Energia i artykuły petrochemiczne

Handel energią jest istotnym elementem gospodarki północnoamerykańskiej. Choć wszystkie kraje członkowskie produkują ropę naftową i gaz, region jako całość jest importerem netto tych surowców58 przede wszystkim z powodu wielkości ame-rykańskiego importu ropy naftowej, który tylko w jednej trzeciej jest zaspokajany dostawami od partnerów z NAFTA.

Kwestie dotyczące energii to ważna i newralgiczna część każdej gospodarki. Hufbauer i Schott59 przedstawiają stanowiska polityków uwzględniające zarówno kwestie gospodarcze, jak i problem niezależności energetycznej. Na kwestię nie-zależności zwracają uwagę kanadyjscy przeciwnicy integracji tego sektora, którzy opowiadają się za koncepcją „kontynentalnej polityki energetycznej”60.

Energia elektryczna i przemysł wydobywczy są podstawą ekonomicznej su-werenności Meksyku, który należy do największych producentów ropy naftowej na świecie61. W sektorze energetycznym obowiązuje monopol państwa, któremu konstytucja przyznaje wyłączne prawo do eksplorowania zasobów ropy naftowej. Dlatego pierwszy paragraf rozdziału NAFTA poświęconego artykułom petroche-micznym i źródłom energii potwierdza wzajemne poszanowanie konstytucji kra-jów członkowskich (art. 601).

Amerykańscy politycy nawołują do zakończenia uzależnienia kraju od zagra-nicznych zasobów. Pomimo licznych wątpliwości, integracja sektora energetycznego staje się faktem, głównie z powodów ekonomicznych, i odbywa się zdecydowanie wolniej niż np. sektora samochodowego. Powolna i niepełna integracja wynika rów-nież z licznych regulacji na krajowym i niższym szczeblu w każdym kraju członkow-skim. Hufbauer i Schott wskazują jednak, że można stworzyć zbieżną politykę ener-getyczną. Jako przykład podają działania NERC (North American Electric Reliability

Council), która wspiera rozwój, promocję i egzekwowanie standardów konkurencji

w sektorze elektrycznym między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą62.

Regulacje NAFTA dotyczące sektora energetycznego w dużym stopniu powielają zasady przyjęte w CUSFTA i – co należy podkreślić – nie tworzą zintegrowanego 58 Liczonych łącznie.

59 G.C. Hufbauer, J.J. Schott, NAFTA Revisited. Achievements and Challenges, Institute for International Economics, Washington D.C. 2005, s. 395.

60 Szerzej zob. G.C. Hufbauer, J.J. Schott, op. cit., s. 395.

61 W 1994 roku Meksyk znajdował się na piątym miejscu listy największych producen-tów ropy naftowej na świecie z produkcją na poziomie 3136 tys. baryłek dzienne, a w 2014 roku (ostatnie dostępne dane) zajmował miejsce 10 z produkcją 2784 tys. baryłek dziennie, [za:] British Petroleum, Statistical Review of World Energy 2014. 62 Z powodu zapisów konstytucyjnych Meksyk nie jest objęty działaniami NERC.

85

Mechanizmy liberalizacji i kontroli handlu towarami

rynku energetycznego kontynentu północnoamerykańskiego. Sweeney63 zauważa, że nawet w umowie znajdują się deklaracje dotyczące znoszenia barier i promo-cji konkurenpromo-cji, ale nie ma w niej wyrażonej wprost woli rozwiązania wszystkich problemów i kwestii spornych. Warto jednak zaznaczyć, że handel energią został znacznie bardziej zliberalizowany niż inwestycje w sektorze.

W odniesieniu do regulacji dotyczących handlu energią i produktami przemysłu petrochemicznego obowiązują przepisy GATT, które zabraniają ustalania mini-malnych i maksymini-malnych cen transakcyjnych. W NAFTA nie można wprowadzać nowych oraz utrzymywać dotychczasowych ceł, podatków oraz innych opłat w eks-porcie tych towarów. Wyjątek stanowi sytuacja, w której opłaty nakładane są rów-nież na konsumpcję krajową. Dopuszczone jest stosowanie kontroli państwowej w sektorze energetycznym, jeśli nadzór ten nie zakłóca wykonywania zobowiązań handlowych (art. 606).

W przypadku energii elektrycznej, ropy naftowej oraz energii nuklearnej zabro-nione jest lokowanie prywatnych inwestycji. Dozwolony jest jednak transgraniczny handel gazem naturalnym i podstawowymi produktami petrochemicznymi mię-dzy dostawcami a finalnymi odbiorcami, przy czym, jeśli jedną ze stron umowy stanowi meksykańskie przedsiębiorstwo państwowe, kontrakt może wymagać za-twierdzenia przez rząd.

Strony nie mogą stosować ograniczeń w imporcie i eksporcie energii oraz pod-stawowych produktów petrochemicznych64. Ze względów bezpieczeństwa narodo-wego zasada ta nie obowiązuje w Meksyku (annex 607). Określono również sytu-acje będące wyjątkami od jej przestrzegania; należą do nich (art. 607):

1) zaopatrzenie krajowych sił zbrojnych lub realizacja kontraktu na potrzeby obronne; 2) reakcja na konflikt zbrojny, w który zaangażowana jest strona stosująca

ogranicze-nia;

3) wdrożenie polityki krajowej lub umowy międzynarodowej dotyczącej nieroz-przestrzeniania broni jądrowej;

4) reakcja na bezpośrednie zagrożenie zakłócenia dostaw materiałów jądrowych na potrzeby obronne.

Porozumienie szczegółowo reguluje współpracę w dziedzinie energetyki nukle-arnej. W Meksyku, podobnie jak w przypadku energii elektrycznej i ropy naftowej, państwo jest monopolistą. Oznacza to, że wszystkie rodzaje działalności, takie jak badanie, wydobycie i przetwarzanie materiałów radioaktywnych, wytwarzanie energii jądrowej, transport i składowanie odpadów nuklearnych, wykorzystanie i przetwarzanie paliwa jądrowego, są jego domeną (annex 602.3d). W przypadku, gdy przepisy dotyczące wyłącznych kompetencji rządu meksykańskiego są sprzecz-ne z pozostałymi regulacjami umowy, pierwszeństwo mają te pierwsze.

63 J.L. Sweeney, M.H. Wilson, T.F. Stephenson, G.P. Shultz, J.S. Puche, M. O’Grady, M.J. Bo-skin, S. Haber, D. Trefler, North American Energy, [w:] M.J. Boskin (ed.), NAFTA at 20. The North American Free Trade Agreement’s Achievements and Challenges, Hoover Institu-tion Press, Stanford, California 2014, s. 99–121.

W wyniku indywidualnych ustaleń rząd Meksyku zastrzega sobie prawo do po-szukiwania i wydobywania ropy naftowej, gazu ziemnego, rafinacji i przetwór-stwa tych surowców oraz produkcji sztucznego gazu, podstawowych produktów petrochemicznych, ich półproduktów i rurociągów. Rząd ma również wyłączność na prowadzenie handlu zagranicznego, transport, magazynowanie oraz dystry-bucję „z pierwszej ręki” ropy naftowej, naturalnego i sztucznego gazu, produktów rafineryjnych i petrochemicznych. Przedsiębiorstwa państwowe są jedynymi do-stawcami energii elektrycznej, mają wyłączność na jej wytwarzanie, przesyłanie, przetwarzanie, dystrybuowanie oraz sprzedawanie (annex 602.3).

Firmy prywatne z pozostałych państw członkowskich mogą produkować energię elektryczną na własny użytek, w ramach koprodukcji z przedsiębiorstwami meksy-kańskimi lub niezależnie. Nadwyżka energii wyprodukowanej w takich przedsię-biorstwach musi być sprzedawana do Federalnej Komisji ds. Energii Elektrycznej (Comision Federal de Electricidad – CFE), która jest zobowiązana do jej zakupu.

2.3.2.2. Rolnictwo

Sektor rolny pozostaje szczególnie newralgiczny dla gospodarek państw członkow-skich NAFTA. Stany Zjednoczone i Kanada należą do największych eksporterów artykułów rolnych na świecie, a w Meksyku duży odsetek ludności jest zatrudniony w rolnictwie. Jak zauważają Gerber i Kerr65, dyskusja o liberalizacji rolnictwa wy-kracza poza kwestie polityki handlowej, ponieważ obejmuje też problemy polityki społecznej. Dlatego ograniczenia w handlu artykułami rolnymi znoszone są wolniej niż restrykcje w sektorze przemysłowym, a postanowienia dotyczące współpracy Stanów Zjednoczonych, Kanady i Meksyku zostały inaczej sformułowane. W efekcie w ramach umowy powstały dwa rodzaje polityki handlu artykułami rolnymi o od-miennych celach; Gerber i Kerr nazywają to „efektem schizofrenicznym”. Zasady wymiany handlowej między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą można bowiem określić mianem protekcjonistycznych, podczas gdy przepisy dotyczące relacji Sta-ny Zjednoczone – Meksyk liberalizują tę współpracę66. Zdaniem Gerbera i Kerra, rozbieżności wynikają z tego, że produkty rolne Kanady i Stanów Zjednoczonych to produkty substytucyjne, natomiast Meksyku i Stanów Zjednoczonych nie. Kana-da i Meksyk mają również odmienne cele polityki społecznej, jeśli chodzi o sektor rolny. Zdefiniowane w umowie zasady handlu produktami rolnymi odzwierciedlają 65 J. Gerber, W.A. Kerr, Trade as an Agency of Social Policy: NAFTA’s Schizophrenic Role in Agriculture, [w:] S.J. Randall, H.W. Konrad (ed.), NAFTA in Transition, University of Cal-gary Press, Canada 1995, s. 93–111.

66 Dodatkowo w przypadku pary krajów Kanada – Meksyk zachodzi sprzeczność, bo-wiem sektor rolny tego pierwszego jest chroniony, a drugiego otwarty na handel. Ponieważ rozmiary handlu artykułami rolnymi między tymi krajami są na tyle niedu-że, że sprzeczność ta nie ma istotnego znaczenia, jak w przypadku współpracy tych krajów ze Stanami Zjednoczonymi, w dalszej części podrozdziału autorka skupi się na relacjach Stanów Zjednoczonych z pozostałymi członkami NAFTA.

87

Mechanizmy liberalizacji i kontroli handlu towarami

głównie postulaty tych dwóch krajów, w mniejszym stopniu Stanów Zjednoczonych, co może wynikać z trzech czynników. Po pierwsze, spodziewano się, że zmiany w po-lityce handlowej tylko w niewielkim stopniu wpłyną na gospodarkę amerykańską. Z przeprowadzonych przed powstaniem porozumienia badań67 wynikało, że inte-gracja na kontynencie północnoamerykańskim będzie oddziaływać na poszczegól-ne regiony Stanów Zjednoczonych z różną siłą. Największego wpływu oczekiwano w Teksasie, Kalifornii i Florydzie, jednak nawet tam znaczenie liberalizacji handlu miało być stosunkowo niewielkie. Po drugie, jeszcze przed powstaniem NAFTA gospodarka amerykańska była otwarta na produkty rolne z pozostałych krajów kon-tynentu, dlatego dalsza liberalizacja nie powinna mieć znaczących negatywnych konsekwencji. Po trzecie, wprowadzona jeszcze w latach 70. XX wieku ochrona ame-rykańskiego sektora rolnego za pomocą środków antydumpingowych i kompensa-cyjnych zmniejszyła potrzebę stosowania innych form protekcjonizmu.

Przechodząc do analizowania części umowy poświęconej handlowi artykułami rolnymi, warto zaznaczyć, że składa się ona z trzech dwustronnych porozumień zawieranych przez każdą z par krajów członkowskich. Jak zauważają Hufbauer i Schott68, zasady handlu między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą w znacznym stopniu powielają zapisy i utrzymują ograniczenia z CUSFTA. W ramach NAFTA zawarto również umowę między Kanadą a Meksykiem (Intergovernmental Coffee

Agreement, annex 702.3), na mocy której strony nie mogą nakładać jakichkolwiek

ograniczeń w handlu kawą.

Regulacje NAFTA dotyczące Stanów Zjednoczonych i Meksyku miały być waż-nym krokiem na drodze do pełnej liberalizacji handlu artykułami rolważ-nymi, tzn. eliminacji wszystkich kwot i opłat importowych69. Huerta-Goldman70 oraz Hu-fbauer i Schott71 zwracają uwagę na to, że wymianie handlowej tych dwóch krajów poświęcono osobną sekcję (annex 703.2) i wyszczególniono konkretne produkty, np. cukier i syropy (głównie kukurydziany), które konkurują ze sobą na obu ryn-kach. Wyróżnienie akurat tych produktów tłumaczy się wysokimi cenami surow-ca na rynkach amerykańskim i meksykańskim, które są utrzymywane w wyniku wprowadzania różnych środków protekcjonistycznych zapewniających budżetowi znaczne dochody72. Jednocześnie oba kraje chronią i wspierają krajową produkcję 67 N.C. Clement, J. Gerber, The North American Free Trade Agreement: Its Impact on

Cali-fornia, „Frontera Norte” 1992, Vol. 4, No. 7, s. 75–102; Texas Department of Commer-ce, Texas Consortium. Report on Free Trade: Final Report, Austin 1991; American Farm Bureau Research Foundation, NAFTA: North American Free Trade Agreement, Effects in Agriculture, Park Ridge, Illinois 1991; J. Gerber, W.A. Kerr, op. cit.

68 G.C. Hufbauer, J.J. Schott, op. cit., s. 283–285.

69 W rzeczywistości liberalizacja była prowadzona etapowo, a produkty wrażliwe nadal są objęte ochroną.

70 J.A. Huerta-Goldman, Mexico in the WTO and NAFTA. Litigating International Trade Di-sputes, Wolters Kluwer Law & Business, Alphen aan den Rijn 2010, s. 185–188. 71 G.C. Hufbauer, J.J. Schott, op. cit.

72 Utrzymywanie wysokich cen cukru na rynkach krajowych ma również zniechęcać do jego spożywania.

cukru i są jednymi z największych producentów cukru na świecie, zajmując odpo-wiednio czwartą i siódmą lokatę, przy czym Meksyk jest jego eksporterem netto, a Stany Zjednoczone importerem netto.

W umowie wszystkie strony zobowiązały się do podejmowania działań na rzecz ograniczania i znoszenia barier w imporcie artykułów rolnych, ale zachowały prawo do wprowadzania i utrzymywania środków ochronnych w postaci kon-tyngentów taryfowych. Dozwolone jest również stosowanie środków mających na celu wsparcie krajowych producentów, przy czym pomoc nie powinna zakłócać produkcji ani handlu artykułami rolnymi oraz powinna być zgodna z zasadami GATT (art. 704). Strony zobowiązują się do wielostronnego znoszenia subwencji eksportowych w rolnictwie i współdziałania na rzecz stworzenia rynku zgodnego z przepisami GATT (rynku wolnego od subsydiów eksportowych), mając świado-mość, że stosowanie takich środków pomocowych może niekorzystnie wpływać na współpracę ze współuczestnikami porozumienia (art. 705). Praca nad znosze-niem dopłat eksportowych oraz bieżąca kontrola handlu subsydiowanymi towara-mi rolnytowara-mi jest przedtowara-miotem działalności Grupy Roboczej ds. Subsydiów Rolnych. Współpraca w dziedzinie handlu jest również domeną Komitetu ds. Handlu Arty-kułami Rolnymi oraz Komitetu Doradczego ds. Prywatnych Sporów wynikających z handlu produktami rolnymi (art. 706).