Finanse publiczne definiuje się na ogół jako gałąź prawa publicznego, której przedmiotem badań są normy dotyczące publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami1. Zajmują się one więc zjawiskami i procesami dotyczący-mi powstawania oraz rozdysponowania pieniężnych środków publicznych, nie-zbędnych do realizacji funkcji państwa2
.
Finanse publiczne pełnią następujące funkcje:
alokacyjną – rozmieszczenie czynników produkcji,
redystrybucyjną – korygowanie podziału dochodu narodowego poprzez transfery,
stabilizacyjną – wykorzystywanie czynników produkcji dla osiągnięcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego, w tym zwalczania bezrobocia i inflacji3.
System finansów publicznych dotyczy zasad i instytucji stanowiących podsta-wę dokonywania publicznych operacji finansowych. Przedstawia się go w wielu płaszczyznach, do których trzeba zaliczyć:
a. przekrój podmiotowy:
władze ustawodawcze szczebla centralnego i szczebla samorządowego, władze wykonawcze,
aparat skarbowy (finansowy),
podmioty, które są finansowane z funduszy publicznych (szpitale, szkoły, jednostki wojskowe, policja itp.);
b. przekrój prawny:
konstytucja lub inna ustawa zasadnicza, prawo budżetowe,
coroczne ustawy budżetowe i uchwały budżetowe samorządów, ustawy podatkowe,
ustawy o pozabudżetowych funduszach publicznych,
1 P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1990, s. 27.
2
B. Szlabowska, Finanse publiczne i polityka fiskalna [w:] E. Pietrzak, M. Markiewicz (red.), Fi-nanse, bankowość i rynki finansowe, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2006, s. 69.
56
ustawy o finansach samorządowych (lokalnych, regionalnych),
ustawy regulujące działalność ministra finansów oraz działalność aparatu skarbowego,
ustawa karno-skarbowa,
ustawa o zobowiązaniach podatkowych,
akty normatywne regulujące działalność ministra finansów, rządu, innych ministrów na szczeblu centralnym, na szczeblu lokalnym zaś zarządu gminy i jego przedstawicieli;
c. przekrój instytucjonalny: budżet państwa, budżety samorządowe,
fundusze ubezpieczeń społecznych, pozostałe fundusze publiczne, fundacje publiczne; d. przekrój instrumentalny: podatki centralne, podatki lokalne, opłaty, cła,
dochody z majątku publicznego, składki na ubezpieczenie społeczne, subwencje,
dotacje,
kredyty państwowe i pożyczki publiczne; e. przekrój techniczny:
klasyfikacja budżetowa, procedura budżetowa, postępowanie podatkowe,
metody planowania dochodów i wydatków4.
Podstawę finansów publicznych stanowi budżet państwa. Na ogół jest on defi-niowany jako plan finansowy, zawierający dochody i wydatki państwa związane z realizacją przyjętej polityki społecznej, gospodarczej i obronnej. Do głównych
57 guł dotyczących polityki budżetowej zalicza się zasady: rocznego budżetowania, zupełności, jedności, jawności i równowagi budżetowej5
. 3.2. Kryteria Unii Europejskiej dla finansów publicznych
Podpisany 7 lutego 1992 roku w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej zawie-ra między innymi warunki przystąpienia do Unii Gospodarczej i Walutowej, okre-ślane jako kryteria konwergencji6. Zaliczono do nich kwestie związane z deficytem budżetowym, długiem publicznym, stopami procentowymi, inflacją i kursami wa-lutowymi. Z punktu widzenia niniejszej części pracy istotne będą dwa pierwsze zagadnienia. Zgodnie z zasadami z Maastricht deficyt budżetowy w kraju człon-kowskim nie może przekroczyć 3% PKB, a wartość długu publicznego nie może być wyższa niż 60% PKB.
