Sprawozdanie (referat) sędziego oraz żądania, wnioski i wyjaśnienia

podstawowe stadium postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd rozpoznaje spra-wę administracyjną¹. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. sąd orzekający rozpoznaje sprawę na roz-prawie². W postępowaniu rozpoznawczym obowiązuje generalna zasada, iż rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, a zatem wydanie wyroku (por. art. 132 p.p.s.a.), następuje po zakończeniu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.)³. Dokonując analizy przepisów praw-nych odnoszących się do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, należy mieć na względzie, iż główny akcent tego postępowania został położony przez ustawodawcę na art. 133§ 1 i uzupełniająco na art. 106 p.p.s.a.

Zgodnie z § 40 reg. WSA, przeprowadzenie rozprawy powinno być poprzedzone nara-dą wstępną składu orzekającego w celu wspólnego omówienia występujących w sprawie pro-blemów prawnych. Celem narady wstępnej jest przygotowanie składu sądzącego do rozpo-znania sprawy sądowoadministracyjnej. Konieczne jest więc, aby wszystkie kwestie prawne związane z podstawami prawnymi i faktycznymi zaskarżonego aktu lub czynności zostały szczegółowo omówione przez skład orzekający. Daje to podstawę do realizacji zasady szyb-kości postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą rozstrzygnięcie sprawy powin-no nastąpić na pierwszym posiedzeniu, bez odraczania rozprawy i bez odraczania ogłoszenia wyroku. Szczególna rola przypada sędziemu sprawozdawcy, który powinien nie tylko zwięźle przedstawić stan prawny i faktyczny sprawy sądowoadministracyjnej, ale również powinien zwrócić uwagę na wszystkie kwestie, których wyjaśnienie jest konieczne dla oceny zgodności

1 J. P. Tarno [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego t. 10 - Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2016 r., s. 337.

2 Tylko wyjątkowo – w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

3 Jeżeli nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozpoznanie w trybie uproszczonym (art. 119 i 121 p.p.s.a.).

z prawem zaskarżonych do sądu działań lub bezczynności organu, w tym prawidłowości ustalenia stanu faktycznego z zachowaniem reguł procesowych przez organ wykonujący ad-ministrację publiczną⁴.

Co do zasady, stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe (art. 91 § 3 p.p.s.a.), a nieobecność na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.). Sąd może jednak zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Przepis nie przewiduje bezpośredniej sankcji za niestawiennictwo. Należy uznać zatem, że sankcją za niestawiennictwo może być niekorzyst-ne dla strony rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na jej niedokładnie wyjaśnienie ze względu na brak możliwości jej wyjaśnienia przez sąd⁵.

Rozprawa obejmuje ciąg sformalizowanych czynności od jej otwarcia aż do jej za-mknięcia, a z przebiegu rozprawy protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje pro-tokół (art. 100 § 1 p.p.s.a.). Z treści tego przepisu wynika, że za merytoryczną treść protokołu odpowiada przewodniczący składu orzekającego, którego obowiązkiem jest dbanie o to, aby protokół odzwierciedlał rzeczywisty przebieg rozprawy.

Rozprawa zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a. rozpoczyna się od sprawozdania (referatu) sędziego sprawozdawcy.Sprawozdanie to ma na celu syntetyczne i chronologicznego zapre-zentowanie stanu sprawy na podstawie akt postępowania administracyjnego, skargi strony oraz odpowiedzi na skargę strony załączonej przez organ administracji. W szczególności po-winno ono wskazywać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez organ, czy są one kwestionowane przez stronę skarżącą, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Ponadto sędzia spra-wozdawca powinien odnieść się do przyjętej przez organ administracji publicznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawartej na jej poparcie argumentacji⁶. Referat jest tą częścią rozprawy, której celem jest rekonstrukcja zdarzeń poprzedzających otwarcie posiedzenia sądu pierwszej instancji, a jego istotne znaczenie wynika z faktu, iż w tym momencie postępowa-nia sąd przedstawia ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy oraz zarzuty strony m.in. w zakresie prawidłowości jego ustalenia i wpływu tychże ustaleń na wydane roz-strzygnięcie.

Następnie przewodniczący składu udziela orzekającego udziela głosu kolejno stronom i uczestnikom postępowania. Zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a., po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski (w tym

dowo-4 B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s.213.

5 T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 678.

6 B. Dauter, Metodyka pracy sędziego administracyjnego, Warszawa 2011. s. 374.

dowe) oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i fak-tyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności, a na żądanie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, jeśli występują w danej sprawie, w każdym czasie, z pominięciem kolejności wskazanej w art. 106 § 2 p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 104 p.p.s.a. w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupeł-nienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu.

Istotą załącznika jest przedstawienie w formie pisemnej swoistego streszczenia ustnej wypo-wiedzi strony w toku posiedzenia w celu nadania jej formy dokumentu, stanowiącego inte-gralną część akt sprawy. Załącznik do protokołu spełnia rolę pomocniczą w stosunku do obo-wiązującej zasady ustności rozprawy. Powinien ograniczyć się do zreferowania i streszczenia ustnych wywodów i wniosków przedstawionych uprzednio na rozprawie⁷.

Regulacja zawarta w art. 106 § 2 p.p.s.a. gwarantuje prawo stron do przedstawienia wyjaśnień w zakresie żądania i wniosków wypływających z treści skargi, podstaw faktycz-nych i prawfaktycz-nych dla uzasadnienia tych żądań i wniosków⁸. Ponadto skład orzekający może przez zadawanie pytań stronie zmierzać do wyjaśnienia tych okoliczności, które są – z uwagi na treść skargi lub odpowiedzi na skargę – niejasne, nieprecyzyjne lub budzą wątpliwość. A.

Hanusz dodaje że, kontrola prowadzona przez sąd administracyjny musi objąć sprawę w cało-ści. Dlatego poszukiwane fakty mogą dotyczyć twierdzeń zarówno sformułowanych w zarzu-tach i wnioskach skargi, jak i nieznajdujących się w ogóle w skardze⁹.

W literaturze przedmiotu można się spotkać z tezą, że należałoby się zastanowić, czy złożone przez stronę wypowiedzi można postrzegać, jako instytucję znaną z postępowania cy-wilnego i karnego, czyli dowód z wyjaśnienia stron. Wątpliwość ta wynika z faktu, iż przepi-sy ustawy p.p.s.a. nie wprowadzają nigdzie literalnie możliwości dopuszczenia wprost dowo-du z wyjaśnień stron, ale jednocześnie w art. 106 § 2 p.p.s.a. zostało poniekąd zrekonstruowa-ne prawo stron, do przedstawienia wyjaśnień w zakresie żądania i wniosków wypływających z treści skargi, podstaw faktycznych i prawnych dla uzasadnienia żądań i wniosków. W oce-nie P.G. Bartosz-Burdiak z uwagi na ustawową delegację zawartą w art. 106 § 5 p.p.s.a. sąd

7 Por. wyrok SN z 13 listopada 2003 r., I CK 229/02, Biuletyn SN 2004, nr 4, poz. 9.

8 B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi Warszawa 2016, s. 373 Wypowiedzi skarżącego powinny zawierać żądania i wnioski wypływające z treści skargi, chyba że modyfikuje je na rozprawie. W przypadku organu jego żądania i wnioski powinny wynikać z tre-ści odpowiedzi na skargi. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wnio-sków. W razie potrzeby, np. w związku z zadawaniem pytań przez członków składu orzekającego, strony mogą (ale nie muszą) udzielać wyjaśnień.

9 A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2009 r., nr 2, s. 46.

administracyjny posługuje się podobnym, jak sąd powszechny, wachlarzem zasad postępowa-nia dowodowego¹⁰.

Nie negując roli uprawnień stron wynikających zart. 106 § 2 p.p.s.a., w mojej ocenie, przedstawione wyżej wątpliwości należy ocenić krytycznie chociażby z tego faktu, że delega-cja z art.106 § 5 p.p.s.a. nie dotyczy art. 246 i 247 k.p.c., bowiem w postępowaniu sądowoad-ministracyjnym nie mogą mieć zastosowania dowody z zeznań świadków¹¹. O charakterze wyjaśnień stron na rozprawie wypowiedział się również NSA w wyroku z 20 października 2009 r.¹² i podkreślił, że strony (na rozprawie – dop. autora) mogą wskazywać ponadto pod-stawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Wobec powyższego wyjaśnień stron skła-danych w tym trybie nie należy traktować jako dowodów, ale jako twierdzenia strony w przedmiocie postrzegania sprawy, których wartość ocenia sąd w świetle akt sprawy i mają-cych zastosowanie w sprawie przepisów prawa.