Dyskusja wokół zniesienia embarga

W europejskiej dyskusji na temat embarga bardzo ważną rolę odegrały Stany Zjednoczone, kraj współtworzący obecny układ sił w Azji Wschod-niej. Waszyngton, będąc między innymi gwarantem bezpieczeństwa Taj-wanu, z niepokojem patrzy na rozwój chińskich sił zbrojnych. Dlatego też w zdecydowany sposób starał się powstrzymać kraje unijne przed zniesie-niem zakazu, mówiąc nawet o znaczącym ograniczeniu współpracy woj-skowej z  Unią. Wprowadzeniem restrykcji ograniczających współpracę wojskową z Europą grozili prominentni amerykańscy kongresmeni, mię-dzy innymi Duncan Hunter, przewodniczący komisji ds. sił zbrojnych20.

Gudrun Wacker, analizując stanowisko strony amerykańskiej w  tej sprawie, przytacza następujące argumenty, które Waszyngton wysuwał w rozmowie z przywódcami unijnymi:

– Sytuacja w zakresie przestrzegania praw człowieka w Chinach nie zmieniła się znacząco, więc nie zniknęła pierwotna przyczyna, dla której embargo zostało wprowadzone;

– Embargo ma sens tylko wtedy, gdy jest utrzymywane konsekwent-nie przez USA i Unię. Europejczycy, łamiąc wspólny front w tej sprawie, zasadniczo zmniejszyliby skuteczność działań amerykańskich;

18 China-EU a Common Future, eds. S. Crossick, E. Reuter, Singapur–London–New York 2007, s. 191.

19 Wypowiedź Tomasza Kozłowskiego, szefa Zespołu Zadaniowego ds. Azji w Sekreta-riacie Generalnym Rady UE, podczas konferencji „European Union-United States-China. How to Build Transatlantic Understanding in Relations with the  Emerging Asian Power?”, zorganizowanej przez DemosEuropa – Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa, 11.01.2008.

20 Patrz S. Crossick, F. Cameron, A. Berkofsky, EU-China Realtions – Towards a Strategic

– Zniesienie ograniczeń na sprzedaż broni doprowadziłoby do zmia-ny układu sił w  regionie azjatyckim na korzyść Chin, w  szczególności zmianie uległby stosunek sił w Cieśninie Tajwańskiej, co mogłoby spowo-dować wyścig zbrojeń i destabilizację sytuacji w regionie;

– Zniesienie embarga mogłoby doprowadzić do  sytuacji, w  której żołnierze amerykańscy musieliby walczyć z  przeciwnikiem uzbrojonym w  broń produkowaną przez amerykańskich sojuszników z  NATO. Wa-szyngton nie wyklucza bowiem konfliktu zbrojnego w Cieśninie Tajwań-skiej;

– W sytuacji zagrożenia ze strony konkurencji unijnej Rosja zniosła-by wszelkie ograniczenia w sprzedaży swojego uzbrojenia do Chin;

– Powiązania technologiczne sprzętu produkowanego w Unii i w USA są tak duże, że nawiązanie współpracy pomiędzy europejskim i chińskim przemysłem zbrojeniowym mógłby doprowadzić do sytuacji, w której cen-ne technologie produkcji amerykańskiej wpadną w ręce chińskie;

– Chińskie działania w  zakresie zapobiegania proliferacji broni do  krajów budzących zaniepokojenie społeczności międzynarodowej są nieprzekonywujące. Nie ma gwarancji, że broń i technologie europejskie nie trafią w niepożądane z punktu widzenia interesów Zachodu miejsca;

– Nie warto pozbywać się zbyt tanio mocnej karty w międzynarodo-wej grze z Pekinem. Za zniesienie embarga można uzyskać istotne konce-sje, więc tracąc ten argument za darmo, Unia postępuje wbrew własnym interesom, osłabiając swoją pozycję negocjacyjną w relacjach z Chinami21.

Wacker zauważyła również, że  nie bez znaczenia dla Amerykanów była świadomość, iż pozyskanie przez Europejczyków tak dużego rynku zbytu na technologie wojskowe w zasadniczy sposób poprawiłoby pozycję konkurencyjną europejskiego przemysłu zbrojeniowego wobec dominują-cych do tej pory koncernów amerykańskich.

Do  przytoczonej wyżej listy argumentów David Shambough, jeden z  najbardziej znanych amerykańskich badaczy polityki chińskiej, dodaje jeszcze jedno zasadnicze pytanie o strategiczny interes Unii we wspieraniu modernizacji chińskiej armii22. Pytanie jak najbardziej zasadne, gdyż euro-pejscy zwolennicy zniesienia embarga nigdy nie udzielili na nie odpowiedzi.

21 G. Wacker, Lifting the EU Arms Embargo on China. US and EU Positions, [w:] China

Rise. Diverging US-EU Perceptions and Approaches, eds. B.  Gill, G.  Wacker, Berlin 2005, s. 31.

22 D. Shambough, Lifting the EU Embargo on China: An American Perspective, [w:]

Główny motyw złagodzenia ograniczeń w  handlu bronią miał mieć charakter „taktyczny”, a  nie „strategiczny” –  miał umożliwić dostęp europejskich producentów sprzętu wojskowego do rynku chińskiego, gwa-rantującego lukratywne kontrakty.

W unijnej dyskusji nad zniesieniem embarga nie wszystkim chodzi-ło jednak li  tylko o  chińskie zamówienia. Poważnie rozważanym kom-promisem było bowiem powiązanie zniesienia embarga z  włączeniem do  prawa unijnego zaostrzonej wersji Code of Conduct. Pozwoliłoby to na wykonanie symbolicznego gestu wobec Chin, cementującego „strate-giczne partnerstwo”, a  jednocześnie nie zwiększyłby to zasadniczo eks-portu technologii wojskowych do  ChRL. W  konkluzjach z  posiedzenia Rady Europejskiej z  grudnia 2004  roku czytamy bowiem: „Jakakolwiek decyzja [w sprawie zniesienia embarga – T. K.] nie powinna doprowadzić do zwiększenia eksportu broni z krajów członkowskich UE do Chin, ani w wymiarze ilościowym, ani w jakościowym”23. Wokół takiego rozwiąza-nia również jednak nie udało się zbudować konsensusu.

O przyjęcie Code of Conduct jako wiążącego prawnie dokumentu sta-rały się szczególnie kraje skandynawskie, wykorzystując prezydencję fiń-ską w 2006 roku. Finlandia i Szwecja, przy wsparciu Brytyjczyków, chciały bowiem przedstawić na forum ONZ traktat ograniczający handel bronią, a fakt, że Unia nie była w stanie uregulować tej kwestii nawet we wła-snym gronie, osłabiał ich pozycję negocjacyjną. Niemniej jednak Francja i Włochy traktowały jako qui pro quo zgodę na przyjęcie jednolitego reżi-mu ograniczającego eksport broni i zniesienie embarga i do porozumienia w tej materii ostatecznie nie doszło24.

7.3. Konkluzje

W omawianym okresie, mimo konsekwentnie ponawianych nacisków Pekinu, problem europejskiego embarga na sprzedaż broni do  Chin nie został rozwiązany. Najbliżej rozwiązania tego zagadnienia było w latach 2003–2005, gdy Chińczykom udało się przekonać do idei zniesienia em-barga niemal wszystkie najważniejsze kraje unijne. Ostatecznie jednak owa akcja dyplomatyczna skończyła się fiaskiem, a Unia nie zniosła na-łożonej w 1989 roku sankcji. Można wskazać na trzy zasadnicze powody takiej polityki.

23 European Council, Presidency Conclusions (16238/1/04), Brussels, 16–17.12.2004. 24 A. Beatty, op. cit.

Pierwszym jest brak istotnej poprawy w kwestii przestrzegania praw człowieka w Chinach. Chociaż UE nigdy nie wskazała, jakie konkretne zmiany muszą być wprowadzone w ChRL, by mogła znieść embargo, to jednak można przypuszczać, że Brukseli zależy przede wszystkim na dwóch kwestiach: ratyfikacji i  wdrożeniu podpisanej przez Pekin w  1998  roku Międzynarodowej Konwencji Praw Człowieka i  Obywatela, a  także na zwolnieniu reszty przebywających w  więzieniach demonstrantów z  pla-cu Tiananmen25. Wydaje się, że są to warunki brzegowe, które mogłyby usprawiedliwić przed opinią publiczną w takich krajach jak Dania, Szwe-cja czy Holandia fakt zniesienia embarga na sprzedaż broni do Chin.

Drugim powodem jest niepewność części decydentów unijnych co do faktycznych intencji ChRL. W europejskim dyskursie publicznym, odwrotnie niż w amerykańskim, rzadko określa się Chiny mianem „za-grożenia”, co nie oznacza jednak, że politycy europejscy są wolni od obaw. Reżimy niedemokratyczne zawsze charakteryzują się dużą dozą nieprze-widywalności i choć sytuacja w Chinach wydaje się stabilna, to ekspery-mentalny system rozwijającego się kapitalizmu z  fasadową nadbudową rządzącej partii komunistycznej musi budzić niepokój.

Trzecim, lecz chyba najistotniejszym powodem, jest niezwykle silna presja dyplomacji amerykańskiej. Waszyngton stara się za wszelką cenę powstrzymać kraje unijne przed zniesieniem embarga. Uzyskanie przez Pekin dostępu do zachodnich technologii wojskowych znacznie by przy-spieszyło proces modernizacji chińskiej armii, a w perspektywie zachwia-łoby status quo w Cieśninie Tajwańskiej. Co więcej, zniesienie embarga przez Europejczyków zakwestionowałoby skuteczność sankcji amerykań-skich, które przestałyby już być tak dokuczliwe.

Twarde stanowisko Waszyngtonu sprawia, że szanse na szybkie znie-sienie przez Europejczyków embarga nie są zbyt duże. Kraje UE doskonale zdają sobie sprawę z konsekwencji, jakie miałoby to dla ich relacji z USA. Zależność krajów europejskich od współpracy wojskowej z Ameryką daje tej ostatniej olbrzymie możliwości wpływu. Jest to dostrzegane w  Peki-nie, a utrzymywanie embarga przez stronę unijną było komentowane jako „kapitulacja przed Stanami Zjednoczonymi” i  „naprawianie stosunków transatlantyckich na plecach Chińczyków”26.

25 K. Barysch, Embracing the Dragon. The EU’s Partnership with China, London 2005, s. 59–60.

26 G. Wecker, Mehr Kohärenz in der Beziehungen zu China, [w:] Aufgaben und Chancen

Politycy europejscy mają też świadomość, że  zniesienie sankcji po-zbawiłoby ich bardzo mocnej karty przetargowej w rozmowach z Pekinem – co bez uzyskania daleko idących koncesji byłoby po prostu polityczną naiwnością i  działaniem wbrew własnym interesom. Embargo jest jed-ną z nielicznych „mocnych kart”, które strona europejska ma w rozgryw-ce z Chińczykami. Pekinowi zależy na jego zniesieniu, bo brak dostępu do najnowszych technologii stanowi istotną barierę w rozwoju chińskich sił zbrojnych. Trzeba też jasno powiedzieć, że utrzymywanie embarga jest bardzo poważną rysą na idei „strategicznego partnerstwa”, a  być może wręcz ją kwestionuje.

8