Decyzja organu odwoławczego

Postępowanie odwoławcze kończy się wydaniem decyzji administracyjnej przez organ II instancji. W tym stadium organ odwoławczy przetwarza rezultaty kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz rezultaty postępowania wyjaśniającego prze-prowadzonego w II instancji⁹⁸. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może wydać na-stępujące rodzaje decyzji:

94 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 69.

95 Wyroku NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00, LEX nr 49869.

96 J.P.Tarno Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 KPA w Analiza i ocena zmian KPA w latach 2010-2011 pod red. M. Błachuckiego, T. Górzyńskiej, G. Sibigi, Warszawa 2012, s.

219.

97 Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 86-87.

98 S. Marcinkiewicz, Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postepowania administracyjnym, Warszawa 1976 s.24

1) utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.),

2) uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art.

138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a),

3) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy (reformacja),

4) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.),

5) umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.),

6) uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.)⁹⁹,

7) uchylić decyzje i zobowiązać organ I instancji do wydania decyzji o określonej treści (gdy wydanie decyzji następuje na blankiecie urzędowym) (art. 138 § 4 k.p.a.).

B. Adamiak wskazuje, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego można po-dzielić na dwie grupy. W grupie rozstrzygnięć organu odwoławczego rozstrzygających spra-wę co do istoty można wyróżnić decyzje:

 merytoryczne – utrzymują w mocy zaskarżoną decyzję

 merytoryczno - reformatoryjne – uchylają ją w całości lub części i w tym zakresie rozstrzygają o istocie sprawy

Natomiast wariant rozstrzygnięcia kasacyjnego przybiera postać:

 decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (tzw. decyzja kasacyjna typowa)

 decyzji uchylającej zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji¹⁰⁰.

W literaturze podkreśla się, że podjęcie tego ostatniego rozstrzygnięcia jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca powo-łanego przepisu¹⁰¹. Może on znaleźć zastosowanie np. w przypadku zaniechania przeprowa-dzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji albo przeprowaprzeprowa-dzenia go

99 Od chwili wejścia w życie zmian wprowadzanych na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz 935) do p.p.s.a. wpro wadzono nowy rodzaj szczególnego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej, który został nazwany „sprzeci -wem od decyzji”. Instytucja ta dotyczy tylko decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mimo podobieństw regulacji nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu od decyzji wydanie na podstawie art. 233 § 2 o.p. szerzej zob. P. Pietrasz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sadami admi-nistracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 419 i n.

100 Szerzej zobacz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-tarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 138, s. 780-789 i Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administra-cyjnym, Warszawa 2011, rozdział Warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

101 Wyrok NSA z 29 marca 2006 r. II OSK 633/05 cbois.

w sposób powierzchowny, selektywny, bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych¹⁰².

Mając na uwadze obecny kształt uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego wyja-śnić należy, że w pierwotnej wersji k.p.a. instytucja decyzji kasatoryjnej była uregulowana w art. 120 § 2¹⁰³. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzy-gnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znaczny-mi kosztaznaczny-mi.

Nowelizacja k.p.a. z 1980 r.¹⁰⁴ wprowadziła zmianę w zakresie podstaw wydania decy-zji kasatoryjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną de-cyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniające-go w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten mógł wskazać, jakie oko-liczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kolejna zmiana tej regulacji została dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmia-nie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi¹⁰⁵. Zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 138 § 2 k.p.a. or-gan odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponowne-go rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzy-gnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na skutek tej nowelizacji wydanie decyzji kasatoryjnej zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: po pierw-sze – decyzja organu I instancji musiała być wydana z narupierw-szeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musiał mieć istotny wpływ na jej roz-strzygnięcie. Formuła „konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie” zastąpił sformułowanie „nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części”. Warunkiem umożliwiającym wydanie decyzji kasatoryjnej było ustalenie przez organ zakresu i charakteru wad

postępowa-102 Z. Kmieciak [w:] Chróścielewski W. Z. Kmieciak, A. Krawczyk, J. Wegner Kodeks postępowania administracyj-nego. Komentarz. Warszawa 2019, s. 769.

103 Dz. U. z 1960 r., nr 30, poz. 168.

104 Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26.

105 Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 118

nia wyjaśniającego przez organ I instancji. Ponadto, wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stało się obowiązkiem, a nie tylko uprawnieniem organu odwoławczego.

Nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r¹⁰⁶. dodano § 2, § 3 i § 4 do art. 136 k.p.a., która to regulacja powinna być interpretowana w związku z art. 138 § 2. W art. 136 § 2 i 3 wprowa-dzono obowiązek przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, w sytuacji wystąpienia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, gdy z takim wnioskiem wystąpią wszystkie strony postępowania lub jedna ze stron za zgodą pozo-stałych. Zgodnie z § 4 organ odwoławczy może nie uwzględnić tego wniosku, jeżeli przepro-wadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Jednocześnie ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do p.p.s.a. nowego środka zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji. W ocenie ustawodaw-cy instytucja sprzeciwu od deustawodaw-cyzji przyczyni się do zmniejszenia liczby deustawodaw-cyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy i zmobilizuje ten organ do wykonywania jego ustawo-wej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrol-nego, rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu projektu sprzeciw od decyzji określono jako śro-dek zaskarżenia, którym strona będzie mogła zainicjować swoiste postępowanie o charakterze wpadkowym, ograniczone przedmiotowo do kwestii natury formalnej. Założono, że instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została wydana pra-widłowo i została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjęcie przez ustawodawcę formalnego charakteru kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w ramach tego środka skłoniło go do przyjęcia rozwiązań mających na celu skrócenie proce-dury¹⁰⁷.

Do momentu wejścia w życie nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r. orzecznictwo jedno-znacznie przyjmowało¹⁰⁸, że organ odwoławczy nie może narzucać organowi sposobu roz-strzygnięcia sprawy. Wspomniana nowelizacja dodała w art. 138 § 2 - § 2a¹⁰⁹ i § 2b¹¹⁰.

106 Dz. U. z 2017 r., poz. 935.

107 M.J. Czubkowska, J. Siemaszko Sprzeciw jako sposób na zmniejszenie ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA nr 4 z 2018, s.51-52.

108 Np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. II OSK 623/18 Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnię-ciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że decyzja tego rodzaju nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a więc organ I instancji nie jest związany oceną prawną organu od-woławczego w zakresie materialnoprawnym LEX nr 2619478

109 § 2a - jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wy -tyczne w zakresie wykładni tych przepisów

110 § 2b - przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje

decy-Ustawodawca w uzasadnieniu zmian wskazał, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a powinno stanowić absolutny wyjątek i następować w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności¹¹¹. Omawiana nowelizacja spotkała się ze zdecydowaną krytyką doktryny. W negatywnych ocenach nowych rozwiązania podkre-śla się, że rozwiązanie z § 2a art. 138 k.p.a. należy uznać za totalne nieporozumienie, które nigdy nie powinno zdarzyć się w akcie ustawowym rangi Kodeksu. Wydawanie wiążących wytycznych co do wykładni obowiązujących przepisów prawa nie mieści się w ramach usta-lania stanu faktycznego sprawy. Wydając takie wytyczne, organ odwoławczy niejednokrotnie będzie przesądzał o sposobie załatwienia sprawy, formalnie nie ponosząc odpowiedzialności za decyzję, którą następnie wyda organ I instancji¹¹².