Traktat przewidział jednak pewne wyjątki. Komisja Europejska, może uznać, że kryterium jest wykonane, mimo uzyskania przez dany kraj wartości wyższej niż 60%, jeśli stosunek zadłużenia publicznego do PKB maleje w wystarczającym stopniu i zbliża się do wartości bazowej w zadowalającym tempie. Do wielkości długu publicznego odnosi się również w wąskim zakresie procedura w wypadku wystąpienia nadmiernego deficytu budżetowego. Jeśli zadłużenie przekroczy 60% PKB, bez względu na to, czy towarzyszyć temu będzie deficyt budżetowy powyżej 3% PKB, Komisja Europejska przygotowuje sprawozdanie, które po zaopiniowa-niu przez Komitet Ekonomiczno-Finansowy staje się podstawą do wydania opinii na temat występowania nadmiernego deficytu. Sam fakt przekroczenia granicy zadłużenia w wysokości 60% PKB nie jest jednak podstawą do wyciągania sankcji wobec konkretnego kraju7.
Należy jednak zauważyć, że ustalenie przez Komisję Europejską maksymalnej wysokości deficytu publicznego i długu publicznego, jako odpowiednio 3% PKB8
i 60% PKB, nie jest uzasadnioną ekonomicznie konstrukcją. Dlatego, że przy kon-kretnym długu, od tempa wzrostu PKB zależy, jak wysoki deficyt jest dopuszczal-ny, by nie przyrastał dług publiczny. W art. 104 Traktatu Ustanawiającego Wspól-notę Europejską, deficyt budżetowy ma się zmniejszać i zbliżać w sposób stały do
5 J. Ciak, Polityka budżetowa, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa – Stowarzysze-nie Wyższej Użyteczności „Dom Organizatora”, Toruń 2002, s. 21-22.
6
Treść traktatu można znaleźć pod adresem: www.europa.eu.int.
7 J. Karnowski, Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, maszynopis, Warszawa/Waszyngton styczeń 2006, s. 25.
8 Nie można udowodnić, że przekroczenie tego odsetka zagraża stabilności finansów publicznych, por. K. Łaski, Mity i rzeczywistość w polityce gospodarczej i w nauczaniu ekonomii, Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk, Fundacja Innowacja i Wyższa Szkoła Społeczno-Ekonomiczna, Warszawa 2009, s. 67.
58
3%, a przekraczać tę wartość może tylko tymczasowo, w sytuacjach uznanych za wyjątkowe. Natomiast dług publiczny ma się zmniejszać tak, by zbliżyć mógł się do wielkości referencyjnej 60%9. Jeśli więc kraj członkowski spróbuje ustalić do-puszczalną wielkość deficytu, która pozwoli zbliżać się do referencyjnej wielkości 60% PKB, może zastosować następujące obliczenie:
dopuszczalny deficyt = (tempo wzrostu PKB x dług publiczny w relacji do PKB)/100
Na mocy art. 104 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską kraje Unii Europejskiej są zobowiązane do unikania nadmiernego deficytu budżetowego. Obowiązek nadzorowania rozwoju sytuacji budżetowej oraz wysokości długu pu-blicznego został nałożony na Komisję Europejską. Ma ona za zadanie wykrywać istotne błędy mogące stanowić źródło problemów budżetowych. Komisja bierze pod uwagę dwa kryteria:
1. czy relacja między planowanym lub rzeczywistym deficytem budżetowym przekracza wartość odniesienia (wartość referencyjną); jeśli tak, to czy:
relacja ta zmniejszyła się w sposób istotny i osiągnęła poziom bliski warto-ści referencyjnej,
przekroczenie wartości referencyjnej ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy, a relacja jest bliska wartości referencyjnej.
2. czy relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną; jeśli tak, to czy relacja ta zmniejsza się dostatecznie i zbliża się w zadowalającym tempie do wartości referencyjnej10
.
Szczegółowa procedura postępowania w celu identyfikowania i zwalczania nadmiernego deficytu obejmuje dziewięć kroków.
1. Pierwszy krok posiada charakter wstępny i odnosi się do przekazania Komisji dwa razy do roku (do 1 marca i do 1 września) przez kraje członkowskie danych na temat ich sytuacji budżetowej.
2. Drugi krok sprowadza się do sprawdzenia przez Komisję zgodności dyscypliny budżetowej z kryteriami. Jeśli Komisja stwierdzi, że kraj członkowski nie speł-nia tych wymogów, to sporządza raport.
