Akta administracyjne

Wychodząc poza definicję „akt sprawy” należy również spojrzeć na zagadnienie akt sprawy przez zasadę pisemności postępowania administracyjnego⁶. Zgodnie z nią organ admi-nistracyjny obowiązany jest do sporządzenia dokumentacji w formie pisemnej (obecnie rów-nież w formie dokumentu elektronicznego) podejmowanych w celu załatwienia sprawy przez siebie i uczestników postępowania czynności⁷. Pojęcie załatwiania sprawy odnosi się w pierwszym rzędzie do rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a zatem decyzje administracyj-ne (ugody) powinny mieć formę pisemną. Także inadministracyj-ne czynności procesowe organu i stron (uczestników) postępowania powinny być, zgodnie z przepisami k.p.a., utrwalone na piśmie lub posiadać formę pisemną, np. wezwania (art. 54), protokoły i adnotacje (rozdział 2), poda-nia (art. 63), tym bardziej że w interesie stron leży „dopilnowanie utrwalepoda-nia wszystkich istot-nych dla sprawy okoliczności w dokumentach sprawy"⁸. Obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym z ogólnej zasady pisemności jest takie prowadzenie sprawy aby w aktach administracyjnych znalazł się materiał dowodowy dający pełne odzwierciedlenie stan faktycznego.

Z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy wymaga szeregu czynności począwszy od wsz-częcia postępowania, przez postępowania wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji, wszystkie te czynności przybiorą formę materialna formę pisemną, która w porządku chronologicznym utworzą akta sprawy administracyjnej.

Pojęcia akt sprawy nie można ograniczać jedynie do dokumentów i innych materiałów zebranych w konkretnej, prowadzonej właśnie, sprawie"⁹. "Materiały postępowania" to nie tylko składniki akt wytworzone w toku postępowania administracyjnego, lecz także takie ich części, które powstały w ramach czynności przedprocesowych (np. wezwanie do usunięcia braków podania) oraz poprocesowych (np. dokumenty utrwalające czynności sprostowania

6 Zgodnie z art. 14. § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicz-nego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji, doręczaelektronicz-nego środkami komunikacji elektronicznej. Na-tomiast § 2. Stanowi, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r. poz. 1219 oraz z 2018 r. poz. 650) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwie -nia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

7 B. Adamiak [w:} B. Adamiak, Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 508, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warsza-wa 2008, s. 98.

8 Por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Kodeks postępowania administracyjne-go. Komentarz, Warszawa 2018,

9 W. Taras, Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, Annales UMCS 1992, Sectio G, Ius, Vol XXIX,s.286.

decyzji ostatecznej)¹⁰. Natomiast zasadniczym elementem składowym akt sprawy jest doku-ment (urzędowy lub prywatny). W pojęciu akt sprawy administracyjnej mieszczą się jednak także inne wytwory przedmiotowe (inne materiały i źródła) związane w szczególności z prze-prowadzaniem środków dowodowych nienazwanych przez przepisy k.p.a.. Mogą to być m.in.

nośniki, na których zapisano obraz i/lub dźwięk, nośniki informatyczne utrwalające materiały niebędące dokumentami, zdjęcia, plany, mapy, rysunki, itp. W aspekcie podmiotowym należy zauważyć, że pojęcie akt sprawy obejmuje nie tylko akta zgromadzone (wytworzone) przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie główne, lecz także akta tych orga-nów, których status procesowy ma wymiar pomocniczy, czyli np. akta organu współdziałają-cego (art. 106 k.p.a.) czy akta organu udzielająwspółdziałają-cego pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.)¹¹.

G. Łaszczyca¹² uznał, że rozległość terminu „akta sprawy" wymaga wydzielenia trzech płaszczyzn znaczeniowych, których łączne ujęcie pozwala dopiero na wyznaczenie jego za-kresu. Wskazane pojęcie należy bowiem rozpatrywać:

1) w rozumieniu strukturalnym, czyli jako zbiór różnorodnych pod względem mate-riałowym „wytworów" (co do ich tworzywa, substancji). Zasadniczym rodzajowo elementem składowym akt sprawy jest dokument (urzędowy lub prywatny), o różnej formie, określonej wyczerpująco w przepisach prawa lub tylko oznaczonej gatunkowo. W pojęciu akt sprawy ad-ministracyjnej mieszczą się jednak także inne wytwory przedmiotowe (inne materiały i „źró-dła" utrwalenia informacji), związane w szczególności z przeprowadzaniem środków dowo-dowych nienazwanych w ujęciu kodeksowym. Mogą to być m.in. nośniki, na których zapisa-no obraz lub dźwięk (albo obraz i dźwięk), inne zapisa-nośniki informatyczne utrwalające materiały niebędące dokumentami, zdjęcia, plany, mapy, rysunki itp. Dla „wytworu" jako składnika akt sprawy (także dla dokumentu) nie ma znaczenia podłoże jego utrwalenia.

2) w rozumieniu przedmiotowym, czyli jako zbiór „materiałów" odnoszących się (związanych) do określonej sprawy administracyjnej indywidualnej. Obejmuje ono całą doku-mentację dotyczącą konkretnego postępowania, nie tylko w postaci pism czy druków (poda-nia, dowody doręcze(poda-nia, ekspertyzy, opinie, protokoły, adnotacje, notatki, glosy), ale także w postaci zdjęć, map, rysunków, planów, szkiców itp., i to niezależnie od tego, czy przedmioty te są dołączone do innych dokumentów składających się na akta danej sprawy, tworząc wraz nimi fizyczną całość, czy też zostały zgromadzone np. w odrębnym segregatorze (ewentualnie wraz z innymi aktami, niedotyczącymi danego postępowania)¹³.

10 Zob. G. Łaszczyca Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014.

11 G. Łaszczyca Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym ST 2009, nr 9, str. 54

12 Szerzej G. Łaszczyca Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014.

3) w rozumieniu podmiotowym, czyli jako zbiór „materiałów", „wytworów" zgroma-dzonych przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie admini-stracyjnej (organ główny) oraz przez administracyjne organy wspomagające (pomocnicze).

Formuła „wytworów zgromadzonych" występuje tu w znaczeniu rezultatu gromadzenia, nie-zależnego od inicjatywy włączenia do akt, czyli zarówno przekazanych (z zewnątrz), jak i wytworzonych (z wewnątrz).

Pojęcie materiałów postępowania nie jest w pełni tożsame z kodeksowym określeniem

„materiał dowodowy", którego ustawa procesowa używa m.in. w regulacjach art. 77 § 1 i art. 80 „Materiał dowodowy" – rozumiany jako „ogół dowodów, których zebranie jest ko-nieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy"¹⁴. W literaturze podkreśla się, że termin „akta sprawy" jest zakresowo szerszy od kodeksowych terminów „materiał dowo-dowy" czy „dowody i materiały". Różnicę można dostrzec w warstwie jakościowej – dla po-jęcia akt sprawy charakterystyczny pozostaje aspekt techniczny, zaś dla formuł „materiał do-wodowy" i podobnych – aspekt merytoryczny¹⁵. Prowadzi to do wniosku, że akta sprawy, zło-żone z protokołów, adnotacji, i innych dokumentów sporządzonych i zgromadzonych w toku postępowania sprawy są formalnym odzwierciedleniem całokształtu materiału dowodowego¹⁶. W. Taras podnosi natomiast, że „pojęciem akt sprawy nauka postępowania admini-stracyjnego obejmuje „całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji. Pojęcia akt sprawy nie można ograniczać jedynie do dokumentów i innych materiałów zebranych w konkretnej, prowadzonej właśnie, sprawie"¹⁷.

Zdając sobie sprawę z różnorodności aspektów tematyki koncentrujących się wokół zagadnienia „akta sprawy administracyjnej” na potrzeby dalszych wywodów za słuszne uwa-żam przyjęcie, że „akta sprawy" to pełna dokumentacja stanowiąca dowód przeprowadzo-nych przez organy administracyjne oraz strony czynności materialnoprawprzeprowadzo-nych oraz procedu-ralnych, pozwalająca na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie, jak rów-nież ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podję-tego rozstrzygnięcia¹⁸.

13 Z. Kmieciak, Zakres udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, RPEiS rok LXX zeszyt 2 -2008

14 Szerzej o stosunku „materiał”, „materiał dowodowy”, „dowód” zob. B. Sygit, Kwestie dowodowy w kodeksie postępowania administracyjnego, ST z 1999 r., nr 7-8, s. 131-132.

15 G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014.

16 R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s.443

17 W. Taras, Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, Annales UMCS 1992, Sectio G, Ius, Vol XXIX,s.286.

W szczególności muszą one zawierać informacje dotyczące stosowania w toku postę-powania instytucji służących realizacji zasad ogólnych postępostę-powania administracyjnego – dlatego też przesłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji po-winny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane oraz wyposa-żone w metrykę¹⁹.

Podobnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym wskazując, że przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji winny zawierać dokumenty uło-żone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposauło-żone w kartę przeglądową, czyli

"spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań poczto-wych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, ad-notacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnie-nie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, Niespełnie-nie będąc w staNiespełnie-nie wyjaśnić nasuwających się wątpli-wości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administra-cji²⁰.