definicja konwencyjna organizacji międzynarodowej na przykładzie kodyfikacji prawa traktatów

Definicja G. Fitzmaurice’a powstała w czasie, kiedy nie było jeszcze roz-strzygnięte, czy opracowywana kodyfikacja prawa traktatów obejmie także umo-wy zawierane przez organizacje międzynarodowe, a jednocześnie w czasie, kiedy powszechne rozumienie pojęcia organizacji dopiero się kształtowało. Na forum Komisji została jednak uznana za zbyt doktrynalną i nie została zawarta w przy-gotowywanym projekcie66. Jak wiemy, w efekcie prace KPM w zakresie kodyfika-cji prawa traktatów potoczyły się dwutorowo, a w obu stanowiących ich rezultat konwencjach zawarta została taka sama definicja organizacji międzynarodowej:

„Organizacja międzynarodowa oznacza organizację międzyrządową”67.

Ta definicja została przejęta, m.in. także do Konwencji wiedeńskiej o repre-zentacji państw w ich stosunkach z organizacjami międzynarodowymi o uniwer-salnym charakterze z 1975 r., a komentarz do jej projektu zawiera wyraźne ode-słanie do Konwencji o prawie traktatów z 1969 r.68

Takie sformułowanie może sprawiać wrażenie zastępowania definiowanego pojęcia „organizacja międzynarodowa” innym, również wymagającym wyja-śnienia „organizacja międzyrządowa”. Jednak w istocie definicja ta odwołuje się do cechy najwyraźniej odzwierciedlającej publicznoprawny charakter organi-zacji międzynarodowej, tym samym stanowiącej najwygodniejsze kryterium

66 Ibidem.

67 Zob. art. 2 ust. 1 lit. i) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. (dalej jako KPT), Dz.U. 1990 r. nr 74 (załącznik) poz. 439 oraz art. 2 ust. 1 lit. i) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi oraz organizacjami mię-dzynarodowymi (dalej jako KPT OM) z 21 marca 1986 r., tekst: http://untreaty.un.org/ilc/texts/in-struments/english/conventions/1_2_1986.pdf.

68 Zob. Vienna Convention on the Representation of States in Their Relations with Inter-national Organisations of a Universal Character, z 14 marca 1975 r., art. 1 ust1.(1); tekst Kon-wencji: http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/5_1_1975.pdf oraz Draft Articles on Representation of States in Their Relations with International Organisations with Com-mentaries, YbILC 1971, vol. II, s. 285, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/com-mentaries/5_1_1971.pdf. Projekt konwencji został przygotowany w ramach prac Komisji Prawa Międzynarodowego dotyczących stosunków między państwami i organizacjami międzynarodowy-mi. Komentarz do definicji organizacji międzynarodowej jest bardzo zwięzły i poza wspomnianym odesłaniem do KPT zawiera jedynie stwierdzenie, że taka definicja jest wystarczająca dla celów konwencji, która reguluje w istocie sytuację państw w relacjach z organizacjami, w ujęciu jedno-kierunkowym, właściwie nie podejmuje kwestii samych organizacji międzynarodowych. Przejęcie definicji i takie sformułowane komentarza wyraża ten sam cel, o jaki chodziło w przypadku KPT – jednoznaczne wyłączenie z zakresu konwencji organizacji pozarządowych, o charakterze prywat-noprawnym; por dalsze uwagi nt. definicji w obu KPT.

wyłączające organizacje zwane „pozarządowymi” (tworzone, co do zasady, na podstawie prawa krajowego przez podmioty prywatne, których działalność ma wymiar międzynarodowy, ale one same nie posiadają międzynarodowoprawnej osobowości)69. Przymiotnik „międzyrządowa” (intergovernmental) wskazywać ma, iż chodzi o organizacje tworzone przez kompetentne do tego organy władzy publicznej, reprezentujące państwa, którymi co do zasady w stosunkach między-narodowych są rządy70. Jest to, wbrew pozorom, określenie bardziej elastyczne od np. „międzypaństwowa”, które mogłoby sugerować ograniczenie członkostwa wyłącznie do państw. Organy zbliżone w charakterze do „rządowych”, reprezen-tujące je w stosunkach zewnętrznych, mają także niepaństwowe podmioty prawa międzynarodowego, które mogą być członkami organizacji. Nie wydaje się także, by intencją autorów definicji było w tym przypadku wąskie rozumienie określenia „międzyrządowa”, wyłączające z jego zakresu organizacje, w których państwa (ew. inni członkowie) reprezentowane są przez innych niż „rządowi” przedstawi-cieli, zgodnie z regulacjami lub praktyką samej organizacji czy zainteresowanego państwa. Obawa wyrażona w późniejszych pracach KPM nad projektem dotyczą-cym odpowiedzialności organizacji międzynarodowych, odzwierciedlona w za-proponowanej definicji organizacji jest, z tego punktu widzenia, nieuzasadniona71. Ten aspekt uznano za najistotniejszy i wystarczający dla celów kodyfikacji prawa traktatów, gdyż, co podkreślano w toku prac kodyfikacyjnych, zdefinio-wanie w obu konwencjach pojęcia organizacji międzynarodowej ma znaczenie przede wszystkim dla określenia zakresu ich stosowania72. Komentarz do projek-tu KPT wyjaśnia wyraźnie, że chodziło o wyłączenie z zakresu stosowania kon-wencji regulacji dotyczących organizacji pozarządowych, jako nie podlegających prawu międzynarodowemu i nie tworzonych przez jego podmioty, a zatem nie-istotnych z punktu widzenia prawa traktatów73.

Z kolei zawarcie tej samej definicji w projekcie KPT OM i w ostatecznym tekście konwencji z 1986 r. ma, jak zauważa się w komentarzu do projektu, bar-dziej doniosłe konsekwencje, wyznacza ona bowiem podmiotowy zakres

kon-69 Zob. np. W. Czapliński, A. Wyrozumska Prawo międzynarodowe…, s. 530 i n.; A. Wyro-zumska Umowy …, s. 111; M.E. Villiger Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Leiden 2009, s. 95-96.

70 Por. ILC Report 55th Session (2003), Rozdział IV, komentarz do art. 2, s. 38-39.

71 Por. ILC Report 55th session (2003)…, komentarz do art. 2, p. 12, s. 44 oraz ILC Report 63rd session (2011)…, komentarz do art. 2, p. 13, s. 75. Zob. też szerzej p. 5.3. niniejszego rozdziału.

72 Zob. komentarz do art. 2, p. 14, Draft articles on the law of treaties with commentaries, ILC Report 18th session, UN Doc. A/CN.4/191, YbILC 1966, vol. II, s. 190.

73 Ibidem. Takie podejście było konsekwentnym odniesieniem do terminologii przyjętej w ra-mach ONZ – zob. art. 57 KNZ oraz L. Díaz González Second report…, p. 23; ILC Report 41st session …, s. 134.

wencji74. Oczywiście definicja została przejęta dosłownie z wcześniejszej KPT i tak samo, jak w tamtym przypadku miała służyć wyraźnemu wyłączeniu orga-nizacji pozarządowych i podkreśleniu publicznoprawnej natury orgaorga-nizacji mię-dzynarodowych. Jednak tym razem uzasadnienie takiego sformułowania definicji jest bardziej wyczerpujące, a jako największą zaletę podkreśla się jego znacze-niową elastyczność75. Kryterium międzyrządowego charakteru, będące jedynym wskazanym w definicji, nie przesądza bowiem z góry o celach i kompetencjach organizacji ani o jej strukturze wewnątrzorganizacyjnej, nie determinuje jakie-goś minimalnego wymaganego zakresu jej zdolności prawnej i tym sposobem nie wyróżnia i tym bardziej nie wyłącza z góry jakichkolwiek „typów” organizacji międzynarodowych-międzyrządowych z zakresu konwencji76. Trzeba pamiętać, że celem kodyfikacji jest nie regulacja statusu organizacji międzynarodowych w ogóle, a reżimu odnoszącego się do traktatów, których są one stronami77. Z zało-żenia normy te mają więc zastosowanie do wszystkich organizacji międzynarodo-wych zdolnych do zawarcia traktatu i ta cecha jest decydująca dla rozstrzygnięcia, czy w danym przypadku konwencja miałaby zastosowanie78. A tak sformułowana definicja pozwala na objęcie nią wszelkich organizacji funkcjonujących na pod-stawie prawa międzynarodowego publicznego i złożonych przede wszystkim z państw, ewentualnie z udziałem innych podmiotów prawa międzynarodowego (w tym i innych organizacji międzynarodowych) niezależnie od partykularnych, instytucjonalno-funkcjonalnych uregulowań dotyczących każdej z nich.

W pracach KPM nad tym projektem rozważano, czy odniesienie tylko do międzyrządowego charakteru organizacji w definicji konwencyjnej jest wła-ściwe, czy nie należałoby uwzględnić także innych jej cech. Ostatecznie uznano jednak, iż taka definicja jest odpowiednia. Ma ona, jak już wspomniano, służyć przede wszystkim określeniu podmiotowego zakresu regulacji. Z całości regula-cji wynikają także inne cechy organizaregula-cji; zdolność traktatowa jest przecież jed-nym z atrybutów (choć nie jedyjed-nym), na podstawie których można wnioskować o podmiotowości międzynarodowoprawnej79. Poza tym komentarz do projektu

74 Zob. komentarz do art. 2, p. (21) w Draft articles on the law of treaties between states and international organizations or between international organizations adopted by the ILC at its 34th session, UN Doc. A/CONF.129/4, Official Records of the UN Conference on the law of treaties between states and international organizations and international organizations vol. II, s.8.

75 Ibidem.

76 Ibidem.

77 Ibidem, p. 19-23.

78 Oczywiście, konwencja byłaby wiążąca tylko dla organizacji będącej jej stroną, co samo w sobie rozstrzyga problem jej zdolności traktatowej.

79 Por. nt. podmiotowości międzynarodowoprawnej organizacji międzynarodowych R. Son-nenfeld-Tomporek Organizacja…, s. 44-45 oraz Rozdział 2.

w powoływanym tu już fragmencie wyjaśniającym powody przyjęcia takiej właśnie formuły definicji, odwołuje się właśnie do cech wskazywanych w toku wcześniejszych rozważań jako minimum definicyjne organizacji międzynarodo-wej. Należy też zauważyć, że tak lakoniczne definicje legalne w praktyce wyma-gają zwykle doprecyzowującej wykładni w kontekście całości regulacji, w której są zawarte.

Zatem i definicję organizacji przyjętą w obu konwencjach prawa traktatów, jak i wyjaśnienia zawarte w komentarzach do projektów KPM, można uznać za kolejne przykłady świadczące o powszechnym porozumieniu odnośnie do ro-zumienia pojęcia „organizacja międzynarodowa”.

5. definicja organizacji międzynarodowej w pracach