktura społeczna Źródło: opracowanie własne.
10 Załącznik nr 1 do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Fundu-szu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego FunduFundu-szu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Re-gionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zwane dalej rozporządzeniem ramowym (Dz. Urz. UE z dnia 20 grudnia 2013 r., L 347/320).
11 Miejski i terytorialny wymiar polityki spójności w ramach perspektywy 2014-2020 jest przedmio-tem wsparcia w ramach różnych celów przedmio-tematycznych poprzez instrumenty zintegrowanego podej-ścia terytorialnego (np. zintegrowane inwestycje terytorialne łączące projekty finansowane z róż-nych funduszy w ramach jednego lub więcej celów tematyczróż-nych). Inwestycje w infrastrukturę społeczną w nowej perspektywie są możliwe do sfinansowania m.in. w ramach celu edukacja i szkolenie, ale tylko w odniesieniu do szkół i przedszkoli.
168
wszystkich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w nowej perspektywie finan-sowej jest szczególnie widoczna w konstrukcji tematycznych warunków wstęp-nych12, które muszą być implementowane do umów partnerstwa, a realizowane na ich podstawie programy operacyjne powinny wpisywać się w jedenaście zdefinio-wanych celów tematycznych finansozdefinio-wanych ze wszystkich instrumentów finanso-wych (europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych). Cele tematyczne są bezpośrednio związane z realizacją celów strategii Europa 2020, tzn. że każda oś priorytetowa i priorytet inwestycyjny musi być powiązany z jednym lub więcej celami tematycznymi.
Porównując wsparcie w ramach dwóch perspektyw finansowych, przyjęto za-prezentowane w tabeli 8.1. odniesienie celów tematycznych w latach 2014-2020 do tematów wsparcia (kwestii priorytetowych) finansowanych w latach 2007-2013, przy czym punktem odniesienia dla wielkości ponoszonych wydatków przez po-szczególne kraje „dziesiątki” będzie realizacja celów strategii Europa 2020.
Jak wspomniano wyżej, wsparcie udzielane w ramach poszczególnych celów tematycznych musi uwzględniać stan obecny i wartości docelowe wskaźników Europa 2020 określonych dla krajów członkowskich, a same cele tematyczne mu- Tab. 8.2. Odniesienie celów tematycznych do obszarów strategii Europa 2020 i źródła ich finansowania z funduszy polityki spójności
obszar strategii Europa 2020 cel tematyczny Fundusz
badania i rozwój badania naukowe, rozwój technologiczny i
innowacje EFRR
badania i rozwój, walka z ubóstwem i
wykluczeniem społecznym technologie informacyjno-komunikacyjne EFRR badania i rozwój, zatrudnienie konkurencyjność MŚP EFRR
zmiany klimatu i zrównoważone wykorzystanie energii
gospodarka niskoemisyjna
EFRR FS dostosowanie do zmian klimatu
środowisko i efektywne wykorzystanie zasobów
zrównoważony transport
zatrudnienie, edukacja zatrudnienie i rynek pracy EFS EFRR walka z ubóstwem i wykluczeniem
społecznym włączenie społeczne EFS EFRR
zatrudnienie, edukacja edukacja i szkolenie EFS EFRR
edukacja efektywna administracja publiczna EFS
Źródło: opracowanie własne.
169 szą korespondować z celami strategii unijnej. W tabeli 8.2. zaprezentowano poprzez które cele tematyczne i instrumenty finansowe polityki spójności będą realizowane w latach 2014-2020 obszary objęte strategią Europa 2020.
Przyporządkowanie obszarów priorytetowych z lat 2007-2013 do celów tema-tycznych z perspektywy finansowej 2014-2020 pozwoli na ujednolicenie poszcze-gólnych kategorii interwencji funduszy polityki spójności, a przypisanie tych ostat-nich do obszaru/obszarów strategii unijnej umożliwi analizę wielkości przyznanego wsparcia dla krajów „dziesiątki” w kontekście realizacji określonych dla każdego z państw wartości docelowych wskaźników Europa 2020, przy czym porównanie poziomu alokacji odnosić się będzie tylko i wyłącznie do poszczególnych celów tematycznych.
8.2. Poziom rozwoju gospodarki a wielkość i siła unijnego wsparcia z funduszy