Etap transformacji ustrojowej

Na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia Polska stanęła z jednej strony wobec ogromu wyzwań związanych z przekształceniami politycznymi i gospodarczymi w państwie, z drugiej – w obliczu niespotykanego od dziesięcioleci napływu cudzoziemców: przede wszystkim obywateli byłego ZSRR, Wietnamu, Rumunii.

Od 1990 roku, w związku z podjęciem zobowiązań płynących z konwencji genewskiej, Polska zaczęła przyjmować uchodźców. Rok ten określa się „przełomowym” pod tym względem²⁵¹. Ponadto, ze względu na położenie geopolityczne, Polska znalazła się na trasach przerzutowych nielegalnej imigracji oraz stała się krajem tranzytowym dla osób próbujących dotrzeć w ten sposób do Europy Zachodniej²⁵².

Polska nie była wówczas na to przygotowana: brakowało podstawowych procedur, odpowiedniego systemu instytucjonalnego oraz fundamentalnej wiedzy na temat standardów międzynarodowych w zakresie wjazdu i pobytu cudzoziemców²⁵³. Równocześnie z tworzeniem zrębów odpowiednich instytucji, w latach 1991-1995 przeprowadzono trzykrotnie nowelizację ustawy z 1963 r. Wedle określenia J.

Białocerkiewicza, były to jednak rozwiązania „paliatywne”, które nie mogły sprostać procesom zachodzącym w Polsce i Europie po roku 1989²⁵⁴. Konieczne stało się przygotowanie zupełnie nowej ustawy o cudzoziemcach, która by m. in. uwzględniała postanowienia umów międzynarodowych (w szczególności konwencji genewskiej z 1951

250 W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX w. imigracja utrzymywała się na poziomie od ok. 1 tys. do 2 tys. osób rocznie, w końcu lat osiemdziesiątych przekroczyła poziom 2 tys., by w latach dziewięćdziesiątych stale rosnąć i w 2006 r. przekroczyć 10 tys. (dane oficjalne, nieobejmujące imigracji nielegalnej i nieuwzględniające obywatelstwa imigrantów) – Rocznik demograficzny..., s. 30-33.

251 A. Florczak, Uchodźcy w Polsce. Między humanitaryzmem a pragmatyzmem, Toruń 2003, s. 97.

252 Na temat migracji do Polski w latach dziewięćdziesiątych XX w. zob. K. Iglicka, Migracje do Polski w latach 1990. Ogólna charakterystyka zjawiska, w: Imigranci w Polsce w świetle badania sondażowego, Working Papers ISS UW, Seria „Prace Migracyjne”, 1997, nr 10, s. 5-12, http://www.migracje.uw.edu.pl/download/publikacja/562/ (dostęp z 12 X 2013 r.); A. Weinar, Europeizacja polskiej polityki wobec cudzoziemców 1990-2003, Warszawa 2006, s. 79-85; A. Florczak, op. cit., s. 96-142; Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Dokument przyjęty przez Radę Ministrów 31 VII 2012 r., s. 5-6, http://bip.msw.gov.pl/bip/polityka-migracyjna-po/19529,Polityka-migracyjna-Polski.html (dostęp z 12 X 2013 r.).

253 Polityka migracyjna Polski..., s. 5.

254 J. Białocerkiewicz, Cudzoziemcy w Rzeczypospolitej Polskiej..., s. 13.

r.), których stroną Polska stała się w poprzedzających latach, a równocześnie odpowiadała na potrzeby zmieniającej się sytuacji migracyjnej. Problemem był brak doświadczeń w omawianym zakresie, dlatego, jak pisze A. Weinar, nowe rozwiązania były „zdecydowanie eklektyczne, a regulacje pochodzące z ustaw zachodnioeuropejskich, będące elementem spójnej doktryny migracyjnej, zostały przeszczepione na nasz grunt w nieco zmodyfikowanej formie”²⁵⁵. Innym aspektem, który należało uwzględnić była sytuacja Polaków i osób polskiego pochodzenia, rozsianych po świecie, w szczególności potomków tych, którzy wbrew swej woli w różnych momentach historii stali się mieszkańcami obszaru zajmowanego przez były już Związek Radziecki.

Dnia 25 czerwca 1997 r uchwalono nową ustawę o cudzoziemcach. W porównaniu z dotychczasowymi rozwiązaniami była ona znacznie bardziej rozbudowana (liczyła 113 artykułów). Ustawa regulowała kwestie wydawania wiz (wprowadzała cztery ich kategorie: pobytowe, pobytowe z prawem do pracy, tranzytowe, repatriacyjne);

przekraczania granicy (określała przy tym warunki wjazdu cudzoziemców), pobytu (przewidywała dwa rodzaje zezwoleń: na zamieszkanie na czas oznaczony i na osiedlenie się oraz określała przesłanki ich udzielenia, odmowy i cofnięcia), wydalenia cudzoziemców i opuszczenia przez nich terytorium RP. W tym samym akcie zawarte były przepisy dotyczące udzielania azylu i przyznawania statusu uchodźcy. Ponadto, w ustawie znalazły się regulacje z zakresu ewidencji cudzoziemców, odpowiedzialności przewoźnika, przepisy proceduralne oraz dotyczące Rady do Spraw Uchodźców. Fundamentalną zmianę stanowiło przejście od czysto przedmiotowego ujmowania problematyki związanej z wjazdem, pobytem i wyjazdem cudzoziemca do ujęcia w większym stopniu uwzględniającego podmiotowość cudzoziemca, zwłaszcza poprzez uwzględnienie potrzeby jego ochrony wobec częstej faktycznej słabości jego pozycji prawnej²⁵⁶. Należy zwrócić uwagę, że równocześnie wprowadzano też nowe rozwiązania w innych aktach prawnych kształtujących administracyjnoprawny status cudzoziemca.

Nie można pominąć okoliczności, że uchwalenie nowej ustawy o cudzoziemcach niemal zbiegło się w czasie z ustanowieniem nowej Konstytucji RP, zawierającej obszerny katalog praw i wolności, których podmiotem jest „każdy”, nie tylko obywatel polski.

Fundamentalne znaczenie ma art. 37, zgodnie z którym każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, zaś wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Z kolei w art. 56 przewidziano, że cudzoziemcy mogą korzystać z prawa azylu na zasadach określonych w

255 A. Weinar, op. cit., s. 83.

256 J. Borkowski, op. cit., s. 94.

ustawie, dodając w ustępie 2, że cudzoziemcowi, który poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi umowami międzynarodowymi. Istotne w praktyce znaczenie okazał się mieć przepis art. 52 ust. 5, który przewiduje, że osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium RP na stałe.

Nawiązując do ostatniego w wymienionych postanowień Konstytucji RP, trzeba zwrócić uwagę na regulacje prawne dotyczące Polaków na Wschodzie, w szczególności ustawę o repatriacji uchwaloną w 2000 roku i wieńczącą etap przemian próbą odniesienia się także do moralnych zobowiązań związanych z zaszłościami historycznymi.

Dostrzeżono, jak mówiła preambuła ustawy, że „powinnością Państwa Polskiego jest umożliwienie repatriacji Polakom, którzy pozostali na Wschodzie, a zwłaszcza w azjatyckiej części byłego Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, i na skutek deportacji, zesłań i innych prześladowań narodowościowych lub politycznych nie mogli w Polsce nigdy się osiedlić”. Przewidziano, że po spełnieniu warunków określonych w uor, osoba taka może nabyć obywatelstwo polskie na odmiennych niż inni cudzoziemcy zasadach – mianowicie przekraczając granicę na podstawie wydawanej w specjalnej procedurze wizy w celu repatriacji. Jeśli chodzi o samą realizację konstytucyjnej gwarancji osiedlenia się osób polskiego pochodzenia, na omawianym etapie rozwoju polskiego prawa o cudzoziemcach powstawały w praktyce istotne wątpliwości. Dotyczyły tego, jak należy rozumieć pojęcie polskiego pochodzenia i w jakim trybie powinno być ono stwierdzane, a także jakie są konsekwencje takiego stwierdzenia²⁵⁷. Stosowano zatem Konstytucję bezpośrednio, posiłkując się przepisami prawa o cudzoziemcach (w ścisłym rozumieniu). Postępowanie prowadził na wniosek cudzoziemca wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamierzonego pobytu cudzoziemca. W toku postępowania badano w szczególności narodowość przodków cudzoziemca, a także jego związki z polskością (znajomość języka, kultury, tradycji itd.). W przypadku stwierdzenia polskiego pochodzenia wydawano decyzję o zezwoleniu na osiedlenie się²⁵⁸.

Niezależnie jednak od niedoskonałości wskazanych regulacji, trzeba uznać, że zapoczątkowały one proces wyodrębniania jednej z kategorii cudzoziemców o szczególnym statusie – mianowicie cudzoziemców o stwierdzonym polskim pochodzeniu.

Kolejna kategoria, której wyodrębnienie okazało się w praktyce nawet bardziej doniosłe,

257 OPS 6/00 - Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 12 VI 2000.

258 Na temat tej problematyki zob. opracowanie M. Princa, Zezwolenie na osiedlenie się w związku z uprawnieniem wynikającym z art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Studia Prawa Publicznego”, 2013, nr 3, passim.

miała powstać już wkrótce, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej.