Rozprawa administracyjna

Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przy-spieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w dro-dze oględzin (§ 2). Tym samym organ administracji publicznej może prowadzić postępowanie wyjaśniające poza rozprawą, w każdym przypadku, gdy nie istnieje żadna z przesłanek wy-mienionych w art. 89. Ustawodawca zadecydował jednak, że rozprawa administracyjna nie jest stałą forma postępowania wyjaśniającego stosowana we wszystkich sprawach, lecz tylko w tych, w których koncentracja czynności procesowych w jednym czasie i miejscu przyśpie-szy lub uprości postępowanie. Rozprawa ułatwia prowadzenie czynności dowodowych, gdy w sprawie występuje większa liczba uczestników, jeżeli trzeba uzgodnić interesy stron, przepro-wadzić dowód z oględzin, skonfrontować zeznania wielu świadków lub też opinie kilku bie-głych.

G. Łaszczyca¹¹⁷ dokonał próby zdefiniowania rozprawy administracyjnej przez wska-zanie jej charakterystycznych cech. Zdaniem tego autora, z którym w tym zakresie się w pełni zgadzam, rozprawa administracyjna jest nazwaną i zinstytucjonalizowaną formą postępowa-nia wyjaśpostępowa-niającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Stanowi podjęty przez organ

115 G. Łaszczyca, Istota rozprawy administracyjnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Roczniki Admini-stracji u Prawa, Rok VII/VIII, s. 101. Autor ten wskazuje, że w piśmiennictwie na rozprawę administracyjną pa-trzy się również jako na formą wyjątkową – A. Wiktorowska [w:] M. Szubiakowska, M. Wierzbowska, A. Wikto-rowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 95.

116 E. Iserzon, Ochrona interesów jednostki w nowym prawie o postępowaniu administracyjnym, maszynopis w INP PAN, s. 73.

117 G. Łaszczyca, Rozprawa administracyjna w ogólnym postępowania administracyjnym, Warszawa 2008, s.24.

administracji publicznej zabieg (środek) organizacyjny zmierzający zasadniczo do osiągnięcia koncentracji postępowania wyjaśniającego w określonym miejscu i czasie, rzadziej ukierun-kowany na realizację innego celu wyznaczonego przesłankami rozprawy administracyjnej.

Obejmuje zespół zróżnicowanych, lecz celowych czynności procesowych podmiotów w niej uczestniczących (także o różnej pozycji procesowej), opierając w szerszym zakresie ich wy-konanie na zasadzie bezpośredniości, ustności i kontradyktoryjności, przy jednoczesnym obo-wiązku pisemnego ich utrwalenia.

W piśmiennictwie podkreśla się, że art. 89 nie daje podstaw do rozróżnienia między obligatoryjnym, a fakultatywnym przeprowadzeniem rozprawy, a zatem obowiązek przepro-wadzenia rozprawy w przypadkach § 1 i 2 tego przepisu należy traktować tak samo¹¹⁸. Usta-wodawca zdecydował się na nadanie wszystkim przesłankom prowadzenia rozprawy charak-teru obligatoryjnego, przy jednoczesnym zachowaniu ich podziału na dwie grupy (rozróżnie-nie pomiędzy „organ przeprowadza”, „organ powi(rozróżnie-nien”)¹¹⁹.

Brzmienie omawianego przepisu wyczerpująco reguluje dwie podstawowe kwestie:

wskazuje podmiot postępowania, na którym ciąży obowiązek przeprowadzenia rozprawy oraz określa przesłanki rozprawy administracyjnej. Co do podmiotu postępowania, na którym cią-ży obowiązek przeprowadzenia rozprawy to wskazać nalecią-ży na organ administracji publicznej właściwym do orzekania w sprawie. Przyjmuje się, że właściwym jest również organ świad-czący tzw. pomoc prawną oraz organ współdziałający¹²⁰.

