ELEMENTY SYSTEMU INSTYTUCJONALNEGO UNII EUROPEJSKIEJ

Miarą sprawności każdej organizacji międzynarodowej są jej instytucje wyposażone w odpowiednie uprawnienia i aparat wykonawczy³⁶⁴. Unia Europejska, podobnie jak inne organizacje międzynarodowe, dysponuje własnymi strukturami, które tworzą swoisty system instytucjonalny. Z uwagi na to, że pojęcie to ma kluczowe znaczenie dla dalszych rozważań należy je sprecyzować.

Według klasycznej definicji słownikowej pojęcie system oznacza: ‘skoordynowany układ elementów tworzących pewną całość uwarunkowaną stałym logicznym uporządkowaniem jego części składowych’³⁶⁵. Z kolei zgodnie z jedną z definicji autorskich prezentowaną przez Macieja Perkowskiego systemem jest zespołem elementów (części składowych), tworzących pewną całość, które oddziałują na siebie w sposób wzajemny i uporządkowany według ustalonych reguł składających się na jego strukturę³⁶⁶. Jeśli chodzi o drugi człon problemowego zagadnienia, a mianowicie pojęcie instytucji (łac. institutio – ‘urządzenie’), to nauka przypisuje mu dwa podstawowe znaczenia. W pierwszym rozumiane jest jako zespół funkcjonalnie

364

D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 68.

365

Słownik języka polskiego PWN, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1993, s. 387.

366

M. Perkowski, System Instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] Integracja Europejska. Wprowadzenie, pod red. M. Perkowskiego, Warszawa 2003, s. 57. Podobnie również W. Morawiecki, Problemy reformy

91 powiązanych norm prawnych organizujących określoną sferę życia, w drugim zaś oznacza wyodrębnioną publiczną strukturę organizacyjną, czyli organ zajmujący się określonym zakresem spraw³⁶⁷. Na potrzeby niniejszej rozprawy należy przyjąć rozumienie pojęcia instytucji w tym drugim znaczeniu. Wydaje się, więc że organizacja UE odpowiada pojęciu systemu instytucjonalnego, które zdaniem wielu przedstawicieli doktryny jest w stosunku do niego określeniem adekwatnym i pełnym³⁶⁸. Argumentem przemawiającym za tym, że struktury unijne tworzą system jest fakt, że nie działają one samodzielnie, w izolacji, lecz są ze sobą funkcjonalnie powiązane, a ich współpraca podlega konkretnym regułom i realizowana jest w określonych granicach.

Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej nie jest typowa³⁶⁹. Wielu autorów przyznaje, że odbiega ona znacząco od struktur innych organizacji międzynarodowych. Trudno in genere porównać ją także z rozwiązaniami ustrojowymi państw członkowskich³⁷⁰. O jej wyjątkowości przesądza kilka czynników. Jednym z najważniejszych jest bogaty katalog składających się na nią elementów³⁷¹.

Traktat o Unii Europejskiej wskazuje, że głównymi elementami struktury organizacyjnej UE są instytucje. Świadczy o tym jego art. 13 ust. 1 zgodnie, z którym: „Unia dysponuje ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów, służenie jej interesom, interesom jej obywateli oraz interesom Państw Członkowskich, jak również zapewnianie spójności, skuteczności i ciągłości jej polityk oraz działań (…)³⁷². Historia integracji europejskiej pokazuje, że pojęcie instytucji jako określenie głównych struktur organizacyjnych UE funkcjonuje od początku kształtowania się jej systemu instytucjonalnego, czyli od chwili podpisania 18 kwietnia 1951 roku Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali³⁷³. Termin ten po raz pierwszy został użyty w art. 7 wskazanego traktatu, który zawierał także katalog instytucji EWWiS. Na jego strukturę składały się cztery instytucje: Wysoka Władza, Zgromadzenie Ogólne, Specjalna Rada Ministrów i

367

J. Barcik, Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej, [w:] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii

Europejskiej, Warszawa 2014, s. 121; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska…, s. 166; M.

Perkowski, System Instytucjonalny…, s. 57.

368

C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe…, s. 111; J. Galster, Z. Witkowski, Kompendium wiedzy o

Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu Amsterdamskiego, Toruń 1999, s. 73.

369

J. Petersom, M. Shacklenton, The Institutions of the European Union, Oxford 2002, s. 1.

370

K. A. Wojtaszczyk, Instytucje w systemie politycznym Unii Europejskiej, [w:] System instytucjonalny

Unii Europejskiej, pod red. K. A Wojtaszczyka, Warszawa 2005, s. 20; K. Witkowska-Chrzanowicz System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] Podstawy prawa Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony. Zarys wykładu, pod red. J. Galstera, Toruń 2010, s. 138.

371

A. Doliwa-Klepacka, Z. M. Doliwa-Klepacki, op. cit., s. 45-46.

372

Dz. Urz. UE C 326 z 26.10. 2012 r.

373

92 Trybunał Sprawiedliwości³⁷⁴. Pod koniec dekady państwa tworzące Wspólnotę postanowiły rozszerzyć zapoczątkowaną kilka lat wcześniej integrację o kolejne dziedziny, dlatego też Traktatami Rzymskimi powołały do życia kolejne Wspólnoty: Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej³⁷⁵. Obie Wspólnoty wyposażono we własne, odrębne instytucje - Komisje i Rady³⁷⁶. Na mocy postanowień Konwencji o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich³⁷⁷, którą zawarto przy okazji podpisywania Traktatów Rzymskich, Zgromadzenie Ogólne EWWiS zostało zastąpione Europejskim Zgromadzeniem Parlamentarnym, które wspólnie z Trybunałem Sprawiedliwości stały się wspólnymi instytucjami trzech Wspólnot Europejskich³⁷⁸. Kilka lat później 8 kwietnia 1965 roku państwa Wspólnot zawarły Traktat Fuzyjny, który dokonał całkowitego zjednoczenia struktur instytucjonalnych EWWiS, EWG i EWEA. Na mocy jego postanowień ustanowiono jeden katalog instytucji służący wszystkim trzem wspólnotom. Obejmował on: Radę Wspólnot Europejskich, Komisję Wspólnot Europejskich, Komisję Obrachunkową Wspólnot Europejskich, Zgromadzenie Parlamentarne i Trybunał Sprawiedliwości³⁷⁹. Przez następne 40 lat katalog ten uległ istotnym przeobrażeniom. Zmieniły się nie tylko nazwy i kompetencje składających się na niego instytucji, ale również ich ilość i pozycja prawna³⁸⁰. Ostatnia jego reforma została dokonana podpisanym 13 grudnia 2007 roku Traktatem z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Przed podpisaniem TL instytucje UE tworzyły skomplikowany i mało przejrzysty system. W jego ramach Unia dysponowała zaledwie jedną własną instytucją – Radą Europejską i na zasadzie wypożyczenia korzystała z instytucji Wspólnot Europejskich, czyli Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich oraz Trybunału Obrachunkowego. Z chwilą wejścia w życie TL Unia

374

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, z dnia 18.04.1951 r., op. cit.

375

M. Natanek, Historia integracji europejskiej w zarysie, Warszawa 2013, s. 22.

376

Zob. art. 4 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., oraz art. 3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit., z dnia 25.03.1957 r.

377

Art. 1-3, Convention on certain institutions common to the European Communities (Rome, 25 March 1957), http://www.cvce.eu/en/obj/treaty_establishing_the_eec_convention_on_certain_ institutions_ common_to_the_european_communities_rome_25_march_1957-en-903872ca-002c-4ba4-b845c25bbcb 0f60f.html [31.03.2014].

378

K. Michałowska-Gorywoda, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska, Warszawa 2007, s. 69-70.

379

Zob. art. 1, art. 9, art. 22 Traktatu ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich, (Traktat Fuzyjny), Dz. Urz. WE 1967 nr 152, s. 1. Por. M. M. Kenig-Witkowska, Historia

procesu integracji europejskiej, [w:] Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, pod red. M. M.

Kenig-Witkowskiej, Warszawa 2007, s. 11; K. Witkowska-Chrzanowicz, op. cit., s.138.

380

93 Europejska zastąpiła Wspólnoty Europejskie, co w konsekwencji spowodowało, że ich instytucje stały się instytucjami Unii³⁸¹. Powstał zatem jeden katalog instytucji UE, który nie jest wiernym odzwierciedleniem dawnego katalogu Wspólnot, gdyż ulega poszerzeniu o dwie dodatkowe instytucje. Eksponuje go wspomniany już wyżej art. 13 ust. 1 TUE. Zgodnie z nim obecnie instytucjami UE są:

• Parlament Europejski, • Rada Europejska,

• Rada Unii Europejskiej (Rada), • Komisja Europejska,

• Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, • Europejski Bank Centralny,

• Trybunał Obrachunkowy (Europejski Trybunał Obrachunkowy, ETO)³⁸².

Z art. 13 ust 1 TUE wynika, że katalog instytucji UE ma charakter zamknięty i obejmuje zaledwie siedem podmiotów. Nie oznacza to jednak, że system instytucjonalny UE na nich się kończy. Prawo i praktyka pokazują, że instytucje współpracują z innymi strukturami systemu. Przykładowo, Radę Unii Europejskiej wspierają liczne komitety na przykład: Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER)³⁸³, Komitet do spraw Bezpieczeństwa, Komitet do spraw Polityki Handlowej, a Komisję Europejską wspomagają rozmaite Dyrekcje Generalne zajmujące się na przykład: handlem, polityką regionalną, gospodarką morską i rybołówstwem oraz służby między innymi takie, jak.: Urząd Publikacji czy Służba Prawna³⁸⁴. Podmioty tego rodzaju często określane są mianem organów (ang. bodies)³⁸⁵. Obok instytucji stanowią one kolejną kategorię elementów systemu, która znacząco go rozszerza.

381

M. Górka, Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy, [w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków

zarządzania i administracji, Warszawa 2008, s. 113-114.

382

Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.

383

COREPER jest organem pomocniczym Rady Unii Europejskiej. Jego strukturę tworzą COREPER II, w skład którego wchodzą stali przedstawiciele (ambasadorzy) państw członkowskich przy UE oraz COREPER I – skupiający zastępców stałych przedstawicieli. W posiedzeniach COREPER-u uczestniczą także przedstawiciele Komisji Europejskiej oraz Sekretariatu Generalnego Rady. P. Sherrington, Council

of Ministers: Political Authority in the European Union, London 2000, s. 46.

384

J. Barcik, Struktura instytucjonalna…, s. 81, 87-88; A. Łabędzka, System instytucjonalny Unii

Europejskiej, [w:] Unia Europejska Prawo Instytucjonalne i Gospodarcze, pod red. A Łazowskiego,

Warszawa 2008, s. 82, 98-102. Zob. też: witryna internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/council/ committees-and-working-parties?lang=pl oraz witryna internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/about/ds_pl.htm [01.08.2014].

385

M. Rewizorski, System instytucjonalny Unii Europejskiej – definicje, klasyfikacja, zasady [w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, System instytucjonalny Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony.

94 Pierwsze organy powołano mocą traktatów założycielskich trzech Wspólnot Europejskich. Jako przykład w tym miejscu wskazać należy Komitet Doradczy, który wspierał Wysoką Władzę funkcjonującą w ramach EWWiS³⁸⁶, Komitety Ekonomiczno-Społeczne wspomagające prace Rad i Komisji EWG i EWEA (art. 4 TEWG i art. 3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA) jak też Komitet Walutowy doradzający w ramach EWG (art. 105 TEWG)³⁸⁷. Z upływem lat wraz z rozwojem instytucji Unii Europejskiej krąg podmiotów je wspierających znacznie się poszerzył. Do tej pory nie powstał szczegółowy katalog organów Unii Europejskiej, wzorem katalogu jej instytucji. Prawo pierwotne UE jedynie potwierdza istnienie organów, ale nie dokonuje ich wyliczenia. Wyróżnia zaledwie organy doradcze, do których zalicza Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów³⁸⁸. W pozostałych przypadkach posługuje się ogólnym sformułowaniem organy³⁸⁹ lub wskazuje konkretne nazwy podmiotów bez przypisywania ich do określonej grupy struktur systemu³⁹⁰. Ponadto, w prawie UE pojawia się także inne kategorie podmiotów, jak jednostki organizacyjne” UE³⁹¹ oraz agencje³⁹².

Poglądy doktryny na temat struktury systemu instytucjonalnego UE nie są jednorodne. Przykładowo, według Macieja Górki w najogólniejszym ujęciu system ten tworzą instytucje oraz organy. Instytucjami UE zdaniem autora są to podmioty ujęte w art. 13 ust. 1 TUE, organami zaś pozostałe struktury, którym formalnie nie przyznano statusu instytucji³⁹³. Podobne system instytucjonalny UE postrzega Paweł Wojtasik z tym, że obok instytucji wyróżnia on organy pomocnicze takie, jak na przykład: Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, komitety, agencje, urzędy czy grupy robocze³⁹⁴. Analogiczne podejście prezentują Krystyna Michałowska-Gorywoda³⁹⁵ oraz Anna Łabędzka. Ostatnia z autorek podkreśla dodatkowo istnienie agencji UE. Autorka

[w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, Warszawa 2006, s. 142.

386

Zob. art. 7 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali [18.04.1951].

387

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit. z dnia 25.03.1957 r.

388

Zob. art. 13 ust. 4 TUE, art. 300-307 TFUE, Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.

389

Zob. art. 9 ust. TUE, art. 15 ust. 1 i 3, art. 20 TFUE, Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.

390

Zob. art. 15, art. 20, art. 126 ust 4. TFUE, Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.

391

Zob. między innymi: art. 9, art. 17 ust. 3 TUE oraz art. 15 ust. 1 i 3, art. 16, art. 130, art. 228 ust. 1 i 3, art. 267, art. 282, art. 298 TFUE, Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.

392

Zob. art. 42 i art. 45 TUE oraz 189 TFUE, Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.

393

M. Górka, System instytucjonalny…, s. 142.

394

P. Wojtasik, System instytucjonalny, [w:] Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej w zarysie, pod red. A. Kusia, Lublin 2012, s. 133.

395

95 nie uznaje ich jednak za elementy bezpośrednio wchodzące do struktury instytucjonalnej Unii Europejskiej³⁹⁶.

Z kolei Jerzy Tyranowski stoi na stanowisku, że system instytucjonalny UE składa się z instytucji, wśród których wyróżnia trzy podstawowe grupy. Pierwszą stanowią instytucje główne zwane przez niego organami. Ich katalog zawiera obecny art. 13 ust. 1 TUE. Druga grupa obejmuje instytucje doradcze, czyli Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Do trzeciej grupy Tyranowski zalicza instytucje pomocnicze takie, jak na przykład: komitety, komisje, grupy robocze i inne ciała³⁹⁷.

Bardziej szczegółową optykę prezentuje Marek Rewizorski. Autor, podobnie jak w przypadku powyższych stanowisk w strukturze instytucjonalnej UE, wyróżnia instytucje i organy. Te ostatnie dzieli on na cztery podstawowe grupy:

• organy doradcze – do których zalicza: Komitet Ekonomiczno-Społeczy i Komitet Regionów, podmioty te wspierają prace Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i Rady,

• organy pomocnicze – to podmioty nie będące instytucjami lub organami doradczymi na przykład: COREPER, ERPO, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI),

• organy wyspecjalizowane – podmioty realizujące konkretne działania w określonych dziedzinach aktywności UE innych niż Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (WPZiB) i Przestrzeń Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS) na przykład: EBI, agencje UE, organy nadzoru finansowego na przykład: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego,

• organy sui generis – podmioty działające w obszarze WPZiB a także (PWBiS) na przykład: Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Europejski Urząd Policji (EUROPOL), Europejski Urząd do spraw Współpracy Sądowej (EUROJUST), Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (FRONTEX)³⁹⁸.

396

A. Łabędzka, op. cit., s. 48.

397

J. Tyranowski, Prawo Europejskie. Zagadnienia instytucjonalne, Poznań 2005, s. 49-50.

398

96 System instytucjonalny UE w ujęciu Justyny Maliszewskiej-Nienartowicz to także układ instytucji i organów. Autorka jednak w porównaniu do M. Rewizorskiego przyjmuje nieco inny podział organów. Wyszczególnia ona:

• organy pomocnicze – którymi są: Komitet Ekonomiczno-Społeczy i Komitet Regionów,

• organy wyspecjalizowane – do których zalicza Europejski Bank Inwestycyjny, • organy międzyinstytucjonalne – do tej grupy kwalifikuje na przykład: Urząd

Publikacji Unii Europejskiej, Europejski Urząd Doboru Kadr, Europejska Szkoła administracji,

• organy zdecentralizowane, do których zalicza agencje Unii Europejskiej³⁹⁹. Szeroko strukturę organizacyjną UE prezentują Anna Doliwa-Klepacka i Zbigniew M. Doliwa-Klepacki. Autorzy wskazują istnienie siedmiu organów głównych UE. Wśród nich wyszczególniają pięć organów o kompetencjach uniwersalnych, którymi są: Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska, Parlament Europejski oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz dwa organy o kompetencjach szczegółowych, a są nimi: Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy. Zdaniem autorów prace powyższych organów wspierają organy pomocnicze. Autorzy podzielili je według instytucji, którym organy te udzielają wsparcia. Wyróżniają oni:

• organy pomocnicze wspierające kilka organów głównych UE: Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Finansowy,

• organy pomocnicze Rady Unii Europejskiej: Komitety na przykład: COREPER, Specjalny Komitet do spraw Rolnictwa, Komitet Usług Finansowych; Grupa Anticiego; Grupa Mertensa; Grupa Przyjaciół Prezydencji; Sekretariat Generalny; EUROGRUPA; grupy robocze,

• organy pomocnicze Komisji Europejskiej: Dyrekcje Generalne, Służby, Gabinety Komisarzy, Komitety komitologiczne, grupy eksperckie, Komitet Naukowo-Techniczny, Rada Bezpieczeństwa Komisji, Delegatury i ośrodki Komisji,

• organy pomocnicze Parlamentu Europejskiego: Sekretariat Generalny, Sekretariaty grup (frakcji) politycznych, asystenci parlamentarzystów,

399

97 • organy pomocnicze Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: sekretarz,

sekretariat.

Ponadto, w strukturze instytucjonalnej UE autorzy wyszczególniają organy autonomiczne takie, jak: EBI, ERPO, OLAF, Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd), Sąd do Spraw Służby Publicznej czy Europejski Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz liczne agencje jak na przykład: Agencja Dostaw Euratomu, Europejska Agencja Leków czy Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego⁴⁰⁰.

Przytoczone poglądy przedstawicieli doktryny na kwestię rozumienia systemu instytucjonalnego UE wskazują, że wzorem TUE autorzy za instytucje uznają podmioty wskazane w jego art. 13 ust. 1. Również zgodnie potwierdzają istnienie organów z tym, że poddają je odmiennym zabiegom klasyfikacyjnym. We wszystkich jednak poglądach przeważa stanowisko o wyróżnieniu wśród nich organów doradczych i pomocniczych. Do organów doradczych zalicza się głównie Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów. W przypadku organów pomocniczych nie stwierdza się jednego wspólnego ich katalogu, który potwierdzają przepisy prawa Unii Europejskiej. Przypuszczać można, że jego brak spowodowany jest ogromną liczbą struktur, które nieustannie się zmieniają.

Analizując poglądy naukowców na temat kwestii systemu instytucjonalnego UE warto podkreślić występujące w piśmiennictwie zróżnicowane nazewnictwo struktur instytucjonalnych. Przykładowo, Maria M. Kenig-Witkowska struktury organizacyjne UE określiła mianem instytucji. Autorka uznała, że skoro taką terminologią posługują się traktaty, rzeczą słuszną jest, aby ją stosować, tym bardziej, że jest to termin prawny⁴⁰¹. Podobne nazewnictwo zastosował Jerzy Tyranowski, z tym, że autor wśród instytucji wyróżnił instytucje główne, które nazywał organami⁴⁰². Z kolei Cezary Mik, rozważając o strukturze instytucjonalnej UE, posłużył się pojęciem organów⁴⁰³. W doktrynie odnotowuje się także przypadki, kiedy obie nazwy stosowano zamiennie⁴⁰⁴. Ponadto, niektórzy autorzy dokonują wyraźnego podziału na instytucje oraz organy, przy czym struktury główne nazywają instytucjami, a pozostałe organami⁴⁰⁵. Taką optykę przyjmuje między innymi Marek Rewizorski. Autor, czyniąc rozważania na

400

A. Doliwa-Klepacka, Z. M. Doliwa-Klepacki, op. cit., s. 66-537.

401

M. M. Kenig-Witkowska, Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, [w:] Prawo instytucjonalne Unii

Europejskiej, pod red. M. M. Kenig-Witkowskiej, Warszawa 2007, s. 96.

402

J. Tyranowski, op. cit., s. 49.

403

C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe…, s. 110-113.

404

K. A. Wojtaszczyk, Instytucje w systemie…,s. 18-27; Ch. Zecker, S. Wernicke, Prawo europejskie w

pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2000, s. 37-38.

405

98 tematy systemu instytucjonalnego UE, przyjmuje, że pojęć instytucje i organy nie należy postrzegać jako kategorii tożsamych. Według niego struktury te różnią się od siebie działaniem, zakresem uprawnień i obowiązków oraz siłą polityczną. Odmienny jest także zakres praw i obowiązków innych podmiotów względem nich. Jego zdaniem, nieodróżnienie powyższych elementów w kontekście działalności Unii Europejskiej jest zabiegiem niewłaściwym i upraszczającym, który może budzić zastrzeżenia i zniekształcać obraz funkcjonowania systemu instytucjonalnego UE⁴⁰⁶. Trudno się w pełni zgodzić z poglądem autora. Oczywiście bezrefleksyjne utożsamianie instytucji i organów może być błędem, ale tylko z perspektywy wewnątrz unijnej. Wówczas rzeczywiście zachodzi między nimi różnica jakościowa. Faktycznie inna jest wartość działania na przykład Komisji Europejskiej, a inna na przykład którejkolwiek z unijnych agencji. Ponadto, instytucje są strukturami samodzielnymi, decyzyjnymi i posiadają szczególny status prawny określony w akcie prawa pierwotnego. Z kolei organy UE są podmiotami pełniącymi z reguły funkcje wyspecjalizowane, doradcze lub pomocnicze, które wspomagają prace instytucji na przykład: w rozwiązywaniu wielu problemów administracyjno-technicznych, pozyskiwaniu danych, gromadzeniu materiałów czy sporządzaniem raportów, opinii czy analiz. Często też udzielają porad, wykonują uchwały podejmowane przez instytucje czy organy autonomiczne a nawet uczestniczą w ich przygotowywaniu⁴⁰⁷. Różnica wewnątrzsystemowa między nimi jest zatem ewidentna. Jednak patrząc na system instytucjonalny UE z perspektywy zewnętrznej wydaje się, że rygorystyczne rozróżnianie instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych traci sens, a nawet staje się swoistą pułapką. Determinuje to nie tylko dylematy związane z zakwalifikowaniem poszczególnych elementów systemu do odpowiednich kategorii, ale i w konsekwencji wymusza tworzenie nowych sztucznych i ostatecznie zbędnych podziałów. Pozostając przy sztywnym podziale instytucje (czyli podmioty wskazane w art. 13 ust. 1 TUE) oraz organy (czyli pozostałe podmioty poza tymi wskazanymi w art. 13 ust. 1 TUE) powstaje problem przypisania do niego na przykład unijnych agencji, służb, komitetów, urzędów, biur. Wszystkie one na wstępie zostają wykluczone z grona instytucji, a z drugiej strony nie do końca można im przypisać status organu, jaki posiadają na przykład Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, które są organami traktatowymi. Celem dokonania

406

M. Rewizorski, System instytucjonalny…, s.19; M. Górka, Rada Europejska..., s. 113.

407

99 rzetelnej klasyfikacji należałoby więc tworzyć kolejne kategorie, do których można by wskazane struktury przypisać.

Ponadto, patrząc na ten podział z zewnętrznej perspektywy można odnieść wrażenie, że sugeruje on postępującą słabość kolejnych elementów systemu, bo im dalej znajdują się one od ścisłego rdzenia Unii, tym bardziej wydaje się, że ich siła i znaczenie są słabsze, z czym nie można się zgodzić. Jeśli struktury UE tworzą system, to każdy z jego elementów dla systemu jako całości jest równie ważny. Nawet, jeśli zachodzą między nimi nierówności na przykład w zakresie potencjału czy funkcji należy domniemywać, że są one równe, a co więcej, jak wynika z zasady równowagi instytucjonalnej – mają one ze sobą współdziałać, wzajemnie się równoważyć i hamować⁴⁰⁸.

Poza tym, rzeczywistość pokazuje, że sytuacja poszczególnych struktur w obrębie systemu stale się zmienia. Przykładem jest tu Europejski Banku Centralny, który mocą Traktatu Lizbońskiego dołączył do grona unijnych instytucji. Innym przypadkiem jest Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej, który został

W dokumencie Prawo do dobrej administracji w polskim systemie wdrażania funduszy Unii Europejskiej. Teoria i praktyka (Stron 90-106)