Etapy postępowania wyjaśniającego

Bezspornym pozostaje fakt, że celem prowadzonego przez organ administracji postę-powania dowodowego, jako zasadniczej części postępostę-powania wyjaśniającego, jest ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy⁵¹. Dopiero ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy pozwoli

orga-47 Zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Druk Sejmowy Nr 2987 z 16 kwietnia 2010 r., Sejm VI kadencji)

48 F. Elżanowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2018 s. 653

49 Wyrok WSA z 11 października 2018 r, IV SA/Po 682/18 cbois.

50 podobnie w wyrokach z 20 maja1998 r., I SA/Ka 1605/96; w z 10 października 2007 r., II GSK 172/07; z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06; z 07 grudnia 2010 r., II OSK 1677/10; z 28 czerwca 2011 r., II GSK 631/10; z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10; z 09 września 2011 r., II OSK 1700/10; z 08 listopada 2013 r., II OSK 1291/12; z 08 grudnia 2015 r., II OSK 910/14; z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1580/17 cbois

51 J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe., Toruń 1998, s. 22 i n.

nom administracji na skonstruowanie prawidłowej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji określić adekwatną normę prawa materialnego. Obowiązkiem organu jest ze-branie „materiału prawnego” sprawy, tzn. wszelkich przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy te będą weryfikowane i elimi-nowane w ślad za sprawdzaniem i ustalaniem poszczególnych faktów⁵².

Nie można oczywiście stracić z pola widzenia faktu, że wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji może, w określonych przypadkach, nie być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Po pierwsze, brak postępowania wyjaśniającego może wynikać z faktu, że or-gan posiada informacje i dowody na podstawie których może wydać rozstrzygnięcie w spra-wie. Z art. 35 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracyjny może rozpatrzyć sprawę bez prze-prowadzania postępowania wyjaśniającego na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów po-wszechnie znanych mu z urzędu, bądź gdy ich ustalenie jest możliwe na podstawie danych, którymi organ rozporządza. W takich sytuacjach organ powinien załatwić sprawę niezwłocz-nie. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwagi na art. 35 § 2 k.p.a. będzie wówczas, gdy organ może rozstrzygnąć sprawę na podstawie dowodów przedstawionych mu przez stronę, na podstawie dowodów i faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu albo, gdy organ może rozpatrzyć sprawę na podstawie faktów lub dowodów „możli-wych do ustalenia przy użyciu danych, którymi rozporządza organ załatwiający sprawę”⁵³.

Po drugie, ustalanie okoliczności faktycznych sprawy nie zawsze wymaga przeprowa-dzenia czynności dowodowych. W przypadkach wyraźnie określonych w kodeksie może ono nastąpić przez zastosowanie tzw. substytutu dowodu. Regulacje te mają charakter wyjątkowy i nie jest wobec nich dopuszczalna interpretacja rozszerzająca. Należą do nich przepisy k.p.a.

przewidujące uprawdopodobnienie (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie, oko-licznościach czy zdarzeniach (m.in. art. 24 § 3, art. 58 § 1, art. 91 § 3, art. 152 § 1, art. 159 § 1). Istotne znaczenie odgrywają także domniemania faktyczne i prawne (m.in. przepisy art. 33

§ 4, art. 76 § 1 i 3). Szczególną rolę, zasadniczo w sferze procesowej, pełnią fikcje prawne (wprowadzają je w szczególności przepisy regulujące czynność doręczania pism - art. 41 § 2, art. 43, art. 44, art. 47 § 2, art. 49). Dowodu nie wymagają nadto fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4). Podejmowane na podstawie wskazanych unormowań czynności procesowe można określić jako poza dowodowe czynności postępowa-nia wyjaśpostępowa-niającego .

52 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 97-98

53 R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k,p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997/1, s. 4.

Patrząc na postępowania wyjaśniającego przez pryzmat prawnoporównawczy można oczywiście dostrzec daleko idące różnice w procedurze dowodowej na gruncie prawa admi-nistracyjnego i cywilnego. Postępowanie dowodowe w procedurze cywilnej obejmuje kilka etapów, do których należy zaliczyć - ofiarowanie dowodu, dopuszczenie dowodu, jego prze-prowadzenie oraz roztrząsanie wyników postępowania dowodowego⁵⁴. Natomiast od strony podejmowanych w tym zakresie czynności doktryna przyjmuje, że sądowe postępowanie do-wodowe obejmuje: „1) dopuszczenie danego środka dodo-wodowego w formie postanowienia i 2) zaprezentowanie (przeprowadzenie) środka dowodowego”⁵⁵.

