1.3.1. Pojęcie dochodzenia prawdy materialnej
Obecnie zasada prawdy materialnej na gruncie postępowania administracyjnego i po-stępowania podatkowego uregulowana jest w:
a) art. 7 k.p.a., zgodnie z którym toku postępowania organy administracji publicznej (…), z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy74, (…) b) art. 122 o.p., w myśl którego organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne
działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia spra-wy w postępowaniu podatkospra-wym.
Na gruncie postępowania administracyjnego (i podatkowego) zasada ta ma niewątpli-wie charakter dyrektywalny. Można ją zdefiniować jako normę nakazującą organowi opiera-nie decyzji na ustaleniach faktycznych, uzasadnionych na gruncie wiedzy naukowej oraz po-tocznej wiedzy o rzeczywistości, poczynionych za pomocą najlepszych środków, jakimi prawnie rozporządza. Uwzględniając konwencjonalny charakter uzasadniania twierdzeń fak-tycznych w postępowaniu administracyjnym, dyrektywę tę należy rozumieć w ten sposób, że rozstrzygnięcie (decyzja finalna) powinno opierać się na wszechstronnej ocenie całego mate-riału dowodowego zebranego ex officio przez organ, przy prawidłowym (trafnym) zastosowa-niu reguł dowodowych wynikających z przepisów prawa procesowego i materialnego75.
Zgodnie z klasyczną definicją prawdy należy przyjąć, że „prawda” to sąd zgodny z rzeczywistością, od której się odnosi (veritas est adequatio rei et intellectus)76.
W języku prawniczym do ujętej w ten sposób prawdy dodaje się przymiotnik „mate-rialna” lub „obiektywna”, jednak tylko po to, aby zaakcentować, że nie chodzi tutaj o tzw.
73 J. P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie…, s. 62.
74 Przed nowelizacja brzemiennie tego przepisu było następujące: „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sta-nu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela”.
Wpływ tej zmiany będzie przedmiotem analizy w następnych rozdziałach niniejszej pracy.
75 J. Jaśkiewicz Prawda jako aksjomat postępowania przed sądem administracyjnym [w:] J. Zimmermann (red.) Aksjologia prawa administracyjnego tom II, Warszawa 2017, s. 76
76 R. Kmiecik [w:] Prawo dowodowe. Zarys wykładu, Kraków 2005, s. 83.
prawdę formalną, lecz o prawdę w jej podstawowym, rzeczywistym materialnym znaczeniu77. Trzeba jednak zaznaczyć, że wymienne używanie przymiotnika „obiektywna – materialna”
budzi w literaturze wątpliwości. Podnosi się, że jedynym racjonalnym sposobem rozstrzy-gnięcia tego problemu jest przyjęcie postulatu M. Cieślaka, aby obie te nazwy traktować jak synonimy78.
Jednocześnie nie można pominąć milczeniem faktu, że w najnowszej literaturze spo-tkać można daleko idącą krytykę używania pojęcia „prawda materialna”. Zdaniem J. Jaśkie-wicza, zwrot nie powinien postawać w użyciu. Po pierwsze, z tej racji, że wyraża on fikcję niemającą oparcia w aktualnym stanie wiedzy, w szczególności we współczesnych koncep-cjach filozoficznych i teoretycznych. Po drugie, dlatego, że nie koreluje on z innymi formuła-mi prawdy używanyformuła-mi w prawoznawstwie, co wprowadza zamęt pojęciowy. Po trzecie, jest to zwrot perswazyjny. Przydawka „obiektywna" sugeruje bowiem, że inne postaci prawdy funkcjonujące w obszarze prawa są „nieobiektywne", a zatem, w potocznym przekonaniu, mniej wartościowe, co również nie ma żadnego uzasadnienia naukowego czy filozoficznego79. Podsumowując kwestię nazwy omawianej zasady uważam, że nie jest istotne, czy po-minie się przydawkę „materialna” lub „obiektywna” i będzie się posługiwało po prostu termi-nem „zasada prawdy”, czy też nie. Jednocześnie, mając świadomość krytycznych uwag co do terminu „prawda materialna/obiektywna”, a wobec powszechnego stosowania tego termi-nu w doktrynie i orzecznictwie, decyduję się go używać w dalszej części pracy.
Istota tej zasady sprowadza się zatem do zapewnienia organowi prowadzącemu postę-powanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzo-nego materiału dowodowego. Zasada ta ma więc fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwen-cji prawnych tych faktów80.
Powyższe założenie prowadzi do wniosku, że zasadę prawdy materialnej należy odno-sić do ustaleń faktycznych. Pod tym pojęciem należy rozumieć dokonane przez organ, na pod-stawie dowodów, stwierdzenie istnienia (lub nieistnienia) faktów, o których należy orzec w decyzji, które mają stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej te procesowe ustalenia muszą być prawdziwe.
77 G. Artymiak, M. Rogalski, Z. Sobolewski Proces karny – część ogólna, Kraków 2007, s. 34.
78 M. Cieślak, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1971, s. 319
79 J. Jaśkiewicz op. cit, s. 70
80 J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochen-dowskiego, Toruń 1999, s. 145.
1.3.2. Znaczenie zasady dochodzenia prawdy materialnej
Doniosłość omawianej zasady potwierdza konstatacja Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 10 czerwca 1987 r., w którym Trybunał stwierdził, że „jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każ-dego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środ-ków. Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawo-wych”81.
Według E. Iserzona, zasada prawdy obiektywnej polega na stworzeniu dla organu orzekającego danym, konkretnym postępowaniu możliwości swobodnego badania sprawy i swobodnej oceny wyników tego badania82.
Zasada ta czerpie swój naczelny charakter również z faktu, że generalnie wszystkie pozostałe zasady ogólne postępowania mają na celu stworzyć takie warunki w toku postępo-wania, które umożliwią dokonanie ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością.
Zdaniem B. Adamiak zasada prawdy obiektywnej ma kapitalny wpływ na ukształto-wanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie dowodu w postępowaniu administra-cyjnym83.
Zasada prawdy materialnej jest kluczową zasadą w grupie zasad dotyczących ustalania stanów faktycznych (zasad poznawczych). Natomiast zasady dotyczące ustalenia stanów fak-tycznych zajmują centralną pozycję w całym systemie zasad procesowych ze względu na fakt, że dotyczą spraw stanowiących jeden z głównych problemów sprawowania wymiaru sprawie-dliwości, przez co mają bezpośrednią doniosłość praktyczna.
Do zasad bezpośrednio związanych z procesem poznawczym należą: zasada prawdy materialnej, zasada obiektywizmu, zasada swobodnej oceny dowodów, zasada domniemania niewinności, zasada in dubio pro reo, zasada ciężaru dowodu (na stronie dążącej do osiągnię-cia określonych skutków prawnych), zasada bezpośredniości.
Zważywszy na kluczowe znaczenie omawianej zasady dla odpowiedniego zorganizo-wania postępozorganizo-wania administracyjnego określa się „zasady zasad”, bądź też naczelną zasadą postępowania84.
81 P 1/87/2, Palestra 1987, nr 12, s. 113.
82 E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 153-154
83 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 57
84 W niniejszej pracy określenie zasada naczelna postępowania jest używane w rozumieniu przedstawionym w podrozdziale 1.2.6..
1.3.3. Wpływ zasady prawdy materialnej na postępowanie wyjaśniające
Ustawowe uwzględnianie zasady prawdy materialnej jest sprawą kluczową dla odpo-wiedniego zorganizowania określonego trybu postępowania wyznaczającą w dużym stopniu jego rezultaty.
Z omawianej zasady wyłania się dla organu prowadzącego postępowanie szereg obo-wiązków do których można zaliczyć:
1) wskazanie przez organ dowodów niezbędnych do ustalenia podstawy faktycznej decy-zji administracyjnej,
2) przeprowadzenie z urzędu wskazanych wyżej dowodów,
3) stworzenie stronie w toku postępowania możliwości wskazania nowych dowodów, a także zagwarantowanie stronie prawa do wypowiedzenia się odnośnie dowodów zgro-madzonych przez organ. Istotnym zagadnieniem przy faktycznie realizowanym zało-żeniu dyrektywnego pojmowania zasady prawdy materialnej jest ustalenie: co, jakim podmiotom i w jakich okolicznościach jest przez ta zasadę nakazane85.
Obowiązki te mają prowadzić do podstawowego celu ogólnego postępowania admini-stracyjnego, którym jest ustalenie prawnych konsekwencji (najczęściej w formie decyzji) obowiązującej normy prawa administracyjnego materialnego.
Wydanie decyzji poprzedzone jest fazą postępowania wyjaśniającego, podczas której organ ustala, na podstawie zgromadzonych dowodów, fakty będące podstawą rozstrzygnięcia.
Fakty te istnieją obiektywnie, a w toku postępowania poddawane są rygorowi prawdy obiek-tywnej. Ma to odzwierciedlenie w materii ustawowej, gdzie zasada prawdy materialnej swoje rozwinięcie znajduje w przepisach odnoszących się postępowania dowodowego, które mają stanowić gwarancję jej realizacji w toku postępowania wyjaśniającego.
Zasada prawdy materialnej powoduje, że organ w czasie postępowania nie może za-chowywać się sposób bierny. Przeciwnie, jego aktywność powinna przejawiać się w formie obowiązku organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, po-szukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzysta-niem dostępnych źródeł dowodowych, a ponadto powinna polegać na dopuszczeniu wszyst-kich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, jeżeli mają one istotne znaczenie dla sprawy. Dlatego też, w czasie postępowania wyjaśniają-cego podstawowe znaczenie mają także inne zasady kodeksu postępowania
administracyjne-85 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 59. Autorka ta podnosi, że w obowiązujących (do czasu noweli grudniowej) rozwiązaniach przyjętych w art. 7 i przepisach szczególnych prawo do czynnego udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego nie budziło wątpliwości. Nowe rozwiązanie ustanawia to prawo expressis verbis.
go, takie jak: zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności oraz szybkości i prostoty postępowania86.
Innymi słowy postępowanie wyjaśniające (rozpoznawcze) to stadium postępowania administracyjnego kiedy podejmowane są czynności procesowe o zasadniczym znaczeniu dla ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Szczegółowy przebieg i zakres czynno-ści stadium wyjaśnienia sprawy jest zależny od ich ukształtowania przez organ administracji stosownie do rodzaju sprawy i kręgu uczestników postępowania. W taki sam sposób trzeba widzieć zasadniczy dla wyjaśnienia sprawy zakres czynności dowodowych i wykorzystywa-nych w nim środków dowodowych87.
Podsumowując w procedurze administracyjnej postępowanie wyjaśniające cechuje się przymiotem oficjalności, czyli to rolą organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów, ce-lem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji ma obowiązek podjąć ciąg czyn-ności proceduralnych mających na celu zebrania całego materiału dowodowego, rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a także nie udowodniać faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu.
Zasada prawdy obiektywnej wyznacza również organowi określoną kolejność korzy-stania z poszczególnych środków dowodowych. Mianowicie organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności powinien korzystać ze środków dowodowych bezpośrednich tzn. ta-kich za pomocą których ma możliwość bezpośredniego spostrzegania i stwierdzenia prawdzi-wości określonego faktu, np. oględziny, oryginału dokumentu czy też zeznań świadków okre-ślonych zdarzeń. Dopiero w sytuacji, gdy organ nie będzie miał możliwości uzyskania takich środków dowodowych, może wówczas skorzystać np. z kopii dokumentu czy z zeznań świad-ków ze słyszenia88.
Z zasady prawdy obiektywnej wynikają nie tylko zasady gromadzenia materiału do-wodowego, ale również, w powiązaniu z art. 77 k.p.a. i 187 o.p, rozpatrywania przez organ administracji zebranego materiału dowodowego. Materiał dowodowy należy rozumieć jako składową określonych środków dowodowych, które po przeprowadzonej ocenie, składają się na dowody służące wyjaśnieniu stanu faktycznego lub ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia sprawy89. K.p.a. nie definiuje pojęcia dowodu,
ograni-86 A. Ziółkowska, Formy wadliwości postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 9/2009, s 64.
87 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas System Prawa Administracyjnego, Tom 9 – Prawo pro-cesowe administracyjne , Warszawa 2010, s. 147.
88 M. Podleśny, Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, Kodyfikacja Postępowania Ad-ministracyjnego na 50 – lecie k.p.a. pod redakcja Janusza Niczyporuka s. 647.
89 Por. M. Podleśny, op. cit. s. 649. – „Materiał ten jest składową określonych środków dowodowych, które po przeprowadzonej ocenie, składają się na dowody służące wyjaśnieniu stanu faktycznego”.
czając się do stwierdzenia, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). O otwartym charakte-rze katalogu środków dowodowych świadczy użyty w tym pcharakte-rzepis zwrot „w szczególności”
odnoszący się do przykładowo wymienionych dowodów w postaci dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin.
1.3.4. Dowód i gromadzenie dowodów
Pomimo faktu, że zarówno k.p.a. jak i o.p nie definiują pojęcia dowodu trzeba podkre-ślić, że samo pojecie „dowód” jest pojęciem wieloznacznym.
W ujęciu powszechnym dowód to:
a) okoliczność lub rzecz dowodząca czegoś, świadcząca o czymś, b) dokument urzędowy stwierdzający coś,
c) skończony ciąg zdań uzasadniający prawdziwość danego twierdzenia90.
W doktrynie postępowania administracyjnego spotyka się dwa różne sposoby rozu-mienia pojęcia „dowodu”.
B. Adamiak utożsamia pojęcie dowodu z pojęciem środka dowodowego, poprzez któ-ry z kolei, autorka rozumie wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowo-dzenie91.
Zdaniem W. Dawidowicza pod pojęciem „dowodu” należy rozumieć rezultat procesu dowodzenia uzyskany na podstawie określonych środków dowodowych. Zdaniem autora, po-między dowodem, a środkiem dowodowym istnieje zasadnicza różnica objawiająca się w fak-cie, iż dowód - jako wynik procesu dowodzenia – jest pojęciem „konkretnym”, natomiast środki dowodowe mogą być traktowane w sposób „abstrakcyjny” jako prawne rodzaje źródeł informacji92.
Mając na uwadze powyższe dowód jako pojęcie wieloznaczne i w zależności od przy-jętych założeń może być rozumiany jako:
a) proces dowodzenia,
b) czynności zmierzające do wykazania prawdziwości jakiego twierdzenia, c) środek dowodowy,
d) źródło dowodowe.
90Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwa Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl/slownik/2453874/do-wód
91 B. Adamiak, System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, AUWr, Przegląd Pra-wa i Administracji XVIII, 1984, nr 665, s. 47.
92 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 16.
Wymaga zaznaczenia, że np. na gruncie prawa karnego literatura opowiada się za przyjęciem koncepcji dowodu utożsamianego z pojęciem środka dowodowego. Podnosi się, że koncepcja taka ma charakter uniwersalny i znajduje swoje zastosowanie w każdej procedu-rze dowodowej (karnej, cywilnej, administracyjnej) niezależnie od charakteru sprawy i rodza-ju dowodu93.
W. Siedlecki definiując dowód stwierdza, że przez pojęcie to należy rozumieć środek dowodowy, a zatem środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów – tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach94.
Czynności dotyczące przeprowadzenia dowodów są nieodzownym elementem każde-go postępowania. Są one dokonywane na podstawie przepisów regulujących dopuszczalne źródła i środki dowodowe, sposób prowadzenia postępowania dowodowego, sposoby utrwale-nia dowodów, ciężar dowodzeutrwale-nia, a także sposób oceny i wykorzystautrwale-nia uzyskanych dowo-dów. To one służą ustaleniu okoliczności faktycznych, które mają stanowić podstawę wyda-nego w sprawie rozstrzygnięcia95.
Jeżeli przyjąć, że dowód jest rezultatem procesu dowodzenia, to dopiero suma uzyska-nych w toku postępowania wyjaśniającego środków dowodowych pozwoli uzyskać określone dowodowy, które to dowody z kolei, stanowić będą kompletny materiał dowodowy96. Nato-miast zgodnie z art. 77 k.p.a. gromadzenie dowodów można zdefiniować jako ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego97.
Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji wyczerpujące-go zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Innymi słowy omawiana zasada oznacza, w świetle obranego modelu postępowania, że to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać cały materiał dowodowy, a na-stępnie wyciągnąć prawne konsekwencje z dokonanych ustaleń
Niezwykle istotnym jest przedstawienie powyższego stwierdzenia na tle zasady czyn-nego udziału strony w postępowanie (wyrażoną w art. 10 k.p.a.), zgodnie z którą organ admi-nistracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium
po-93 R. Kmieciak, op. cit, s. 26.
94 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 1987, s.250.
95 D. Strzelec, Naruszenie przepisów postępowania przez organy podatkowe, Warszawa 2009, s. 131.
96 M. Podleśny, Zasada prawdy obiektywnej … s. 646.
97 B. Adamiak [w:]B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s 411
stępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych do-wodów i materiału dowodowego.
Analiza treści tych dwóch zasad (zasady prawdy materialnej i zasady czynnego udzia-łu strony w postępowaniu) doprowadza do wniosku, zgodnie z którym nie jest obowiązkiem strony przedstawienie dowodów, a co najwyżej jest to jej uprawnienie. Taka konstatacja nasu-wa zaś pytanie – jaką rolę w ustalaniu stanu faktycznego będzie odgrynasu-wała strona?
W literaturze podnosi się, że od rozłożenia ciężaru dowodzenia w postępowaniu wyja-śniającym zależy w znacznym stopniu właściwe zbudowanie podstawy faktycznej rozstrzy-gnięcia administracyjnego. Rozkład ciężaru udowodnienia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zapewnia bowiem uczestnikom postępowania bezpośredni wpływ na treść i kształt podstawy faktycznej rozstrzygnięcia administracyjnego, tym bardziej że w systemie oceny dowodów obowiązującym w ustawodawstwie podstawą takiego rozstrzygnię-cia mogą być wyłącznie okoliczności faktyczne pozostające w zgodzie z prawdą materialną i zebrane w sposób zupełny98.