3. Trzeci krok to wydanie opinii o raporcie przez Komitet Ekonomiczny i Finan-sowy. Jeżeli na podstawie tej opinii Komisja uzna, że w kraju członkowskim istnieje nadmierny deficyt lub gdy taka sytuacja może mieć miejsce, wówczas kieruje swoją opinię do Rady.
4. Czwartym krokiem jest dokonanie ogólnej oceny przez Radę.
9
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 29.12.2006 C 321 E/1.
10 http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14436&Itemid= 436 (2014.05.25).
59 5. Piąty krok następuje w sytuacji, gdy Rada stwierdzi, że występuje nadmierny deficyt. Jeśli nie, to procedura jest zakończona. Jeżeli natomiast uzna, że nad-mierny deficyt istnieje, wówczas kieruje do danego kraju zalecenie, by w ciągu wyznaczonego okresu położył kres tej sytuacji.
6. Szósty krok polega na dokonaniu przez Radę oceny, czy dany kraj podjął efek-tywne działania w odpowiedzi na jej zalecenia. Jeżeli tak, to procedura ulega zawieszeniu, a Komisja i Rada monitorują ich efektywność.
7. Siódmy krok ma miejsce, gdy Rada stwierdzi, że kraj we wskazanym okresie nie podjął odpowiednio skutecznych działań. W takiej sytuacji Rada może te za-lecenia podać do wiadomości publicznej.
8. Ósmy krok może nastąpić wtedy, gdy w dalszym ciągu kraj uchyla się od dosto-sowania do zaleceń Rady. W takiej sytuacji Rada może wezwać kraj do podjęcia w określonym czasie działań zmierzających do takiego ograniczenia deficytu, które uzna za konieczne.
9. Dziewiąty krok oznacza, że tak długo, jak długo dany kraj nie stosuje się do decyzji, Rada może zadecydować o zastosowaniu następujących środków:
zażądać od danego kraju członkowskiego, aby przed emisją papierów war-tościowych opublikował dodatkowe informacje, które określi Rada,
wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do rozważenia jego polityki po-życzkowej stosowanej w odniesieniu do tego kraju,
żądać od danego kraju złożenia na rzecz Wspólnoty nieoprocentowanego depozytu w konkretnej wysokości aż do czasu, gdy nadmierny deficyt nie zostanie skorygowany,
nałożyć grzywnę11
.
W związku z narastającą sytuacją zadłużeniową w październiku 2010 roku przedstawione wyżej zasady uległy zaostrzeniu. Rada Unii Europejskiej na wnio-sek Komisji Europejskiej będzie mogła ukarać kraje, które permanentnie mają de-ficyt budżetowy powyżej 3% i dług publiczny większy niż 60% PKB. Zagrożone będą państwa nie stosujące się do planu naprawczego przedstawionego przez Bruk-selę. Zgodnie z tym planem dany kraj w ciągu sześciu miesięcy musi rozpocząć reformy i co roku zmniejszać co najmniej o 1/20 tę część długu, którą przekracza 60%. Sankcje mogą maksymalnie wynieść 0,2% PKB. Środki zostaną zdeponowa-ne na specjalnym koncie Komisji Europejskiej. Jeśli ukarany kraj przez pół roku nie wprowadzi nakazanych posunięć, pieniądze przepadną na rzecz budżetu UE. Pod naciskiem krajów o szczególnie dużym długu (Belgii, Grecji i Włoch) ustalo-no, że przez pierwsze trzy lata od wejścia w życie nowych regulacji kary nie będą
60
nakładane. Nowe przepisy mają początkowo obowiązywać tylko w krajach strefy euro. Później (konkretnego terminu nie ustalono) obejmą wszystkie kraje UE. No-we zasady są efektem porozumienia zawartego 18 października 2010 roku przez ministrów finansów. Porozumienie to z kolei wynikało z nacisku A. Merkel i N. Sarkozy’ego, którzy nieco wcześniej ustalili wspólne stanowisko12
.
3.3. Budżety państw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej