Implikacje udziału Polski w strefie Schengen

Fakt udziału Polski w strefie Schengen w zasadzie determinuje materialnoprawną regulację wjazdu cudzoziemców do Polski. Najważniejszy w tym kontekście jest tzw.

dorobek prawny Schengen (acquis Schengen) i jego konsekwencje dla wspólnej polityki wizowej³²⁶. .

324 Zob. J. Białocerkiewicz, Cudzoziemcy w Rzeczypospolitej Polskiej..., s. 24.

325 I. Lipowicz, op. cit., s. 27; zob. też N. Bulicz, Europeizacja polskiego prawa wizowego w świetle dorobku prawnego Unii Europejskiej, w: Europeizacja administracji publicznej..., s. 203-206; M. Zdanowicz, A.

Doliwa-Klepacka, Zmiany zasad w ruchu osobowym, w: Polska w Schengen, pod red. M. Zdanowicz, Białystok 2009, s. 11-20.

326 Dorobek prawny Schengen obejmuje akty datowane od połowy lat osiemdziesiątych XX wieku (sama idea współpracy granicznej w Europie powstała znacznie wcześniej; próby ograniczania kontroli granicznej w skali subregionalnej czy debaty na temat wprowadzenia strefy bez kontroli granicznej miały już miejsce na długo przed 1985 r.; obszerne omówienie etapów rozwoju współpracy granicznej w Europie od lat 70-tych XX w. do 2009 roku zawiera monografia A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań 2011, s. 59-128 i 223-314). Fundamentem acquis są: podpisany 14 VI 1985 r. w Schengen Układ między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE L 239 z 22.9.2000, s. 13, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 2, s. 3, dalej „Układ z Schengen”) oraz Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 19 VI 1990 r. (Dz. Urz. UE L 239 z 22.9.2000, s, 19; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 2, s. 9;

dalej „Konwencja Wykonawcza”). Akty, na mocy których kolejne państwa europejskie przystępowały do Układu i Konwencji, weszły wraz z nimi do dorobku prawnego Schengen. W jego skład zalicza się ponadto decyzje i deklaracje Komitetu Wykonawczego Schengen (organ powołany w celu realizacji postanowień Konwencji wykonawczej) oraz decyzje innych upoważnionych przez Komitet organów (Zob. Decyzja Rady 1999/435/WE z dnia 20 V 1999 r. dotycząca definicji dorobku Schengen do celów określenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen – Dz. Urz. WE L 176 z 10.7.1999, s. 1, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 1, s.

136). Zob. na ten temat M. Trojanowska-Strzęboszewska, Wpływ prawa i polityki Unii Europejskiej w zakresie przekraczania granic zewnętrznych na kwestie dotyczące kontroli i warunków wjazdu

DlDlaa rozwoju polskiego prawa o cudzoziemcach kluczowe było włączenie dorobku Schengen do prawa unijnego. W chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, ta część prawa unijnego z różnych względów nie mogła jednak być stosowana w nowych państwach członkowskich; wprowadzono tam zatem rozwiązania tymczasowe.

Obowiązywały one do czasu spełnienia warunków wdrożenia dorobku Schengen. Decyzję o rozszerzeniu strefy Schengen na Polskę i osiem spośród innych nowych wówczas państw członkowskich UE podjęto formalnie 6 grudnia 2007 r.³²⁷. Od 21 grudnia 2007 r. Polska zniosła kontrole graniczne na wewnętrznych granicach morskich i lądowych, zaś od 30 marca 2008 r. – także na powietrznych.

Spośród wzajemnie się przenikających obszarów współpracy państw strefy Schengen, dla niniejszej rozprawy najważniejsze są trzy: jednolity reżim przekraczania granic, wspólna polityka wizowa oraz System Informacyjny Schengen (SIS).

Jeśli chodzi o współpracę w pierwszym z wymienionych obszarów to kluczowym aktem prawa unijnego jest obecnie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)³²⁸. Można o nim powiedzieć, że jest to

„skodyfikowana forma założeń zawartych w Układzie z Schengen i Konwencji Wykonawczej, a – ujmując rzecz szerzej – stanowi kodyfikację zasad całego acquis Schengen. […] [T]o konstytucja strefy Schengen”³²⁹. Kodeks przewiduje brak kontroli granicznej osób przekraczających granice wewnętrzne pomiędzy państwami członkowskimi UE oraz ustanawia zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających ich granice zewnętrzne. Ze względu na bezpośrednie stosowanie kgS – któremu nadano wszak formę rozporządzenia – zakres regulacji przekraczania granicy w ustawodawstwie krajowym nie powinien wykraczać poza dopuszczalny, w szczególności

cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w: Wpływ «acquis communautaire» i «acquis»

Schengen na prawo polskie – doświadczenia i perspektywy, pod. red. A. Kusia i A. Szachoń-Pszenny, t. 2, Lublin 2014, s. 311-334; S. Dubaj, Przepływ osób w Unii Europejskiej, w: S. Dubaj, A. Kuś, P.

Witkowski, Zasady i ograniczenia w przepływie osób i towarów w Unii Europejskiej, Zamość – Lublin 2008, s. 15-69.

327 Decyzja Rady 2007/801/WE z dnia 6 XII 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estońskiej, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowacji (Dz. Urz. WE L 323 z 8.12.2007, s. 34).

328 Dz. Urz. UE L 77 z 23.3.2016, s. 1, dalej „kodeks graniczny Schengen”, „kgS”. Zostało ono wydane jako tekst jednolity w związku z kilkakrotnymi istotnymi zmianami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) – Dz. Urz. UE L 105 z 13.4.2006, s. 1.

329 A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a granice..., s. 258-261.

niezbędny do wykonania rozporządzenia (np. określając właściwe organy krajowe)³³⁰. Analizując zatem to ustawodawstwo trzeba mieć na uwadze fakt uregulowania omawianej materii w kgS.

Fakt posiadania wspólnych granic zewnętrznych i potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa na obszarze strefy Schengen, spowodowały konieczność ujednolicenia szeregu polityk, przede wszystkim polityki wizowej. Wyrazem tej tendencji jest ustanowienie Wspólnotowego Kodeksu Wizowego³³¹ oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie wizowego systemu informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (rozporządzenie w sprawie VIS)³³². Z uwagi na fakt, że podobnie, jak w przypadku kgS, aktom tym nadano formę rozporządzenia, zasadniczo nie wymagają transpozycji. Regulacja omawianej materii w prawie krajowym dopuszczalna jest jedynie w niezbędnym do wykonania danego rozporządzenia zakresie i nie powinna ona powtarzać treści rozporządzenia.

Inną oprócz rozwoju wspólnej polityki wizowej istotną konsekwencją zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych było utworzenie SIS jako narzędzia rekompensującego. Powstał on na mocy postanowień Konwencji Wykonawczej jako wspólny system informacji przekazywanych między jego modułami krajowymi i jednostką centralną. Obecnie, od 9 kwietnia 2013 r. funkcjonuje System Informacyjny Schengen II generacji (SIS II)³³³. Przetwarzane w nim dane, przekazywane przez państwa strefy Schengen dotyczą osób poszukiwanych i zaginionych, skradzionego lub utraconego mienia, zakazu wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich. Dostęp do danych mają wyznaczone organy międzynarodowe i krajowe. System jest „największą wspólną bazą danych służącą utrzymywaniu i ochronie bezpieczeństwa publicznego, wspieraniu współpracy policyjnej i sądowej oraz zabezpieczeniu kontroli na granicach zewnętrznych.”³³⁴.

330 Zob. na ten temat Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej. Zapewnienie efektywności prawu Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej 2009, https://polskawue.gov.pl/files/pdf/Wytyczne_wersja_kwiecien_2009.pdf (dostęp z 11 XI 2014 r.).

331 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r.

ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz. Urz. UE 243 z 15.9.2009, s. 1).

332 Dz. Urz. UE L 218 z 13.8.2008 , s. 60.

333 Podstawę prawną stanowi dla niego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1987/2006 z dnia 20 XII 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz. Urz. UE L 381 z 28.12.2006, s. 4) oraz Decyzja Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 VI 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz. Urz UE . L 205 z 7.8.2007, s. 63).

334 A. Grzelak, Zarządzanie granicami w strefie Schengen. Czy tworzone systemy informacyjne stanowią wyzwanie dla ochrony danych osobowych w UE? Przykład SIS II i pakiet „inteligentnych granic”, w:

Zunifikowane zasady przekraczania granic i wydawania wiz oraz wspólny system służący współpracy w zakresie utrzymania bezpieczeństwa w strefie Schengen tworzą ramy dla prawa wewnętrznego regulującego wjazd cudzoziemców. Są to jednak ramy ogólne, uwzględniające istnienie szczególnych reżimów odnoszących się do pewnych kategorii cudzoziemców. Dorobek prawny Schengen uwzględnia w pierwszym rzędzie poszanowanie dla praw osób korzystających z unijnego prawa do swobodnego przemieszczania się. Jak wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości, „status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich”³³⁵. Z kolei, aby prawo to nie było iluzoryczne, konieczne jest przyznanie podobnego prawa członkom rodziny tego obywatela – bez względu na ich własne obywatelstwo – pragnącym przemieszczać się i przebywać wraz z nim. „[G]dyby obywatelom Unii nie zezwolono na prowadzenie normalnego życia rodzinnego w przyjmującym państwie członkowskim, korzystanie ze swobód zagwarantowanych im traktatem byłoby poważnie utrudnione”³³⁶. Dorobek prawny Schengen uwzględnia poszanowanie dla praw uchodźców i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w szczególności w odniesieniu do zasady non-refoulement.

Owo zróżnicowanie statusu różnych grup cudzoziemców, uwzględnione w dorobku Schengen, stanowi zresztą inną doniosłą konsekwencję europeizacji, odnoszącą się już nie tylko do zasad przekraczania granic, ale także spraw dalszego pobytu oraz wyjazdu.

2.2.3. Szczególny status prawny obywateli Unii Europejskiej i członków ich rodzin a