Pochylając się nad przesłankami trzeba podkreślić, że przesłanki z § 1 nie nastręczają problemów interpretacyjnych. Mamy trzy przesłanki wynikające z tego przepisu:

 przyspieszy to lub uprości postępowanie – takie sformowanie pozostaje oczywiście nieostre i ocenne. Ocena czy w danej sprawie zastosuje rozprawę jak formę powstania wyjaśniającego należy do organu. Pomimo luzu decyzyjnego w tym zakresie pozosta-wionego organowi orzekającemu podkreśla się, że nie jest to równoznaczne z przyzna-niem organowi władztwa o charakterze dyskrecjonalnym. Stanowisko co do zaistnie-nia przesłanki z art. 89 § 1 in principio k.p.a. organ administracji publicznej powinien zająć na podstawie zgromadzonych dowodów. Jeżeli z dowodów tych wynika, że roz-prawa pozwoli na osiągniecie wskazanych w analizowanym przepisie korzyści

organi-118 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1995, s. 229

119 M. Cherka [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 343.

120 G. Łaszczyca [w:]G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art 1-103, Warszawa 2007, s. 636.

zacyjnych, wówczas organ nie ma możliwości odmowy jej przeprowadzenia¹²¹ W mojej ocenie, koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich stron, które dokonu-ją czynności procesowych jest niewątpliwie elementem przyspieszadokonu-jącym postępowa-nia

 zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego – w mojej ocenie słusznie w literaturze podkreślana jest kontrowersyjność i zasadność wprowadzenia tej przesłanki. Zgadzam się z W. Dawidowiczem, że w postępowaniu administracyjnym nie przyjęto zasady jawności wobec osób postronnych, trudno mówić o funkcji wychowawczej postępo-wania administracyjnego, a poprzez to także i o celu wychowawczym rozprawy¹²² .

 wymaga tego przepis prawa – przesłanka ta stanowi odesłanie do zewnętrznych prze-pisów prawa materialnego. Trzeba jedynie podkreślić, że ustanowienie w przepisie szczególnym obowiązku przeprowadzenia rozprawy dotyczy postępowania zwykłego i nie rozciąga się na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozprawa wymaga sformalizowanych przygotowań, w toku których ustala się jej uczestników, występuje się do stron o wcześniejsze przedłożenie dowodów, wyjaśnień lub dokumentów, wzywa z należytym wyprzedzeniem na rozprawę wszystkich jej uczestników, czasem też nadaje się rozprawie charakter publiczny. Od poprawności czynności przygoto-wawczych zależy prawna dopuszczalność przeprowadzenia rozprawy i skuteczność czynności dokonanych w jej trakcie. Podobnie jak w odniesieniu do środków dowodowych, również co do samej rozprawy wprowadza się unormowania ramowe. Prawnie reguluje się tylko prze-wodnictwo rozprawy i uprawnienia do wykonywania tzw. policji sesyjnej oraz obowiązek utrwalenia przebiegu czynności w protokole zgodnie z zasadą pisemności. Szczegółowy po-rządek czynności ustala osoba przewodnicząca rozprawie, kierując się zasadą ograniczonego formalizmu działania administracji¹²³.

Szczególnie ważne, w świetle postępowania dowodowego i udziału strony są regulacje art. 95 k.p.a. ponieważ określają zakres czynności, które mogą dokonywać strony podczas rozprawy. Zagwarantowania stronie prawa do składania wyjaśnień powtarza co prawda tożsa-me unormowanie z art. 79 § 2 k.p.a. (które dotyczy całego postępowania administracyjnego), ale umieszczenie tej gwarancji dodatkowo w przepisach o rozprawie administracyjnej

wska-121 Wyrok NSA z 1 stycznia 2001 r. IV SA 2085/98 cbois.

122 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, k. 164-165.

123 B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas System Prawa Administracyjnego, Tom 9 – Prawo procesowe admini-stracyjne , Warszawa 2010, s. 147.

zuje na jej poniekąd kontradyktoryjny charakter. Z kolei § 1 zd. 2 koresponduje z treścią art.

81 k.p.a., według którego organ administracji publicznej może uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co zgromadzonych materiałów dowodowych. W tym miejscu unaocznia się główna funkcja rozprawy jaką jest skoncentrowanie całego mate-riału dowodowego.

Art. 200a § 1 o.p. przewiduje możliwość przeprowadzania rozprawy wyłącznie na eta-pie postępowania odwoławczego. W piśmiennictwie podnosi się, że rozwiązanie jest to roz-wiązanie o tyle zastanawiające, ze w przypadku konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego w całości lub znacznej części i tak na podstawie art. 233 § 2 O.p. zajdzie ko-nieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy organowi I Instancji do po-nownego rozpoznania¹²⁴.