Specjalny sprawozdawca KPM w temacie odpowiedzialności organizacji międzynarodowych, G. Gaja, w swoim pierwszym raporcie wychodzi od odwoła-nia się do używanej w dotychczasowych pracach Komisji i instrumentach przyjmo-wanych w ramach ONZ (będących zazwyczaj owocem tych prac), definicji organi-zacji międzynarodowej, zastanawiając się, czy jest ona wystarczająca dla potrzeb problematyki odpowiedzialności organizacji84. Przyznaje, że stosowane dotąd w konwencyjnych definicjach kryterium międzyrządowego charakteru jest istotne również w świetle tego zagadnienia i nawiązanie do niego powinno zostać zacho-wane w ewentualnej tworzonej dla tych celów definicji85. Odnosi się ono bowiem do członkostwa organizacji, pokazując, do kogo należy podstawowa i ostateczna kontrola nad funkcjonowaniem organizacji, przez co rozumieć należy kwestie jej stworzenia, wyznaczenia i modyfikacji celów i kompetencji oraz zakończenia jej działalności (ale już niekoniecznie nadzorowanie bieżącej, zwykłej działalności organizacji w ramach powierzonych jej zadań)86. Nawet jeśli członkami bywają obecnie nie tylko państwa, nie wpływa to zasadniczo na istotę „międzyrządowo-ści”, gdyż po pierwsze, i tak pozostają one przeważającym elementem w strukturze członkostwa w istniejących organizacjach międzynarodowych, po drugie zaś owi niepaństwowi członkowie to także podmioty prawa międzynarodowego (zwłasz-cza inne organizacje międzynarodowe), a nie podmioty prywatne87.
Gaja uznaje jednak, że zagadnienie odpowiedzialności międzynarodowo-prawnej organizacji wymaga bardziej precyzyjnego zdefiniowania podmiotu od-powiedzialności, z uwzględnieniem najbardziej istotnych z tego punktu widzenia
83 Zob. W. Czapliński, A. Wyrozumska Prawo międzynarodowe…, s. 427 i n.; H. Mosler Sub-jects…, s. 711 oraz bardziej szczegółowe rozważania na ten temat w Rozdziale 2.
84 Zob. G. Gaja First report..., s. 7 i n., p. 12 i n.
85 Ibidem, p. 14 i 23.
86 Ibidem, p. 23.
87 Por. ibidem, p. 14 i 24. Na ten aspekt zwraca się uwagę także we wcześniejszych instrumen-tach, gdzie odwoływano się w definicji wyłącznie do kryterium „międzyrządowości”, np. z komen-tarza do projektu KPT OM wynika wyraźnie, że proponowana definicja obejmuje także organizacje z udziałem niepaństwowych podmiotów prawa międzynarodowego (zob. komentarz do art. 2, p. 19 w Draft articles on the law of treaties between states and international organizations…).
elementów. Kluczowe znaczenie przywiązuje do osobowości międzynarodowo-prawnej organizacji, potwierdzając tym samym stanowisko KPM zajęte w projek-cie dotyczącym odpowiedzialności państw, gdyż tylko podmiot prawa międzyna-rodowego może ponosić odpowiedzialność za jego naruszenie88. To ta właściwość determinuje możność posiadania własnych zobowiązań międzynarodowych, któ-rych naruszenie rodzi odpowiedzialność. Odniesienie do podmiotowości między-narodowoprawnej wydaje się jednak dla specjalnego sprawozdawcy niewystar-czające. Z jednej strony, wśród niepaństw nie tylko organizacje międzynarodowe wykazują cechy, jakie można uznać za atrybuty osobowości międzynarodowo-prawnej, co przy odpowiedniej interpretacji mogłoby doprowadzić do uznania za podmioty prawa międzynarodowego także jednostek czy organizacji poza-rządowych89. Z drugiej strony, różnorodność samych organizacji międzynarodo-wych, których podmiotowość międzynarodowoprawna nie budzi wątpliwości, jest tak wielka, że zdaniem Gaji trudno byłoby określić ogólne zasady mające zastosowanie do wszystkich typów organizacji, dlatego uważa on, iż należało-by jeszcze zawęzić definicję do względnie jednolitej kategorii organizacji. Sko-ro zaś prace Komisji nad odpowiedzialnością organizacji z założenia miałyby opierać się na rozwiązaniach zawartych w projekcie artykułów o odpowiedzial-ności państw, sprawozdawca proponuje odniesienie się do funkcji, jakie spełnia organizacja i przyjęcie w konsekwencji, że definicja organizacji międzynarodo-wej w tym kontekście obejmować będzie tylko organizacje spełniające funkcje „podobne, a nawet identyczne z tymi, jakie wykonują państwa”: prawodawcze, wykonawcze czy sądownicze – zbiorczo określane przez Gaję jako governmental
functions90. Na język polski można to tłumaczyć jako „funkcje rządowe”91 czy „funkcje władcze”. Jednak naszym zdaniem, określenie „funkcje zarządzające” najlepiej oddaje istotę rzeczy w języku polskim. Chodzi bowiem o funkcje, któ-rych wykonywanie stanowi szeroko rozumiany proces „zarządzania”, czy to pań-stwem, czy organizacją międzynarodową. Nie ograniczają się one ani do funkcji tradycyjnie wykonywanych przez w strukturze państwa przez rząd, ani do funkcji władczych, wykonywanych w stosunku do innych podmiotów.
88 Zob. G. Gaja First report..., p. 9 i 15.
89 Ibidem, p. 17. Wydaje się jednak, że sprawozdawca KPM idzie zbyt daleko, kiedy ze stwier-dzenia MTS w sprawie LaGrand, iż „art. 36 ust. Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z 23 kwietnia 1963 r. tworzy indywidualne prawa dla jednostek” wyprowadza wniosek, że Trybunał uznał jednostki za podmioty prawa międzynarodowego; por. ICJ Reports 2001, p. 77.
90 Zob. G. Gaja First report..., p. 20. Por. J.E. Alvarez International Organizations..., s. 3. oraz uwagi nt. użycia tam pojęcia quasi-governmental status w p. 1. niniejszego rozdziału.
91 Tak J. Menkes Stopniowy rozwój prawa odpowiedzialności organizacji międzynarodowych – wybrane problemy, [w:] A. Kozłowski, B. Mielnik (red.) Odpowiedzialność międzynarodowa jako element międzynarodowego porządku prawnego, Wrocław 2009, s. 287.
Oczywiście, możliwość wykonywania przez organizację tych funkcji wyma-ga posiadania przez nią podmiotowości międzynarodowoprawnej, pozostającej warunkiem sine qua non odpowiedzialności92. Jednocześnie, takie odwołanie do kryterium funkcji samo przez się spowoduje, zdaniem sprawozdawcy, wyłącze-nie organizacji pozarządowych (nawet bez potrzeby jednoznacznego rozstrzygania kwestii ich podmiotowości), gdyż żadne NGO takich funkcji nie spełniają93. Przy okazji sprawozdawca nawiązuje także do podstawowego dla większości definicji doktrynalnych kryterium traktatowej podstawy powstania organizacji, uznając je – w przeciwieństwie do większości autorów – za drugorzędne94. Efektem rozwa-żań G. Gaji jest propozycja treści artykułu 2 projektu – „Używane pojęcie”:
„Dla celów niniejszego projektu pojęcie organizacja międzynarodowa oznacza organizację, wśród której członków znajdują się państwa, w zakresie, w jakim samodzielnie wykonuje określone funkcje zarządzające.”95
Sprawozdawcy Komisji nie można odmówić oryginalności w podejściu do definiowania zjawisk prawnych i pewnej świeżości spojrzenia na organizację międzynarodową jako takie zjawisko – choć nie jest on aż tak nowatorski, jak mo-głoby się wydawać. Daje się tu bowiem zauważyć podobieństwo do koncepcji or-ganizacji międzynarodowej stworzonej ponad pół wieku temu przez F. Seyerste-da96. Niemniej jednak cenne u G. Gaji jest zwłaszcza zwrócenie uwagi na funkcje organizacji, którym nadaje wprawdzie rangę decydującego elementu, wyznacza-jącego zakres definicji, ale które także w ogólnym ujęciu można uważać za istotny aspekt świadczący o podmiotowości i faktycznej odrębności organizacji od jej członków. Końcowy rezultat w postaci przytoczonej wyżej definicji należy jednak oceniać krytycznie97.
92 Zob. G. Gaja First report..., p. 20-21 i 26.
93 Zob. G. Gaja First report..., p. 20.
94 Ibidem, p. 22.
95 Ibidem, p. 34: „Article 2 – Use of term:
For the purposes of the present draft articles, the term ‘international organization’ refers to an organization which includes States among its members insofar it exercises in its own capacity certain governmental functions.”
96 Szczególnie widoczne jest to, jeśli porównamy znaczenie i kontekst, w jakim Seyersted używa w odniesieniu do organizacji międzynarodowej terminów sovereign i self-governing z wyjaśnieniem przez Gaję pojęcia governmental functions; przy czym Gaja nie odwołuje się w tym zakresie wyraźnie do dzieł Seyersteda. Zob. F. Seyersted Objective International Personality of Intergovernmental Or-ganizations, Nordisk Tidsskrift for International Ret (dziś Nordic JIL) 1964, vol. 34/1, s. 9-112; idem International Personality of Intergovernmental Organizations, Indian JIL 1964, vol. 4/1, s. 1-74; idem Common Law of International Organizations, Leiden-Boston 2008. Por. Rozdział 2, p. 4.
97 Zob. też M. Mendelson The Definition of ‘International Organisation’ in the International Law Commission’s Current Project on the Responsibility of International Organisations, [w:] M. Ragazzi (ed.) International Responsibility Today – Essays in Memory of Oscar Schachter, Leiden 2005, s. 376 i n.
Pojawiające się w niej jako pierwsze kryterium członkostwa organizacji nie zostało najszczęśliwiej sformułowane. Użycie zwrotu „wśród której członków znajdują się państwa” sprawia wrażenie, jakby członkostwo państw w organi-zacjach międzynarodowych nie było regułą. Tymczasem sprawozdawcy chodzi-ło właśnie o podkreślenie, że państwa odgrywają dominującą rolę w strukturze członkostwa organizacji międzynarodowych i że wyraźne odniesienie do ich udziału stanowi niezbędny element definicji organizacji98. Osiągnął on zatem efekt wręcz przeciwny do zamierzonego, jednak w tym przypadku jego intencje jednoznacznie wynikają z treści raportu99.
O wiele bardziej problematyczne okazuje się drugie i kluczowe w tej definicji kryterium – kryterium funkcji. Użycie dla ich określenia terminu „zarządzające” (governmental) sprawia, że samo kryterium staje się w praktyce zbyt niejasne i niejednoznaczne, by pozwalało na łatwe i precyzyjne wskazanie desygnatów definicji (jak i na wyłączenie z jej zakresu nie spełniających go podmiotów). Gaja bowiem tylko lakonicznie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem
governmen-tal functions organizacji międzynarodowej. Jak już wspomniano, czyni to przez
odwołanie do funkcji „podobnych do państw”, i to ujętych w najbardziej ogólny sposób100. Nie podaje on żadnych przykładów ilustrujących, jakie organizacje, kiedy, w jakich przypadkach można uznać za spełniające takie funkcje, nie wska-zuje, w stosunku do kogo lub czego miałyby one być wykonywane czy na czym konkretnie miałyby polegać, poza wspomnieniem (i to tylko w przypisie), że ter-min governmental może obejmować m.in. funkcję monitorowania implementacji umów międzynarodowych101. Wiadomo jedynie, iż warunkiem umożliwiającym ich wypełnianie jest podmiotowość międzynarodowoprawna102. Jednocześnie, nie jest konieczne, by każda organizacja wykonywała funkcje każdego rodzaju (tj. prawodawcze, wykonawcze i sądowe). Gaja przyjmuje, że już pełnienie jednej z nich wystarczy103. Ponadto uznaje, że owe funkcje nie muszą być sprawowane na poziomie międzynarodowym, choć oczywiście, jeśli taka sytuacja ma miejsce, rośnie prawdopodobieństwo, że ich wykonywanie będzie się wiązać z zaciąga-niem zobowiązań międzynarodowych, a przez to z możliwością powstania odpo-wiedzialności organizacji za ich naruszenie104. Jednak zobowiązania międzynaro-dowe organizacji nie pozostają bez znaczenia nawet, kiedy wykonuje ona swoje „funkcje zarządzające” wyłącznie na poziomie wewnętrznym (z kolei funkcje
98 Zob. G. Gaja First report..., p. 23.
99 Ibidem, p. 13-14, 23. 100 Ibidem, p. 20. 101 Ibidem, s. 16, przypis 73. 102 Por. 19-20 raportu. 103 Por. ibidem, p. 20 i 26. 104 Ibidem, p. 26.
na poziomie wewnętrznym mogą warunkować, jakie zobowiązania organizacja zaciąga na zewnątrz – A.Cz.) 105. G. Gaja nie wyjaśnia przy tym, co dokładnie rozumie przez „poziom międzynarodowy” i „poziom wewnętrzny”. Dla potrzeb niniejszych rozważań przyjmujemy, że „poziom wewnętrzny” oznacza co naj-mniej wszelkie sprawy związane z wewnętrznym funkcjonowaniem organizacji (np. ustanawianie wewnętrznych regulaminów, zarządzanie finansami, rozstrzy-ganie sporów pomiędzy organami lub funkcjonariuszami)106. Nie jest natomiast jasne i oczywiste, jak należałoby zakwalifikować stosunki między organizacją a państwami członkowskimi czy między samymi państwami członkowskimi, ale regulowane przez organizację; rozstrzygnięcie tego problemu nie jest jednak niezbędne dla tej rozprawy.
Wydaje się, że przez takie ujęcie sprawozdawca Komisji znów osiąga skutek odwrotny do zamierzonego; przyjęcie, iż wystarczy już wykonywanie jednego rodzaju funkcji, i to tylko na płaszczyźnie wewnętrznej organizacji, powoduje, że za spełniające to kryterium należałoby uznać wszystkie istniejące organizacje, a nawet twory nie posiadające osobowości międzynarodowoprawnej107. Każda z nich, by w ogóle istnieć, musi wykonywać tak rozumiane funkcje „zarządzają-ce” co najmniej w stosunku do samej siebie.
Definicja oparta na tak sformułowanych kryteriach nie spełnia zatem podsta-wowego celu, jaki wyznaczył sobie sprawozdawca – bardziej precyzyjnego niż dotychczas określenia organizacji międzynarodowej i wyodrębnienia dla potrzeb projektu KPM węższej, bardziej spójnej ich kategorii. Trudno przy tym zrozu-mieć, czemu sprawozdawca w ogóle przyjmuje takie założenie, z góry ogranicza-jąc podmiotowy zakres projektu tylko do pewnych organizacji, mieszczących się w tej „odrębnej kategorii”, co oznacza, że inne podmioty w powszechnym rozu-mieniu uznawane za organizacje międzynarodowe pozostawałyby poza jego re-gulacją. Odwołanie do różnorodności funkcjonujących w praktyce organizacji i związanych z tym, rzekomych trudności z określeniem ogólnych zasad odpowie-dzialności mających zastosowanie do wszystkich organizacji nie jest wystarczają-cym ani przekonująwystarczają-cym wytłumaczeniem, zważywszy jak uniwersalny charakter mają zasady wyrażone w projekcie artykułów o odpowiedzialności państw, sta-nowiącym przecież punkt wyjścia dla prac nad odpowiedzialnością organizacji,
105 Ibidem.
106 Por. W. Czapliński, A. Wyrozumska Prawo międzynarodowe…, s. 437.
107 Z kolei niektórzy autorzy również używają określenia government czy governmental functions odnosząc je tylko do pewnego typu organizacji tworzących szczególnie silne powiązania między państwami członkowskimi – organizacji ponadnarodowych; zob. W. Lang Regimes and Or-ganizations in the Labyrinth of International Institutions, [w:] K. Ginther, G. Hafner, W. Lang, H. Neuhold, L. Sucharipa-Behrmann (Hrsg.) Völkerrecht zwischen normativem Anspruch und poli-tischer Realität – Festschrift für Karl Zemanek, Berlin 1994, s. 285.
a także jak zróżnicowane cechy – poza trzema wspólnymi elementami konstytu-tywnymi – przejawiają same państwa. Krytycznej oceny takiego podejścia spra-wozdawcy nie zmienia fakt, że dla wyodrębnienia owej „węższej kategorii” użył on kryteriów, które w istocie umożliwiają – być może wbrew jego zamierzeniom – objęcie proponowaną definicją wszelkich typów organizacji międzynarodowych.