REKONSTRUKCJA „SUBSYDIARNA” SYSTEMU INSTYTUCJONALNEGO UNII EUROPEJSKIEJ I JEJ KONSEKWENCJE KRAJOWE UNII EUROPEJSKIEJ I JEJ KONSEKWENCJE KRAJOWE

Przedstawiona w poprzednim podrozdziale rozprawy założenia w odniesieniu do zasady subsydiarności w istocie de facto prowadzą do rekonstrukcji systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Oczywiście pozostają one zbieżne z prezentowaną wcześniej koncepcją systemu instytucjonalnego UE sensu largo, gdzie dopuszczone zostało włączenie organów krajowych państw członkowskich wykonujących zadania powierzone przez Unię. Założenie to, choć słuszne, nie jest jednak precyzyjne i nierozwijane stwarza paradoks jednoczesnego mówienia o systemie, którego granice pozostają nieokreślone. Aby więc koncepcja systemu instytucjonalnego UE sensu largo obejmująca organy krajowe mogła się merytorycznie obronić – musi zostać dookreślona kwestia organów krajowych wchodzących w jego skład oraz wiązanych z tym zasad.

Omawiany przy okazji rozważań na temat zasady subsydiarności podział kompetencji stanowi standard, a zarazem model relacji wewnątrz systemowych między instytucjami UE i krajów członkowskich. Z kolei przedmiot owych relacji de facto odzwierciedla przedmiot działań UE, a zatem jest on niezwykle rozległy. Pewnym ukierunkowaniem może być tu kwestia, w jakiej polityce UE zawiera się dana dziedzina współpracy. W politykach stricte unijnych zasadą jest właściwość UE. Oznacza to, że Unia jest jedynym podmiotem odpowiedzialnym za realizację określonych zadań i tylko jej instytucje na podstawie ustalonych procedur mogą być aktywne we wskazanych w art. 3 ust. 1 TFUE dziedzinach⁵³⁷. Z kolei aktywność państw członkowskich w tychże politykach jest ograniczona. Jeśli zachodzi konieczność wykonania przezeń pewnych działań, UE je do tego upoważnia i wyraźnie wskazuje, którymi kwestiami państwa mogą się zająć.

W przypadku polityk mieszanych kompetencja zależy od tego, w czyjej gestii pozostaje zagadnienie składowe danej polityki. Jeśli kompetencja należy do Unii, wówczas ona sama wskazuje, w jakim zakresie upoważnić do działania organy krajowe. Jako przykład można wskazać politykę rolną w ramach, której kwestie związane z kwotami mlecznymi ustala Unia⁵³⁸, a dotacje dla rolników obsługiwane są przez poszczególne państwa członkowskie i samorządy (na przykład w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, PROW). Podobnie dzieje się w przypadku Polityki

537

A. Kuś, Rodzaje kompetencji Unii Europejskiej a unijna…, op. cit., s. 86, P. Saganek, op. cit., s. 85-86.

538

H. Rasz, System regulacji rynku mleka w Unii Europejskiej i w Polsce, Kancelaria Sejmu Biuro Analiz i Ekspertyz, Warszawa 2002, s.1-3, http://biurose.sejm.gov.pl/teksty_pdf/i-883.pdf, [17.05.2013].

132 Spójności. UE określa ogólne jej ramy cele kierunki rozwoju, natomiast wdrażanie jej założeń przy pomocy instrumentów w postaci odpowiednich funduszy Unia powierza państwom członkowskim. Jeśli kompetencja należy do państw członkowskich wówczas to one wskazują, co może wykonać Unia. Gdy okazuje się, że państwa członkowskie mogą same podołać konkretnym zadaniom Unia już w nich nie uczestniczy. Istnieją także dziedziny, w których Unia ma kompetencję w zakresie wspierania, uzupełniania i harmonizowania działań państw członkowskich (art. 6 TFUE), przy czym nie zastępuje ona kompetencji państw w tych dziedzinach⁵³⁹.

Dla systemu instytucjonalnego UE sensu largo kluczowe znaczenie mają te polityki, w których UE dzieli się kompetencjami z państwami członkowskimi i gdzie ewidentnie widać jej domeny. Wówczas w ramach realizacji tychże polityk dochodzi do wyraźnego wskazania, które obszary Unia powierza państwom członkowskim lub ich samorządom. Znaczącą wskazówką wydają się tu być przepływy finansowe. Można nawet metaforycznie stwierdzić, że: „pieniądze i kompetencje idą w parze”, ponieważ UE przekazując państwom członkowskim środki finansowe przekazuje także kompetencje do zajmowania się nimi. Wówczas oczekuje od nich realizacji związanych z tym zadań na przykład organizowania konkursów, obsługi projektów, kontroli organów obsługujących fundusze oraz kontroli wydatkowania unijnych środków. Jest to rola niezwykle ważna i odpowiedzialna zarazem.

Można, więc stwierdzić, że koncepcja systemu instytucjonalnego sensu largo obejmująca organy krajowe (państwowe i samorządowe) znajduje zastosowanie w obszarze Polityki Spójności, Polityki Rolnej i Polityki Rybołówstwa. Autorka rozprawy nie wyklucza tu innych obszarów, lecz mając na względzie tytułową problematykę pracy skupia się tylko na tych trzech politykach, ponieważ ich realizacja wiąże się z relacjami klient – administracja.

Zatem system instytucjonalny Unii Europejskiej sensu largo (rysunek 5) w konsekwencji „subsydiarnej” rekonstrukcji obejmuje po pierwsze instytucje szczebla unijnego – instytucje sensu stricte, które zawsze i w każdym wymiarze są częścią systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Do kategorii tej zalicza się zwłaszcza instytucje wskazane w art. 13 ust. 1 TUE, oraz pozostałe instytucje działające na poziomie UE. Wszystkie one w swojej działalności są współzależne i właściwe przedmiotowo (szczególnie instytucje wskazane w art. 13 ust. 1 TUE) w zakresie

539

133 poszczególnych polityk, w tym Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybołówstwa. W praktyce występują jednak pewne dysproporcje w przedmiocie ich zainteresowań. Przykładowo, Rada Europejska zajmuje się tworzeniem dokumentów strategicznych (na przykład Strategia Lizbońska, Europa 2020), Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski oraz częściowo Komisja Europejska tworzą akty prawa wtórnego, Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów pełnią funkcje doradcze, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sąd wypowiadają się w kwestiach spornych, natomiast Trybunał Obrachunkowy zajmuje się sprawowaniem kontroli finansowej. Przyznać jednak trzeba, że w obszarze Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybołówstwa zasadnicze ma Komisja Europejska. Instytucja ta na poziomie UE odpowiada między innymi za negocjowanie budżetu UE, zarządzanie środkami finansowymi UE, zatwierdzanie programów operacyjnych oraz kontrolowanie wydatków funduszy UE. Równie ważną, choć nie tak doniosłą rolę pełni także Komitet Regionów, który merytorycznie jest jedną najbardziej kompetentnych struktur w przedmiocie funduszy w polityce regionalnej⁵⁴⁰.

Po drugie, system instytucjonalny UE sensu largo obejmuje organy krajowe, które są zaangażowane w proces wdrażania funduszy UE w Polsce. Są one częścią tego systemu wyłącznie w zakresie realizowanych z ramienia UE zadań. Do niedawna granica między poziomem Unii a poziomem krajowym (Polska) była wyraźnie zarysowana. Obecnie owe rozgraniczenie ulega postępującemu zanikowi, po pierwsze, z powodu tego, że między Komisją Europejską a polskimi instytucjami szczebla rządowego prowadzona jest bilateralna i regularna współpraca w zakresie wdrażania funduszy UE, a po drugie, dlatego że Komisja Europejska prowadzi regularną współpracę z samorządami województw w zakresie wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych⁵⁴¹. Wracając jednak do współpracy KE z instytucjami szczebla krajowego podkreślić trzeba, że w pespektywie finansowej 2007-2013 instytucja ta w związku z wdrażanie funduszy UE współpracowała intensywnie między innymi z:

1. Ministerstwem Rozwoju Regionalnego⁵⁴² (MRR) - kierujący tym resortem minister pełnił funkcję instytucji zarządzającej (IZ)⁵⁴³ dla wszystkich programów

540

M. Perkowski i in., Ramy instytucjonalne zarządzania projektami finansowanymi z funduszy

europejskich, [w:] Prawo zarządzania projektami finansowanymi z funduszy europejskich, pod red. M.

Perkowskiego, Warszawa 2008, s. 58-59.

541

Ibidem.

542

W latach 2013-2015 odpowiednio Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, a od 16 listopada 2015 roku Ministerstwo Rozwoju.

134 operacyjnych czyli: Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ), Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG), Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej (PO RPW), Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna (PO PT), Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej (PEWT). Ponadto, utworzony w strukturze Ministerstwa Departament Instytucji Certyfikującej przedkładał Komisji Europejskiej poświadczone deklaracje wydatków i wniosków o płatność⁵⁴⁴.

2. Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) – kierujący tym resortem minister pełnił funkcję instytucji zarządzającej dla Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), natomiast Dyrektor Departamentu Rybołówstwa (Minister do spraw Rybołówstwa) tego Ministerstwa pełnił funkcję instytucji zarządzającej dla Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich (PO RYBY)⁵⁴⁵.

3. Ministerstwem Finansów (MF) – kierujący tym resortem minister odpowiadał za otrzymywanie płatności z Komisji Europejskiej, natomiast Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej powołany w strukturze tego ministerstwa odpowiadał za przedstawianie KE strategii audytu funduszy UE w Polsce⁵⁴⁶.

Powyższe instytucje przekazywały zadania związane z wdrażaniem funduszy UE innym organom/ instytucjom na poziomie krajowym. Przykładowo, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi powierzyło wdrażanie PROW Agencji Rynku Rolnego (ARR) oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) jako instytucjom wdrażającym (IW, nazywane także instytucjami pośredniczącymi drugiego stopnia, IP II). Ostatnia z tych instytucji pełniła również funkcję instytucji pośredniczącej⁵⁴⁷ dla PO RYBY. Również Ministerstwo Rozwoju Regionalnego na poziomie krajowym powołało szereg instytucji do obsługi zarządzanych przez siebie programów operacyjnych⁵⁴⁸. Powstały, więc odpowiednio instytucje pośredniczące (IP) dla PO KL,

543

Szczegółowe informacje na temat instytucji zarządzających w podrozdziale 3.2 rozprawy.

544

R. Poździk, Fundusze unijne zasady finansowania projektów ze środków unijnych w Polsce, Lublin 2008, s. 95, 134, 152, 168, 173; A. Wicher, Możliwości pozyskiwania środków z funduszy strukturalnych

w latach 2007-2013, [w:] Fundusze Unii Europejskiej dla przedsiębiorców 2007-2013, Warszawa 2009,

s. 53-54, 62-63, 78.

545

Ibidem, s. 81 i 84.

546

J. Odachowski, Instytucje uczestniczące w systemie zarządzania i wdrażania bezzwrotnych środków

unijnych, [w:] Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce, Wrocław 2012,

s. 143-144.

547

Szczegółowe informacje na temat instytucji pośredniczących w podrozdziale 3.2 rozprawy.

548

Wykaz instytucji zaangażowanych we wdrażanie funduszy UE znajduje się w podrozdziale 3.2 rozprawy (tabela 5 w rozdziale 3.2.3).

135 PO IiŚ, PO IG, oraz PO RPW. Instytucje pośredniczące dla programów PO KL, PO IiŚ oraz PO IG z kolei przekazywały zadania związane z wdrażaniem funduszy UE instytucjom wdrażającym⁵⁴⁹.

Po trzecie system instytucjonalny UE sensu largo obejmuje rozmaite organy i podmioty samorządowe. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pewien zakres zadań związanych z realizacją niektórych komponentów programu PO KL przekazało samorządom wojewódzkim, te zaś delegowały zadania na inne podmioty na przykład instytucje samorządowe czyniąc je instytucjami wdrażającymi. Działające na poziomie regionów instytucje wdrażające mogły przez ogłoszenie konkursu scedować obsługę funduszy także innym lokalnym podmiotom jak powiatowe urzędy pracy (PUP), czy duże i doświadczone organizacje pozarządowe (NGO’s)⁵⁵⁰.

Na poziomie regionalnym wdrażano także PO IiŚ, zadaniem tym z ramienia krajowych instytucji pośredniczących zajmowały się wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej (WFOŚiGW)⁵⁵¹. Również w ramach POIG do obsługi (działania 8.1) powoływano podmioty samorządowe na przykład w województwie podlaskim zadanie to realizowała Podlaska Fundacja Rozwoju Regionalnego (PFRR).

Także w przypadku PROW i PO RYBY obsługa tych programów przekazana była samorządom wojewódzkim, pełniącym odpowiednio funkcję instytucji wdrażających i instytucji pośredniczących w tych programach oraz oddziałom regionalnym ARiMR, które pełniły funkcję instytucji wdrażających dla PROW oraz instytucji pośredniczących dla PO RYBY⁵⁵². Dalej odpowiednio w programach tych uczestniczyły lokalne grupy działania (LGD) i lokalne grupy rybackie (LGR)⁵⁵³.

549

A. Wicher, op. cit., s. 53-54, 62-63, 78, 81, i 84; Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, Załącznik nr 3 Lista instytucji uczestniczących we wdrażaniu PO KL, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 1 stycznia 2012 r., s. 336-339; Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, Szczegółowy opis priorytetów, Warszawa 14 sierpnia 2012, s. 12 i nast.; Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007- 2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 13 stycznia 2012, s. 194-273, Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007 – 2013, Szczegółowy opis osi priorytetowych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 12 września 2012 r., s. 15.

550

Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, op. cit., s. 336-339.

551

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, op. cit., s. 30 i nast.

552

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa październik 2010, s. 373-375; Opis Systemu Zarządzania i Kontroli dla Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007-2013, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa, listopad 2011, s. 6-7.

553

K. Szambelańczyk, Praktyczne wdrażanie wsparcia w ramach lokalnych grup rybackich oraz udział w

procesie aplikacyjnym urzędów marszałkowskich., s. 2, http://www.sprl.pl/userfiles/files/pdf/osiv.pdf

136 Możliwe również było automatyczne przejście z poziomu UE na poziom samorządowy, co miało miejsce w przypadku wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) przez samorządy wojewódzkie, które z Komisją Europejską prowadziły negocjacje programów regionalnych a następnie ponosiły odpowiedzialność za ich zarządzanie i realizację w regionach. Samorządy wojewódzkie jako instytucje zarządzające w zakresie RPO powoływały instytucje pośredniczące, których funkcję pełniły na przykład WFOŚiGW⁵⁵⁴. Zdarzało się również, że instytucje pośredniczące wskazywały instytucje wdrażające jak na przykład Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości⁵⁵⁵. System instytucjonalny UE sensu largo objął swym zakresem również struktury międzypaństwowe z uwagi na możliwość tworzenia w ramach Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej Wspólnych Sekretariatów Technicznych (WST) powoływanych do obsługi tych programów⁵⁵⁶. Wspomnieć także należy o organach kontrolnych, czyli Urzędach Kontroli Skarbowej (UKS) realizujących kontrolę finansową beneficjentów⁵⁵⁷ oraz Wojewódzkich Sądach Administracyjnych (WSA) sprawujących kontrolę sądową w procesie wdrażania funduszy UE w Polsce⁵⁵⁸. Instytucje te z jednej strony chroniąc interes finansowy UE oraz prawny interes jednostki w procesie wdrażania funduszy UE stają się poniekąd częścią systemu instytucjonalnego UE sensu largo jednak dla problematyki pracy mają znaczenie marginalne z tego powodu, że praktycznie w procesie wdrażania funduszy UE nie obsługują klienta w ramach standardu dobrej administracji.

554

A. Wicher, op. cit., s. 84; B. Ekstowicz, M. J. Malinowski, Polityka strukturalna Unii Europejskiej

stymulatorem procesów modernizacji i rozwoju społeczno-ekonomicznego Polski w latach 2007-2015,

Toruń 2010, s. 147. Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013, Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego, Poznań, styczeń 2007, s. 129.

555

Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013, Załącznik Nr 1 do Uchwały Nr 780/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 4 października 2007 r. w sprawie przyjęcia Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Kraków, październik 2007 r., s.130-138.

556

Potencjał administracyjny systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 (stan na 30 czerwca 2012 r.), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Wdrażania Funduszy Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 9-10.

557

I. Krassowska, Instytucje w Programach Operacyjnych, „Europejski Doradca Samorządowy” 2008, nr 1, s. 18.

558

M. Kojło, W. Stachurski, Poziom sądowy procedury odwoławczej w systemie wdrażania funduszy

europejskiej w Polsce. Sądowa kontrola oceny wniosków, [w:] Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, pod red. M. Perkowskiego, Warszawa 2010, s. 88-142.

137 System instytucjonalny Unii Europejskiej sensu stricte (poziom UE) zawsze i w każdym wymiarze są instytucjami UE Ministerstwo Finansów

Instytucja Zarządzająca dla PROW

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla PO RYBY Minister ds. Rybołówstwa

Instytucja Zarządzająca dla:

PO KL, PO IiŚ, PO IG, PO RPW, PO PT, PEWT Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,

Instytucje Wdrażające dla PROW i Instytucje Pośredniczące dla PO RYBY Samorządy Wojewódzkie (poziom krajowy) Organy te częścią systemu instytucjonalnego tylko w zakresie zadań i nic pond to

(poziom regionalny) (poziom międzypaństwowy) S ys te m i n st yt u cj on al n y U n ii E u rop ej sk ie j s en su l ar g o

Instytucje Unii Europejskiej: RUE, PE, KE, RE, TSUE, TO, EBC

oraz pozostałe instytucje szczebla unijnego

Instytucje wdrażające dla PROW (ARR i ARiMR) Instytucja pośrednicząca dla PO RYBY ARiMR Instytucje pośredniczące dla: PO KL, PO IiŚ, POIG, PORPW

Instytucje wdrażające dla: PO KL, PO IiŚ, POIG

Instytucje wdrażające dla

PROW i Instytucje

pośredniczące dla PO

RYBY regionalne oddziały

Instytucje pośredniczące dla PO KL np.: Samorządy Wojewódzkie Instytucje wdrażające dla PO KL np.: WUPy Instytucje wdrażające dla PO IiŚ WFOŚiGW Instytucje zarządzające

dla RPO samorządy wojewódzkie

UKS kontrola finansow

a

Instytucje pośredniczące dla RPO np.: WFOŚiGW

Instytucje wdrażające dla RPO np.: Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości Podmioty lokalne: dla PO IG np.: Podlaska Fundacja Rozwoju Regionalnego

Inne podmioty lokalne dla PO KL: np. PUP i grupy działania

Struktury międzypaństwowe np. sekretariaty techniczne w ramach EWT

WSA kontrola sądowa

Rysunek 5: Rekonstrukcja subsydiarna systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej

138

Regularne przekazywanie kompetencji w zakresie funduszy UE między KE a IZ (organami krajowymi/samorządowymi państw członkowskich);

Regularne przekazywanie kompetencji w zakresie funduszy UE między IZ a IP/IW; Regularne przekazywanie kompetencji w zakresie funduszy UE między IP a IW;

Przekazywanie kompetencji w zakresie funduszy UE między IW a podmiotami

..lokalnymi;

Kontrola sądowa; Źródło: opracowanie własne.

Organy krajowe, które realizują zadania UE i w związku z tym są częścią jej systemu instytucjonalnego nie różnią się zasadniczo od pozostałych. Pewne konsekwencje jednak egzemplifikują się. Po pierwsze, urzędnicy zatrudniani do obsługi funduszy mogą korzystać z przywilejów płynących z realizacji projektów w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna lub komponentu pomoc techniczna w programach krajowych lub regionalnych⁵⁵⁹. Są one formą wsparcia urzędników służącą temu, by potrafili oni lepiej zarządzać funduszami UE i nadzorować ich wydatkowanie i rozliczanie. Pomoc techniczna wspiera administrację merytorycznie, finansowo oraz organizacyjnie. Środki programu/komponentu służą między innymi rozwojowi potencjału instytucji zaangażowanych w administrowanie funduszami między innymi przez podnoszenie kwalifikacji urzędników przy wykorzystaniu tradycyjnych form takich, jak: warsztaty, kursy (w tym kursy językowe), studia, szkolenia (zarówno zakresie podnoszenia efektywności pracy jak i w określonej dziedzinie na przykład prawa) oraz przy wykorzystaniu nowatorskich rozwiązań edukacyjnych, czyli: e-learning, benche-learning, współpraca i wymiana bliźniacza pomiędzy instytucjami oraz akcje informacyjno-edukacyjne. Korzystając z programu urzędnicy w szczególności mogą pozyskać/poszerzyć wiedzę w zakresie zagadnień związanych z obsługą realizacją Polityki Spójności między innymi w zakresie: zamówień publicznych, pomocy publicznej czy oddziaływania na środowisko⁵⁶⁰. Inną korzyścią płynącą z pomocy technicznej dla kadry urzędniczej obsługującej fundusze jest wzrost

559

Por. Szkolenia w administracji rządowej, „Biuletyn Pomoc Techniczna” 2009, nr 2, s. 8-9.

560

Program Operacyjny Pomoc Techniczny 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 28 czerwca 2007, s. 23-27, również w wersji POTP z dnia 29 października 2013 r., s. 26-32; Zasady realizacji Pomocy technicznej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 1 stycznia 2010 r., s. 7-9, również w wersji dokumentu z dnia 24 lutego 2014 r., s. 7-9; Administracja działa coraz sprawniej, [w:] Biuletyn Pomocy Technicznej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego s. 4-5, https://www.popt.20072013.gov.pl/dzialaniapromocyjne/ Documents/ Biuletyn_Pomocy_Technicznej_711.pdf.; witryna internetowa Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna, https://www.popt.gov.pl/ [16.07.2014].

139 wynagrodzeń⁵⁶¹. Dalej wspomnieć należy o polepszeniu warunków pracy urzędników przez zakup sprzętu, dofinansowania czy tworzenie i rozwój systemów i infrastruktury teleinformatycznej⁵⁶².

Po drugie tym, co odróżnia instytucje zaangażowane w proces wdrażania funduszy UE od innych instytucji krajowych jest specjalna ścieżka odwoławcza od rozstrzygnięć wydawanych w ramach oceny projektów. Wnioskodawcy mają do dyspozycji przewidziane prawem środki odwoławcze, które wnoszą do instytucji wskazanych w dokumentach konkursowych. Są to najczęściej instytucje ogłaszające i organizujące konkursy, instytucje zarządzające programami lub instytucje pośredniczące w ich zarządzaniu. Środki te podlegają rozpatrzeniu wedle ściśle określonej procedury⁵⁶³. Wnioskodawcy w związku z zastrzeżeniami w zakresie oceny projektów nie odwołują się, więc na przykład do Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, czyli organów właściwych w zakresie rozpatrywania między innymi skarg i odwołań od decyzji administracyjnych oraz zażaleń na postanowienia organów administracji, lecz do instytucji biorących udział w procesie wdrażania funduszy w Polsce⁵⁶⁴.

Po trzecie, organy krajowe biorące udział w procesie wdrażania funduszy UE podlegają szczególnej kontroli. Czynność realizowania jest wobec nich nie tylko przez instytucje krajowe takie, jak na przykład: Najwyższą Izbę Kontroli, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, czy Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, ale również przez specjalne struktury należące do systemu wdrażania funduszy UE, czyli instytucję audytową (IA)⁵⁶⁵ czy komitety monitorujące. Funkcję IA w Polsce pełni Generalny Inspektorat Kontroli Skarbowej. Organ ten przy udziale Ministerstwa Finansów oraz UKS weryfikuje, czy czynności związane z dzieleniem funduszy UE realizowane są zgodnie z prawem i procedurami przez audyty funkcjonowania całego systemu zarządzania i kontroli realizacji środków unijnych. Z kolei komitety monitorujące badają postęp realizacji poszczególnych programów operacyjnych. Co więcej, osobliwe dla systemu wdrażania funduszy UE jest również to, że instytucje go

561

Por. M. Perkowski, Zrównoważone prawem zarządzanie projektami finansowanymi z funduszy

europejskich, [w:] Prawo międzynarodowe, europejskie i krajowe – granice i wspólne obszary. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Genowefie Grabowskiej, pod red. B. Mikołajczyk, J.

Nowakowskiej-Małuseckiej, Katowice 2009, s. 441.

562

Administracja działa coraz sprawniej, op. cit., s. 4-5.

563

Szerzej na temat procedury odwoławczej w podrozdziale 4.2. niniejszej rozprawy.

564

Por. A. Skibiński, Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego, „Studia Lubuskie” 2009, nr 5, s. 122.

565

W dokumencie Prawo do dobrej administracji w polskim systemie wdrażania funduszy Unii Europejskiej. Teoria i praktyka (Stron 131-141)