Porozumienie o partnerstwie i współpracy czy strefa wolnego handlu?

Podstawową słabością otoczenia instytucjonalnego polityki unijnej wobec Chin jest, obok skomplikowanej struktury instytucjonalnej sa-mej Unii, faktyczny brak odpowiedniej podstawy prawnej dla stosunków z ChRL. Stosunki dwustronne w omawianym okresie opierały się przez cały czas na przywoływanym już porozumieniu z 1985 roku, które wraz z  rozwojem relacji było coraz mniej adekwatne, aż wreszcie na począt-ku XXI wiepocząt-ku stało się zupełnie nieprzystające do skali zaawansowania wzajemnych relacji. Porozumienie to reguluje niemal wyłącznie kwestie gospodarcze, co jest naturalne, gdyż w momencie jego podpisywania więzi polityczne pomiędzy partnerami były jeszcze bardzo słabe. Z problemem braku właściwych uregulowań prawnych strony radziły sobie, uzgadniając cząstkowe, sektorowe porozumienia ustalające zasady współpracy w po-szczególnych obszarach.

Potrzeba wypracowania nowego „porozumienia ramowego” zosta-ła jednak w końcu dostrzeżona przez obie strony, co zostało ogłoszone podczas szczytu w Helsinkach w 2006 roku. Jednocześnie oznajmiono, że negocjacje rozpoczną się z początkiem następnego roku. Format poro-zumienia narzuciła Unia – miało to być „Porozumienie o partnerstwie i współpracy”, czyli typowy dokument podpisywany z krajami trzecimi (podobny reguluje od 1997 roku relacje dwustronne UE z Federacją Ro-syjską). Wspólny Komitet (EC-China Joint Committee), podczas swo-jego 22.  posiedzenia, 12 czerwca 2007  roku, ustalił zasady pracy nad

24 http://ec.europa.eu/education/international-cooperation/documents/china/hppd-follo-w-up_en.pdf.

porozumieniem, które miało zastąpić dotychczasowe; mogły więc ruszyć właściwe negocjacje. Ustalono, że ich celem ma być zawarcie komplek-sowego porozumienia, które będzie regulować całokształt stosunków wzajemnych. Umowa o  partnerstwie i  współpracy (PCA) nie powinna zastępować podpisanych już porozumień sektorowych, ale je uzupełniać i porządkować25.

Cele negocjacyjne stron nie zostały ogłoszone publicznie. Można jednak z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że zakres negocjacji obejmuje wiele drażliwych kwestii, takich jak: wzajemny dostęp do rynków i ustale-nie zasad rozwiązywania sporów handlowych, problem ochrony praw włas-ności intelektualnej, nadanie Chinom statusu gospodarki wolnorynkowej, zniesienie embarga na sprzedaż broni, poprawa standardów przestrzegania praw człowieka itd.26 Unia dążyła więc do kompleksowego porozumienia, dającego podstawę prawną do relacji z Chinami we wszystkich najważ-niejszych obszarach.

Jeszcze na koniec 2008 roku urzędnicy unijni uznawali postępy ne-gocjacji za obiecujące –  zamkniętych zostało 12 rozdziałów, czyli zda-niem Franza Jessena z  Komisji Europejskiej, rozmowy znajdowały się mniej więcej na półmetku. Jako przewidywany termin ich zakończenia wskazał on rok 2009, podkreślając jednocześnie, że choć czas jest waż-ny, to jednak lepiej mieć „dobre porozumienie nieco później, niż złe porozumienie wcześniej” – PCA miało się przecież stać podstawą relacji wzajemnych na lata27.

Niestety, wkrótce okazało się, że oczekiwania obu stron co do kształ-tu i zakresu porozumienia są zupełnie inne. Chińczycy chcieli ograniczyć dokument głównie do aspektów ekonomicznych. Unia z kolei miała am-bicje włączenia do niego również zobowiązań o charakterze politycznym. Negocjacje utknęły więc w miejscu i po pewnym czasie zniknęły widoki na ich szybkie zakończenie.

Przełamaniem patowej sytuacji było rozpoczęcie rozmów na temat dwustronnej umowy inwestycyjnej (Bilateral Investment Treaty, BIT),

25 Trade Sustainability Impact Assessment of the Negotiations of a Partnership and

Coope-ration Agreement between the EU and China – Final Report, August 2008, s. 24–25. 26 Szerzej patrz Z. Lingliang, Preliminary Perspective of Negotiations of EU-China PCA:

A New Bottle Carrying Old Wine or New Wine or Both?, „European Law Journal” 2009, vol. 15, no. 1, s. 121–141.

27 Wypowiedź Franza Jessena podczas ECAN Annual Meeting, Bruksela, 5.12.2008. Warto zaznaczyć, że na tej samej konferencji inni urzędnicy unijni wskazywali raczej rok 2010 jako bardziej realną datę zamknięcia rozmów.

która miała zostać przyjęta zamiast PCA. Z  jednej strony, miała ona potwierdzić nowe, ustalone w  traktacie lizbońskim, kompetencje UE w zakresie prowadzenia polityki inwestycyjnej, a z drugiej – rozwiązać najbardziej palące problemy w dostępie europejskich firm do rynku chiń-skiego. Chińczycy zarzucali przy tym Unii, że proponowany zakres umo-wy uwzględnia też rozdziały dotyczące kwestii celnych czy sanitarnych, co  wykraczało poza standardowy kształt umów inwestycyjnych i  upo-dabniało ją raczej do porozumień o strefie wolnego handlu, której to z kolei Europa nie chciała28.

Oficjalną zgodę na rozpoczęcie rozmów o  strefie wolnego handlu Chińczycy uzyskali dopiero 31 marca 2014 roku, podczas wizyty prezy-denta Xi Jinpinga w Brukseli. Początek negocjacji został jednak uzależnio-ny od uzgodnienia umowy inwestycyjnej, która jest dla UE ważniejsza29. O PCA w ogóle nie wspomniano.

3.4. Konkluzje

Skala powiązań jest imponująca i świadczy o bardzo głębokim zinstytu-cjonalizowaniu relacji dwustronnych. Każdy aspekt współpracy unijno-chiń-skiej posiada forum do wymiany poglądów na wielu różnych płaszczyznach. Unia prowadzi szerszą współpracę tylko ze Stanami Zjednoczonymi, co po-twierdza wyjątkowe znacznie Pekinu z perspektywy unijnej.

Struktura instytucjonalna, w jakiej jest formułowana i wdrażana unij-na polityka wobec Chin, jest układem o niezwykle skomplikowanej kon-strukcji. Wskazują na to następujące czynniki:

1. Dialog dwustronny, choć pozornie zhierarchizowany, w  prakty-ce jednak prowadzony jest na wielu równoległych forach, w rozmaitych konfiguracjach personalnych i instytucjonalnych oraz w dziesiątkach ob-szarów tematycznych. Co gorsza, powiązania pomiędzy poszczególnymi płaszczyznami dialogu są niedostateczne, co  jest szczególnie widoczne na poziomie dialogów sektorowych. Skutkuje to kłopotami z koordynacją realizowanych działań i bardzo utrudnia prowadzenie jednolitej, spójnej polityki, zgodnej ze strategicznymi założeniami i interesami Unii.

28 X. Chen, China-EU Trade and Economic Relations (2003–2013), „Working Paper Se-ries on European Studies, Institute of European Studies Chinese Academy of Social Sciences” 2013, vol. 7, no. 7, s. 20.

29 R.  Emmott, F.  Guarascio, China’s Xi Wins EU Pledge to Consider Free-Trade Deal, Reuters, 31.03.2014.

2. Struktura zależności instytucjonalnych wewnątrz Unii, w ramach której realizowana jest polityka wobec Chin, jest równie zagmatwana. Wi-dać w  niej jak na dłoni wszystkie słabości systemu instytucji unijnych odpowiedzialnych za politykę zewnętrzną. Kompetencje poszczególnych organów nachodzą na siebie, a proces komunikacji i konsultacji pomiędzy nimi jest nieefektywny, dodatkowo podminowywany przez przejawy ry-walizacji pomiędzy instytucjami i w ich ramach. Brak jednolitego ośrodka decyzyjnego, który wdrażałby strategiczne decyzje podejmowane na szcze-blu międzyrządowym przez państwa członkowskie.

3. Brakuje odpowiedniej podstawy prawnej w stosunkach z Chinami. Stwarza to olbrzymi problem z punktu widzenia Unii, której machina biu-rokratyczna działa w oparciu o przepisy prawne. Ich brak lub anachronizm istniejących zapisów w dużym stopniu utrudnia brukselskim urzędnikom realizację nakładanych na nich przez polityków obowiązków. Należy tu bardzo wyraźnie podkreślić, że problem ten jest znacznie bardziej dotkliwy dla strony unijnej. Chińczycy tradycyjnie nie są przywiązani do spisanych norm, nie potrzebują ich tak bardzo do prowadzenia skutecznej polityki. Nie zależy im więc na szybkim sfinalizowaniu nowej kompleksowej umo-wy regulującej relacje wzajemne.

4. Na wewnątrzunijny proces decyzyjny duży wpływ mają najwięk-sze państwa członkowskie, które dodatkowo go komplikują i wydłużają. Skala tego zjawiska zależy od stopnia uwspólnotowienia danego obszaru – jest więc mniejsza w przypadku relacji handlowych, a większa chociażby w kwestiach polityki bezpieczeństwa. Generalnie jednak czynnik ten na-leży uznać za niezwykle ważny.

Otoczenie instytucjonalne, w którym realizowana jest polityka unijna wobec Chin, ma charakter dysfunkcjonalny, utrudniający realizację zadań i obronę politycznych interesów Unii. Wraz z zacieśnianiem wzajemnych relacji znacząco wzrosła liczba powiązań instytucjonalnych, co  bardzo utrudnia koordynację procesów w ramach każdej ze wspólnych instytu-cji. Zmiany wprowadzone po traktacie lizbońskim mają w założeniu upo-rządkować otoczenie instytucjonalne, w którym prowadzona jest polityka unijna, ale jeszcze za wcześnie wyrokować, czy przyniosą taki skutek.

4

Gospodarczy wymiar współpracy