ewolucja idei odpowiedzialności za naruszenie prawa międzynarodowego jako zasady i instytucji

międzynarodowego porządku prawnego

Idea odpowiedzialności państw51 za naruszenia prawa narodów jest stosunko-wo dawna52. O prawie władców do odwetu za naruszenia praw ich lub ich podda-nych ze strony inpodda-nych państw (inpodda-nych władców) i do żądania naprawienia skutków takich naruszeń pisali już pionierzy doktryny prawa międzynarodowego, między innymi Grocjusz, Bynkershoek czy Vattel53. Co ciekawe, pierwsi autorzy nie

po-50 Za oryginalną może też być uważana projektowa definicja organizacji międzynarodowej, ale ona chyba nie najlepiej udała się autorom – zob. na ten temat Rozdział 1., p. 5.2. i 5.3.

51 Odniesienie pojęcia odpowiedzialności w przeważającym stopniu do państw w tej czę-ści książki wynika z przyjęcia historyczno-problemowego podejczę-ścia: od czasów najdawniejszych do przełomu XIX i XX w., kiedy zaczynały powstawać pierwsze organizacje międzynarodowe, państwa (niezależnie od aktualnego rozumienia pojęcia państwa) były właściwie jedynymi pod-miotami na arenie międzynarodowej. Szczególnie wyraźnie owa wyłączna rola państw zaznacza się w dziedzinie odpowiedzialności międzynarodowoprawnej (zarówno po „biernej”, jak i po „czyn-nej” stronie), ponieważ dopiero po II Wojnie Światowej, wobec dynamicznego rozwoju organizacji, pojawiły się pierwsze głosy w sprawie ich międzynarodowej odpowiedzialności. Zob. D. Carreau Droit …, s. 444 oraz 453-454. Zob. też p. 1. niniejszego Rozdziału i literaturę tam cytowana.

52 Historyczną ewolucję zagadnienia odpowiedzialności w prawie międzynarodowym od wieku XVI po czasy współczesne przedstawia Paul Reuter, zob. La responsabilité internationa-le..., s. 379-401.

53 Jako bardzo wczesny przykład można wskazać wspominaną przez Grocjusza sprawę mieszczan szczecińskich, poszkodowanych przez holenderskiego kapra, oficjalnie pozostającego w służbie Republiki Zjednoczonych Prowincji Niderlandów, w których obronie wystąpił do władz Republiki książę pomorski Filip II; sprawę tę opisuje C.G. Roelofsen The Claim of Some Citizens of Stettin against the Dutch Republic and its Adjudication (1609-17) – State Responsibility in Ear-ly Modern Europe; apropos of De Iure Belli ac Pacis II.17.20, [w:] T. D. Gill, W.P. Heere (eds.) Reflections on Principles and Practice of International Law – Essays in Honour of L.J. Bouchez, The Hague 2000, s. 175-189.

sługiwali się jeszcze nawet pojęciem „odpowiedzialność”, które np. do języka francuskiego i jego terminologii prawniczej (responsabilité) weszło pod koniec XVIII w. i oznaczało „zobowiązanie do zadośćuczynienia, naprawienia szkody” 54.

Pomimo odejścia od szkoły „prawa natury”, idea międzynarodowej od-powiedzialności państw została w XIX w. recypowana i rozwinięta na gruncie teorii pozytywistycznych, zarówno przez doktrynę, jak i w praktyce, przejawia-jącej się zwłaszcza w działalności, coraz bardziej popularnych komisji arbitra-żowych55. Zaowocowało to pewnym doprecyzowaniem i usystematyzowaniem reguł dotyczących odpowiedzialności. Odpowiedzialność państwa coraz częściej stawała się przedmiotem poważnych teoretycznych rozważań, m.in. A.W. Hef-ftera, J.C. Bluntschliego czy W.E. Halla56. Pomiędzy autorami ujawniały się jed-nak, nieraz daleko idące, rozbieżności w odniesieniu do szczegółowych kwestii, np. charakteru samej normy, źródeł odpowiedzialności czy jej skutków dla bez-pośrednio i bez-pośrednio dotkniętych podmiotów. Osiągnięcie jednoznacznego roz-strzygnięcia wszystkich związanych z tym zagadnieniem wątpliwości wydawa-ło się, jeśli nie niemożliwe, to niezmiernie trudne.

W tym miejscu wspomnieć wypada o pojawieniu się w XIX w. skrajnego poglądu (wyrosłego z ortodoksyjnie woluntarystycznego rozumienia suwerenno-ści) negującego ideę odpowiedzialności państw we wzajemnych stosunkach jako

Zob. H. Grocjusz De Iure Belli ac Pacis, 1625 (ks. II, Rozdział XX, XL), C. van Bynkersho-ek (De Foro Legatorum Liber Singularis, 1744, Rozdział XXII), E. de Vattel Le droit des gens ou principes de la loi naturelle, 1758 (vol. I § 348, vol. II § 70); zob. G. Nolte De Dionisio Anzilotti à Roberto Ago – Le droit international classique de la responsabilité internationale des Etats et la prééminence de la conception bilatérale des relations inter-étatiques, [w:] P.-M. Dupuy (ed.) Ob-ligations Multilaterales, Droit Imperatif et Responsabilité des Etats, Paris 2003, s. 6-9 (angielska wersja artykułu pt. From Dionisio Anzilotti to Roberto Ago: The Classical International Law of Sta-te Responsibility and the Traditional Primacy of a BilaSta-teral Conception of InSta-ter-StaSta-te Relations, EJIL 2002, vol. 13, s. 1083-1098). Zob. też: P. Reuter La responsabilité internationale..., s. 384-388; I. Brownlie Principles … (2008), s. 434.

54 Fr. “l’obligation de réparer”, zob. G. Cottereau Système juridique..., s. 5; J.-P. Quéneudec La responsabilité internationale..., s. 1.

55 Ich pierwowzorem była komisja utworzona na mocy traktatu Jay’a (z 19 listopada1794 r.) pomiedzy Wielką Brytanią a Stanami Zjednoczonymi, rozstrzygająca w sprawach wzajemnych roszczeń powstałych w wyniku wojny o niepodległość USA; zob: P. Reuter La responsabilité in-ternationale..., s. 389-390; Sh. Rosenne The Perplexities…, s. 382; W. Czapliński, A. Wyrozumska Prawo międzynarodowe ..., s. 825.

56 Np. A.W. Heffter Das Europäische Völkerrecht der Gegenwart, Berlin 1844; J.C. Bluntschli Das moderne Völkerrecht der zivilisierten Staaten, Nördlingen 1878; W.E. Hall A Treatise on Inter-national Law, London 1880; F. von Holtzendorff Grundrechte und Grundpflichten der Staaten oraz A.M. de Bulmerincq Die Staatsstreitigkeiten und ihre Entscheidung ohne Krieg [w:] Handbuch des Völkerrechts (red. von Holtzendorff), Berlin 1885 (kolejne wyd. 1887, 1889); F. Martens Sowriem-jennoje mieżdunarodnoje prawo cywilizowannich narodow, Petersburg 1883 (przekład fr. Traité de droit international, Paris 1883). Zob. G. Nolte De Dionisio Anzilotti..., s. 7-9.

sprzeczną z istotą suwerenności57. Jego zwolennicy, Th. Funck-Brentano i A. So-rel, uważali, że z naruszenia prawa międzynarodowego w stosunkach między pań-stwami nie wynika żaden prawny (egzekwowalny) obowiązek naprawienia jego skutków, a sprawcy z ofiarą nie łączy żaden stosunek prawny58. Jedynie ze wzglę-dów praktycznych, tj. zachowania pokoju i dobrych stosunków, wykształcił się obyczaj (sic!) naprawiania skutków naruszenia, będący aktem dobrej woli i swe-go rodzaju rehabilitacji sprawcy59. Na gruncie tej koncepcji pojęcie odpowiedzial-ności było rozumiane w sposób czysto funkcjonalny. Pogląd ten nie zyskał szer-szego poparcia w doktrynie i pozostał tylko efemerycznym (choć interesującym) epizodem, nie mającym znaczenia dla dalszej ewolucji koncepcji odpowiedzial-ności międzynarodowoprawnej.

Tymczasem, to między innymi właśnie w suwerenności upatrywano podsta-wy dla idei odpowiedzialności międzynarodowoprawnej. Ch. de Visscher uważa odpowiedzialność za „konieczne dopełnienie ich [państw – A. Cz.] suwerenności”, a nie jej zaprzeczenie, jak twierdzili zwolennicy wspomnianego wcześniej stano-wiska60. Odpowiedzialność jest, jego zdaniem, nieodzowną właściwością prawa międzynarodowego, która umożliwia współistnienie suwerennych państw61. Z ko-lei M. Huber uzasadnienie idei odpowiedzialności odnajduje w samej istocie pra-wa, w naturze porządku prawnego. Przywołajmy wielokrotnie cytowany, fragment raportu Hubera w sprawie roszczeń brytyjskich w strefie hiszpańskiej w Maroku62:

„Odpowiedzialność jest koniecznym następstwem istnienia prawa. Wszelkie prawa w porządku międzynarodowym zakładają, w konsekwencji, odpowiedzialność międzynarodową. Odpowiedzial-ność pociąga za sobą obowiązek reparacji w przypadku, gdy zobowiązanie nie zostało wypełnione.”63

57 Zob. G. Nolte De Dionisio Anzilotti..., s. 9.

58 Th. Funck-Brentano i A. Sorel (Précis du droit des gens, Paris 1877, 1900), za: J.-P. Qué-neudec La responsabilité internationale..., s. 4 oraz G. Cottereau Système juridique..., s. 10-11. Zob. też M. Lachs Rzecz o nauce prawa międzynarodowego, Warszawa 1986, s. 87.

59 Ibidem.

60 Oryg. “corollaire obligé de leur souverainté”; Ch. de Visscher Responsabilité des Etats, Bibliotheca Visseriana, vol. II, Leyden 1924, s. 90. Zob. też nt. ewolucji funkcji suwerenności R. Kwiecień, Teoria…, s. 122 i n.

61 Ibidem.

62 Affaire des biens britanniques au Maroc espagnol, RIAA vol. II, s. 615-742 (cytowany fragment III raportu z 24 października 1924 r., s. 641). Zob. też: O. Steiner Spanish Zone of Moroc-co Claims, [w:] R. Bernhardt (ed.) Encyclopedia of Public International Law (dalej: EPIL), Vol. IV, Elsevier 2000, s. 572-574.

63 RIAA vol. II, s. 641. Pojęcie reparacji w tym miejscu i w całej monografii używane jest dla ogól-nego, zbiorczego określenia sposobów naprawienia skutków naruszenia (jak restytucja, odszkodowa-nie, satysfakcja). Podobnie: W. Czapliński w Kodyfikacja prawa o odpowiedzialności międzynarodowej państw, Studia Prawnicze 4 (154) /2002, s. 41; D. Shelton Righting Wrongs: Reparations in the Articles on State Responsibility, AJIL vol. 96, 2002, s. 838; D. Carreau Droit International..., s. 476-477.

Podobne stanowisko wyraził w polskiej doktrynie L. Ehrlich pisząc, że:

„[P]rawo międzynarodowe normuje stosunki między podmiotami tego prawa, odpowiedzial-ność więc powstaje, jeżeli prawo jednego podmiotu zostało naruszone przez drugi podmiot.”64

Oba kierunki argumentacji, choć odwołują się do różnych pojęć, prowadzą do tego samego wniosku. Odpowiedzialność jest nieodłącznie wpisana w międzyna-rodowy porządek prawny, jest jego elementem „od początku”, jedną z fundamental-nych zasad, bez której nie mogłoby być mowy o jego prawnym charakterze. Z drugiej jednak strony, odpowiedzialność może być postrzegana jako zespół ukształtowanych w drodze zwyczaju norm określających prawa i obowiązki stanowiące treść szcze-gólnego stosunku prawnego. Na tym tle w doktrynie rozwinął się spór o charakter odpowiedzialności jako normy prawa: czy jest ona zasadą leżącą u podstaw każde-go systemu prawa, także prawa międzynarodowekażde-go, czy też ma charakter instytucji prawa65. Jak słusznie twierdzi R. Sonnenfeld, spór ten wydaje się bezprzedmiotowy, ponieważ oba te aspekty nie wykluczają się nawzajem, tylko dopełniają: odpowie-dzialność jest zarówno zasadą prawa międzynarodowego, jak i instytucją, rozumianą jako zespół norm służących realizacji tej zasady w praktyce66.

Podobnych wątpliwości nie miał Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzyna-rodowej, który w sprawie fabryki chorzowskiej67 stwierdził, że:

„[...] jest zasadą prawa międzynarodowego, a nawet ogólną koncepcją prawa, że każde naru-szenie zobowiązania pociąga za sobą obowiązek naprawienia jego skutków.”68

Zasada odpowiedzialności międzynarodowoprawnej pełni w systemie pra-wa międzynarodowego funkcję kluczową: gpra-warancji przestrzegania i wyko-nywania innych norm prawa międzynarodowego69. Jest swoistą ogólną normą

64 L. Ehrlich Prawo międzynarodowe..., s. 638.

65 Zob. G. Cottereau Système juridique..., s. 7-11 Autor prezentuje poglądy doktryny, przede wszystkim francuskojęzycznej, w dyskusji na ten temat. Zob. też: M. Schröder Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeteiligung und Sanktionen, [w:] W. Graf Vitzthum (Hrsg.) Völkerrecht, Ber-lin 2001, s. 553; R. Sonnenfeld Podstawowe zasady …, s. 15, przypis 17.

66 Ibidem. Zob. też I. Brownlie Principles..., s. 434; por. G. Cottereau Système juridique..., s. 7 i n.

67 Case Concerning the Factory of Chorzów (Merits), PCIJ, seria A, nr 17 (1928).

68 „[...] it is a principle of international law, and even a general conception of law, that any breach of an engagement involves an obliga tion to make reparation.” – ibidem, s. 29. Zob. też Case Concerning the Factory of Chorzów (Jurisdiction), PCIJ, seria A, nr 9 (1927), s. 21.

69 Zob. R. Sonnenfeld Podstawowe zasady..., s. 15; P.-M. Dupuy Responsabilité et lega-lité, [w:] S.F.D.I. La responsabilité dans le système international – Actes du XXIV Colloque de la S.F.D.I., 31 V – 2 VI 1990, Paris 1991, s. 263-264; tenże The Internationl Law of State Responsibi-lity: Evolution or Revolution?, Michigan JIL, 1989, vol. 11, s. 108 oraz 123 i n.; D. Carreau Droit International..., s. 444.

sankcjonującą w stosunku do pozostałych norm międzynarodowego porządku prawnego, którego szczególną cechą jest równość wszystkich jego podmiotów i brak jednego, centralnego, nadrzędnego nad nimi mechanizmu czy „organu” wyposażonego w odpowiednie (władcze) kompetencje, np. do stosowania środ-ków przymusu w celu zapewnienia przestrzegania prawa70. W tej sytuacji sku-teczność odpowiedzialności jako zasady zależy od norm regulujących jej realiza-cję, które składają się na odpowiedzialność rozumianą jako instytucja prawa. Zaś w tym zakresie, przy powszechnej akceptacji samej zasady odpowiedzialności międzynarodowoprawnej, dość długo brak było, zwłaszcza w doktrynie, jedno-litego stanowiska71. Prezentowano całą gamę poglądów, różniących się często-kroć w fundamentalnych kwestiach, np. źródła odpowiedzialności, jej przesłanek, charakteru powstających w ramach stosunku odpowiedzialności zobowiązań czy sposobów ich wykonania72. Echa tej różnorodności zauważalne są do dziś, w ko-mentarzach i opiniach na temat rozwiązań zawartych w projektach KPM, a nawet w samej decyzji Komisji o opracowaniu odrębnych projektów dotyczących odpo-wiedzialności państw i organizacji międzynarodowych73. Jednak wieloletni pro-ces tworzenia (zwyczajowych) norm regulujących zagadnienie odpowiedzialno-ści za naruszenie prawa międzynarodowego doprowadził w końcu do powstania spójnego i uniwersalnego systemu odpowiedzialności międzynarodowoprawnej74.

70 Zob. P. Reuter La responsabilité internationale..., s. 379; G. Cottereau Système juridique..., s.3; K. Ginther Verantwortlichkeit..., s. 337; J.-P. Quéneudec La responsabilité internationale..., s. 5. Por. też D. Anzilotti Corso di diritto internazionale, wyd. III, Roma 1927, przekład fr. Cours de droit international, G. Gidel, Paris 1929, s. 522.

71 Zob. ILC 48th Session (1996) Draft articles adopted on first reading – Text of articles with commentaries, U.N. Doc. A/CN.4/L.528/Add.3 (YbILC 1996 vol. II (2)), Commentary to Ar-ticle 1, p. 5. Pod tym kątem zob. też p. 5 i 6 niniejszego rozdziału.

72 Ibidem.

73 Zob. m.in. P.-M. Dupuy (ed.) Obligations multilaterales, droit imperatif et responsabilité in-ternationale des États, Paris 2003; J. Crawford, S. Olleson The Nature and Forms of International Responsibility, [w:] M.D. Evans (ed.) International Law, Oxford 2003, s. 445-472; Symposium: Asses-sing the Work of the International Law Commission on State Responsibility, EJIL 2002, vol. 13, no. 5, s. 1053-1256; J. Crawford, J. Peel, S. Olleson The ILC’s Articles on Responsibility of States for Inter-nationally Wrongful Acts: Completion of the Second Reading, EJIL 2001, vol. 12, no. 5, s. 963-992; Symposium: The ILC’s State Responsibility Articles (ed. D. Bodansky and J. R. Crook), AJIL 2002, vol. 96, no 4, s. 773-890; R. Sonnenfeld Kodyfikacja odpowiedzialności międzynarodowej państwa, Opinie nr 50, Departament Strategii i Planowania Polityki MSZ, Warszawa 2002; Ch. J. Tams All’s Well That Ends Well. Comments on the ILC’s Articles on State Responsibility, ZAÖRV 2002, vol. 62-II, s. 759-796; A. Nollkaemper Constitutionalization ant the Unity of the Law of International Respon-sibility, Indiana JGLS Vol. 16 No 2 (Summer 2009), s. 535-563; G. Hafner Is the topic..., s. 695-717; J. d’Aspremont The Articles on the Responsibility of International Organizations: Magnifying the Fissures in the Law of International Responsibility, IOLR vol. 9 (2012), s. 15-28.

Jego kształtowanie polegało przede wszystkim na stopniowym upraszczaniu re-guł dotyczących powstania i dochodzenia odpowiedzialności, i oczyszczaniu ich z naleciałości systemów prawa wewnętrznego. W porządku prawnym takim jak międzynarodowe prawo publiczne, porządku równych sobie podmiotów, nie ma-jących jakiejkolwiek nadrzędnej nad sobą władzy poza władzą normy prawa, któ-rej moc wiążącą same uznały, efektywny może być tylko system odpowiedzial-ności oparty na prostych, przejrzystych i jednolitych dla wszystkich zasadach. Te warunki spełniają zwyczajowe normy skodyfikowane w projekcie KPM o odpo-wiedzialności państw.

Odpowiedzialność jako fundamentalna zasada międzynarodowego porządku prawnego jest bowiem uniwersalna, w jednakowym stopniu wiąże wszystkie jego podmioty, niezależnie od tego, kiedy w historii tego porządku się pojawiały. Podob-nie uniwersalny charakter powinny mieć zatem i normy służące realizacji odpowie-dzialności międzynarodowoprawnej w praktyce. Ze względu na funkcję, jaką zasada odpowiedzialności za naruszenie prawa międzynarodowego spełnia w międzynaro-dowym porządku prawnym, przesłanki i formy odpowiedzialności nie mogą, w ra-mach tego samego porządku, różnić się ze względu na to, czy naruszenia dokonuje państwo, organizacja międzynarodowa, czy inny podmiot prawa międzynarodo-wego75. Innymi słowy, odpowiedzialność jest również uniwersalna jako instytucja prawa międzynarodowego. Zasada odpowiedzialności i zwyczajowe normy wypra-cowane w tym zakresie przez państwa jako pierwotne i, w pewnym okresie histo-rycznym, jedyne podmioty prawa międzynarodowego są a priori wiążące dla no-wych podmiotów, także całych ich kategorii, tak samo jak dla nowopowstających państw. W szczególności odnosi się to do organizacji międzynarodowych76.

Normy dotyczące odpowiedzialności należą do tej samej kategorii norm prawa międzynarodowego co np. prawo traktatów – regulują kwestie związane z korzysta-niem z podstawowych atrybutów podmiotowości międzynarodowoprawnej. A sko-ro, jak wskazywano w toku niniejszych rozważań, zakres i treść podmiotowości międzynarodowoprawnej są podobne dla każdego podmiotu prawa międzynarodo-wego (różny może być przedmiotowy zakres ich kompetencji, co nie ma wpływu na istotę samej podmiotowości)77, nie ma ani powodu, ani uzasadnienia, by sposób realizacji tej podmiotowości był normowany różnie w stosunku do poszczególnych

75 Podobną zasadę potwierdza w odniesieniu do odpowiedzialności odszkodowawczej za naruszenie prawa wspólnotowego/unijnego ETS w wyroku w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur SA v. Bundesrepublik Deutschland i The Queen v. Secretary of State for Transport ex parte: Factortame Ltd i in., p. 42. Zob. też cyt. wcześniej C. Eagleton International Organization..., s. 324; E. Butkiewicz The Premises..., s. 117.

76 Zob. G. Cahin La coutume…, s. 513 i n.; Ch. Tomuschat The International Responsibili-ty…, s. 179; E. Butkiewicz The Premises..., s. 118.

podmiotów/kategorii podmiotów prawa międzynarodowego. Tezę tę potwierdza zarówno historia kodyfikacji prawa traktatów78, jak i wspominana już na wstępie tej części naszych rozważań, nieprzypadkowa zbieżność sformułowań projektów KPM o odpowiedzialności państw i organizacji międzynarodowych79.

3. znaczenia pojęcia „odpowiedzialność”