Przebieg postępowania dowodowego w administracyjnym postępowaniu wyjaśniają-cym jest, ze względu na swój charakter, bardziej skomplikowane i można podzielić na pięć etapów:

1) określenie zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia (faktów prawotwórczych), które istnienie bądź nieistnienie mają dowieść źródła i środki dowodowe. Na tym etapie organ zajmuje się również ustaleniem ścieżki postępowania w sprawie;

2) zbieranie materiału dowodowego - dobranie odpowiednich środków dowodowych do szukanych okoliczności, zaplanowanie kolejności prowadzenia dowodów i spo-sób ich przeprowadzenia , przeprowadzenie dowodów (również tych, o które wnioskowała strona);

3) wnioskowanie (np. o innych faktach na podstawie zabranych dowodów);

4) ocena i wartościowanie zebranych dowodów;

5) rezultat procesu dowodzenia tj. dowód istnienia określonego faktu lub prawdzi-wość lub nieprawdziprawdzi-wość określonych twierdzeń o faktach uzyskanych na podsta-wie środków dowodowych⁵⁶.

Jak już wskazywałem nie każda okoliczność stanu faktycznego wymaga udowodnie-nia, natomiast organ uwzględniając zasadę zupełności materiału dowodowego (art. 77 in fine w myśl, którego organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) ustala-jąc potrzebę przeprowadzenia dowodu musi zbadać:

1) istotność określonej okoliczności w sprawie,

2) charakter okoliczności w kontekście źródła dowodowego, z którego będzie po-chodzić (np. okoliczności powszechnie znane nie wymagają dowodów),

3) istnienie zakazu dowodowego,

54 Z. Resich, Poznanie prawdy w procesie cywilnym, Warszawa 1958, s. 48.

55 J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1996, s. 329.

56 Por. W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 169.

4) czy okoliczność nie została już wyjaśniona,

5) czy zastosowanie danego środka pozwala na skuteczne dowodzenie danej oko-liczności.

Na organach prowadzących postępowanie dowodowe spoczywają dwa obowiązki; po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, i po drugie, obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę)⁵⁷. Nie negując faktu, że można różnorako postrzegać etapy przebiegu postępo-wania dowodowego, to uprawnione jest twierdzenie, iż wyższy stopień skomplikopostępo-wania ad-ministracyjnej procedury dowodowej wynika z tego, że to organ musi zadecydować jakie fak-ty są istotne dla sprawy, a następnie przeprowadzić stosowne dowody. Natomiast w procesie cywilnym rola sądu ogranicza się zasadniczo do oceny dowodów przedstawionych przez stro-ny.

Dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, organy administra-cji powinny w pierwszej kolejności ustalić, jakie fakty są istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego mogących mieć w sprawie zastosowanie. W dalszej kolejności rzeczą or-ganów jest rozważenie, jakie dowody będą pomocne w ustaleniu wspomnianych faktów. Ko-lejny etap to przeprowadzenie z urzędu tych dowodów oraz innych dowodów wnioskowanych przez stronę⁵⁸.

Faza zbierania dowodów poprzedza fazę zastosowania prawa materialnego. Część au-torów podkreśla, że w rzeczywistości wyjaśnianie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy nie stanowi ściśle wyodrębnionych faz postępowania administracyjnego, lecz przenikają się one wzajemnie. Wskazuje, że oceny prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, tj. ustalenia, która norma prawna zawiera hipotezę (zakłada stan faktyczny) odpowiadającą stwierdzonemu w danej indywidualnej sprawie stanowi faktycznemu, należy dokonywać w rzeczywistości nie po ustaleniu, lecz jednocześnie z ustalaniem stanu faktycznego⁵⁹. Przemawiają za tym istotne

57 W. Chróścielewski, J.P. Tarno, op. cit, s. 119. Nieco inaczej postrzega etapy tego postępowania M. Walen-dziak, który wskazuje, że pierwszy etap to ustalenie zakresu dowodzenia w sprawie, a więc podjęcie procesu myślowego przez organ prowadzący postępowanie w cel sprecyzowania, jakie okoliczności z punktu widzenia prowadzonej sprawy podlegają dowodzeniu. Kolejnym etapem jest poszukiwanie źródeł dowodowych pozwala -jących ustalić okoliczności, które winny być dowodzone w postępowaniu. Następny etap to przeprowadzenie czynności dowodowych ze źródeł dowodowych. Kolejny etap to ocena środka dowodowego oraz ocena całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ostatnim etapem jest skonfrontowanie okoliczności uzna -nych za udowodnione w sprawie normą prawną regulującą określony stosunek społeczny. M. Walendziak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 184

58 S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Ordynacja Podatkowa – Ko-mentarz, Warszawa 2011 r., s. 627

59 E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), wyd. IV zmienione i uzupełnione, Warszawa 1970, s. 153.

względy pragmatyczne wskazujące na konieczność zapobieżenia chaotycznemu i przypadko-wemu poszukiwaniu i ustalaniu faktów „bez rzeczywistej potrzeby” prowadzących do niepra-widłowości i przewlekłości postępowania dowodowego⁶⁰. Moim zdaniem, etap badania stanu faktycznego i stosowania normy prawa materialnego nie następują po sobie, lecz przenikają się w czasie. Przyjęcie odmiennego założenia zmniejszałby niezbędną elastyczność działań organów administracji w sferze zmiany ewentualnych zamierzeń dowodowych. Natomiast efektem prowadzonego postępowania dowodowego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy.