POBYT CUDZOZIEMCA W POWIĄZANIACH RODZINNYCH
1. Pojęcie pobytu i jego rodzaje
Pojęcie pobytu używane w niniejszej rozprawie wymaga pewnego wyjaśnienia.
Zgodnie ze słownikowym znaczeniem pobyt to „znajdowanie się gdzieś”437. Ponieważ jednak przebywanie człowieka w jakimś miejscu wiąże się z reguły z różnymi jego aktywnościami i stanami, mówiąc potocznie o pobycie, terminem tym obejmuje się niekiedy także całokształt funkcjonowania osoby przebywającej w jakimś miejscu438. W niniejszej rozprawie, zgodnie z założeniami przedstawionymi we wprowadzeniu, nie jest zasadniczo podejmowana szczegółowa problematyka związana z funkcjonowaniem rodziny cudzoziemca podczas jego pobytu w Polsce. Nie są więc bliżej analizowane aspekty pobytu związane z pracą, edukacją, opieką zdrowotną, pomocą społeczną itp., a jedynie aspekty związane z uzyskiwaniem i utratą samego prawa pobytu w Polsce jako prawa do „znajdowania się” na jej terytorium. Takie ujęcie jest spójne z podejściem przyjętym przez ustawodawcę, gdy określa on zakres zastosowania uoc i uoobUE. Zgodnie z art. 1 uoc i art. 1 uoobUE, każda z tych ustaw określa m. in. „zasady i warunki pobytu”
określonej kategorii cudzoziemców na terytorium RP. Kwestie związane z funkcjonowaniem tych cudzoziemców w różnych sferach życia społecznego podczas ich pobytu określają odrębne przepisy. W tym kontekście uzasadnione jest mówienie o pobycie cudzoziemca powiązanego jakiegoś rodzaju relacjami rodzinnymi bez szerszych odniesień do funkcjonowania owej rodziny w społeczeństwie.
Tak rozumiany pobyt cudzoziemca na terytorium Polski, z punktu widzenia przepisów prawa administracyjnego, nie jest kategorią jednorodną. Można przeprowadzać różne jego klasyfikacje, z których najprostsza to ta oparta na istnieniu formalnego tytułu pobytowego (pobyt legalny) lub jego braku (pobyt nielegalny). Kolejna mogłaby być
437 Słownik języka polskiego; http://sjp.pwn.pl/sjp/pobyt;2501659 (dostęp z 14 IV 2017 r.).
438 Przykładowo, mówiąc o wakacyjnym wyjeździe można ocenić „pobyt” jako przyjemny, biorąc pod uwagę nie tyle sam fakt „znajdowania się gdzieś”, ile miłe wydarzenia, które miały w tym czasie miejsce, dobre warunki zakwaterowania, sympatyczne towarzystwo itp.
dokonana według kryterium charakteru prawnego tytułu pobytowego (decyzja administracyjna, sama ustawa, umowa międzynarodowa) – choć nie najlepiej nadawałaby się do opisu podstaw pobytu członków rodziny obywateli UE, a po części także osób ubiegających się o objęcie ochroną międzynarodową. Inna klasyfikacja, najbardziej jasna, gdyż oparta na ustawowej nazwie danego tytułu pobytowego to ta najpowszechniej używana: pobyt na podstawie wizy, pobyt w ruchu bezwizowym, pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE, pobyt tolerowany, pobyt ze względów humanitarnych, pobyt w związku z nadaniem statusu uchodźcy/udzieleniem ochrony uzupełniającej/udzieleniem ochrony czasowej, pobyt obywatela UE w okresie 3 miesięcy, zarejestrowany pobyt obywatela UE, stały pobyt obywatela UE, pobyt czasowy członka rodziny obywatela UE, pobyt stały członka rodziny obywatela UE, pobyt uważany za legalny na mocy ustawy). Innym kryterium klasyfikacji mogłoby być kryterium organu właściwego do załatwienia danej sprawy w I instancji (konsul, wojewoda, Szef Urzędu, organ Straży Granicznej, organ innego państwa). Ta ostatnia klasyfikacja nie odnosi się z natury rzeczy do pobytu, którego podstawą jest sama ustawa.
Z perspektywy niniejszej rozprawy znaczenie ma wyróżnienie pobytu terminowego i bezterminowego. Do tej pierwszej kategorii – a więc pobytu z określonym (w różny sposób) terminem zaliczyć trzeba pobyt na podstawie wizy lub w ruchu bezwizowym, pobyt obywatela UE w okresie (zasadniczo) 3 miesięcy od wjazdu, (zasadniczo) pobyt w trakcie postępowania w sprawie ochrony międzynarodowej oraz pobyt: na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, wskutek objęcia ochroną czasową, pobyt uważany za legalny w przypadkach i terminach określonych w ustawie; w przypadku obywateli UE pobyt po jego zarejestrowaniu, a w przypadku członków ich rodzin – po uzyskaniu karty pobytu członka rodziny obywatela UE. Trzeba w tym miejscu poczynić jednak zastrzeżenie odnoszące się do zarejestrowanego pobytu obywateli UE oraz pobytu członków ich rodzin. Rejestracja pobytu lub prawo pobytu członka rodziny na podstawie karty pobytu jest ograniczone czasowo w specyficzny sposób: nie wskazuje się konkretnej daty zakończenia takiego pobytu, natomiast przewiduje, że po 5 latach nieprzerwanego pobytu dochodzi do nabycia innego tytułu: prawa stałego pobytu. Do kategorii pobytu bezterminowego – czyli bez wskazanego terminu (co nie oznacza, że przyznanego bezwzględnie „na zawsze”), zaliczyć należy pobyt na podstawie: zezwolenia na pobyt stały; zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zgody na pobyt ze względów humanitarnych, zgody na pobyt tolerowany, nadania statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej; w przypadku obywatela UE pobyt stały; w przypadku członka rodziny
obywatela UE pobyt po uzyskaniu karty stałego pobytu. „Bezterminowość” w wyżej wskazanym ujęciu oznacza brak określonego terminu pobytu, nie zaś niemożność pozbawienia cudzoziemca danego tytułu pobytowego w okolicznościach wskazanych w ustawie bądź jego wygaśnięcia439. W praktyce i doktrynie pojawiają się również inne sposoby kategoryzowania pobytu, w szczególności określenie „pobyt długoterminowy”
odnoszone jest do pobytu trwającego ponad 3 miesiące440.
Powyższe rozważania odnoszą się zasadniczo do pobytu opartego na pewnym tytule prawnym. Nie można jednak pominąć problematyki pobytu tradycyjnie zwanego
„nielegalnym”, a więc bez tytułu prawnego. Tutaj terminologia jest obecnie dość skomplikowana – termin „nielegalny” w odniesieniu do imigrantów oceniany jest jako nieodpowiedni, szkodliwy, dyskryminujący441; w użyciu zamiast niego pojawiły się więc inne określenia: „nieudokumentowany”, „nieuregulowany”, „przebywający bez zezwolenia”, którym przypisuje się często pewne mniej lub bardziej subtelne różnice znaczeniowe442. Dla potrzeb niniejszej rozprawy, bez intencji nadania mu pejoratywnego wydźwięku, używany będzie termin „pobyt nielegalny” w znaczeniu: „pobyt bez tytułu prawnego”. Jest to zresztą kompatybilne z terminologią którą posługuje się polski ustawodawca (choć w przepisach występują też inne zwroty, np. „pobyt niezgodny z przepisami”, „cudzoziemiec przebywający wbrew przepisom”)443. W kontekście pobytu obywateli UE pojęcie pobytu nielegalnego jako pobytu bez tytułu prawnego nie jest jednak adekwatne w typowej sytuacji. Jak zauważa A. Krakała, „problem nielegalnego wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich praktycznie nie istnieje”444. W ich przypadku
439 Odnośnie problematyki uchodźców w tym zakresie zob. M. Zdanowicz, Ochrona uchodźców przed wykluczeniem społecznym, w: Współczesne wyzwania wobec praw człowieka w świetle polskiego prawa konstytucyjnego, pod red. Z. Kędzi i A. Rosta, Poznań 2009, s. 196: „Działania realizowane w tym czasie [pobytu] w odniesieniu do uchodźcy powinny zmierzać w dwóch kierunkach: dobrowolnej repatriacji i przyjęcia opieki ze strony państwa swego obywatelstwa lub asymilacji z nowym społeczeństwem”.
440 Przykładem takiej odmiennej kategoryzacji jest opracowanie Pobyt długoterminowy cudzoziemców w Polsce w świetle ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, pod red. T. Sieniowa, Lublin 2014, w którym termin ten obejmuje (jak należy domniemywać z treści): pobyt na podstawie wiz długoterminowych (krajowych), pobyt czasowy, stały i rezydenta długoterminowego UE oraz pobyt ze względów humanitarnych i tolerowany. W tym ujęciu wszystkie rodzaje pobytu omawiane w niniejszym rozdziale należałyby do tej samej kategorii pobytu długoterminowego; zob. też D. Pudzianowska, op. cit., s. 247.
441 Zob. np. broszura Why not 'illegal'?, Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants, http://picum.org/picum.org/uploads/file_/TerminologyLeaflet_reprint_FINAL.pdf, (dostęp z 10 V 2016 r.)
442 Ang. „irregular”, „undocumented”, „unauthorised”, także „clandestine”, na temat różnic znaczeniowych zob. International Migration Law. Glossary on Migration, International Organisation on Migration, 2004;
Report on methodological issues, opracowanie M. Jandl, D. Vogel, K. Iglicka pod red. A. Kraler, D.
Vogel, Clandestino Project 2008, s. 6-9, http://clandestino.eliamep.gr/wp-content/uploads/2009/10/clandestino_report-on-methodological-issues_final12.pdf (dostęp 15 V 2016 r.);
J. Balicki, op. cit., s 116.
443 Art. 296 ust.1 pkt 1 uoc; art. 7 ust. 2 pkt 2 uoc.
444 A. Krakała, Kontrola legalności wjazdu cudzoziemców na terytorium RP, w: Legalność zatrudnienia cudzoziemców, pod red. K. Wątorka, Kielce 2015, s. 236. Z zawartych w cytowanej pracy danych (s. 249)
właściwszym jest termin „pobyt niezarejestrowany”– rozumiany jako pobyt oparty na tytule prawnym wynikającym wprost z prawa unijnego jednak w sytuacji, gdy cudzoziemiec nie dokonał obowiązku rejestracji445. O pobycie nielegalnym obywatela UE można by mówić jednak w pewnych szczególnych sytuacjach, na przykład gdyby obywatel ów nie wykonał nałożonego obowiązku opuszczenia Polski.
Niezależnie od istnienia lub nie istnienia tytułu pobytowego, trzeba zwrócić uwagę na szczególny czynnik przy klasyfikowaniu pobytu cudzoziemca: a mianowicie czynnik czasu tego pobytu. Nie chodzi przy tym (jak w przypadku podziału na pobyt terminowy i bezterminowy) o potencjalny, przyszły czas trwania tego pobytu, lecz o czas rzeczywisty pobytu, który rozpoczął się w jakimś momencie w przeszłości i w zasadzie nieprzerwanie trwa nadal. Wyróżnić trzeba tu pobyt krótkotrwały i pobyt długotrwały. Niewątpliwie trudno wskazać jasno określoną cezurę czasową dzielącą te dwie kategorie. Biorąc pod uwagę kryteria przyznawania stałych tytułów pobytowych, za długotrwały można przyjąć pobyt powyżej 5 lat. Na taki okres pobytu wskazuje też zasadniczo Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniu 2000 (15) dotyczącym bezpieczeństwa pobytu imigrantów długoterminowych446. W odniesieniu do długotrwale przebywających cudzoziemców trafne wydają się też określenia „osiadli imigranci”447 czy „zasiedziali imigranci”448.
Długotrwały pobyt stwarza szczególną sytuację polegającą na tym, że przebywając w danym państwie przez wiele lat (czasem przez większą część życia, a tym bardziej od urodzenia), człowiek zawiązuje rozmaite więzi społeczne, ekonomiczne, emocjonalne w miejscu swego pobytu, a równocześnie tego samego rodzaju więzi łączące go z własną ojczyzną słabną czy nawet w ogóle nie powstają. Stwarza to częstokroć po stronie cudzoziemca prawo ubiegania się, przy spełnieniu określonych wymogów, o uznanie (w przypadku obywateli UE i członków ich rodzin) lub przyznanie (w przypadku pozostałych
wynika, że nielegalne przekroczenia granicy przez obywateli Unii stanowią około 1-2% ujawnianych nielegalnych przekroczeń.
445 Zob. I. Wróbel, Wspólnotowe prawo..., s. 64-72; w świetle orzecznictwa TS szczególna okazała się sytuacja obywateli państw stowarzyszonych (np. Turcji), którzy winni być traktowani w sposób uprzywilejowany; w ich przypadku – przy spełnieniu określonych warunków użycie terminu „pobyt nielegalny” również byłoby nieadekwatne, zob. ibidem, s. 72-79.
446 Recommendation Rec(2000)15 of the Committee of Ministers to member states concerning the security of residence of long-term migrants adopted on 13 September 2000;
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=371475&Site=CM (dostęp z 21 VII 2015 r.); za imigranta długoterminowego („a long-term immigrant”) państwa winny uznać cudzoziemca przebywającego zgodnie z prawem i stale przez co okres 5-10 lat (nie wyłącznie jako student) lub cudzoziemca któremu zezwolono na pobyt stały bądź na pobyt przekraczający 5 lat lub cudzoziemca, któremu zezwolono na pobyt do 5 lat w ramach procedury łączenia rodzin jako członkowi rodziny obywatela danego państwa bądź innego długoterminowego imigranta. Pozostawiono państwom możliwość dodania dalszych warunków dla przyznania szczególnej ochrony taki imigrantom, jak również dopuszczono rozszerzenie tej definicji na inne kategorie cudzoziemców (pkt 1a).
447 D. Pudzianowska, op. cit., s.256.
448 T. Jasudowicz, Cudzoziemcy a prawa człowieka..., s. 48.
cudzoziemców) prawa bezterminowego pobytu. Czas który musi upłynąć, by można było cudzoziemcowi udzielić bezterminowego tytułu pobytowego nie powinien być z jednej strony być zbyt długi; z drugiej – powinien być długi na tyle, by zabezpieczyć interes państwa przyjmującego. D. Pudzianowska określa takich długotrwale przebywających cudzoziemców jako „cudzoziemców uprzywilejowanych” ze względu na status formalnoprawny lub ze względu na szczególną sytuacje faktyczną449. Pewna grupa cudzoziemców przebywających długotrwale nie spełnia jednak szczegółowych warunków przyznania prawa pobytu bezterminowego. W szczególności chodzi o cudzoziemców przebywających długotrwale bez tytułu. W praktyce częściowym rozwiązaniem tych problemów jest obecnie instytucja regularyzacji450. W Polsce, w odniesieniu do praktyk o charakterze regularyzacyjnym używa się powszechnie terminu „abolicja”451. Polega ona na zalegalizowaniu pobytu dużej liczby cudzoziemców, w wyjątkowym trybie i po spełnieniu pewnych warunków452.
Obok klasyfikacji opartej na formalnym kryterium istnienia i rodzaju tytułu pobytowego i tej opartej na kryterium czasu pobytu, zwrócić trzeba uwagę na klasyfikację o materialnym wymiarze odnoszącą się do celów pobytu cudzoziemca. Mówiąc o celu można przy tym wyróżnić cel rzeczywisty i deklarowany, a ponadto cel, na jaki powołuje się cudzoziemiec i cel, na jaki organ udziela danego tytułu pobytowego – nie zawsze są one bowiem tożsame. Cele pobytu mogą być rozmaite; w odniesieniu do pobytu czasowego pewną ich systematykę zaproponował ustawodawca konstruując strukturę ustawy o cudzoziemcach453. Oczywiście nawet najbardziej rozbudowana typologia nie
449 D. Pudzianowska, op. cit., s. 247.
450 Zamiennie w stosunku do określenia „regularyzacja” używa się terminów: legalizacja, amnestia, abolicja (chociaż jak pisze I. Wróbel, „każdy z nich oddaje jedynie częściowo istotę regularyzacji, gdyż określa pewien jej element czy też etap” (I. Wróbel: Akcje regularyzacyjne w państwach członkowskich a prawo wspólnotowe, w: A. Gruszczak (red.): Regularyzacja imigrantów: doświadczenia europejskie i wnioski dla Polski, „Forum Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE”, Materiały robocze, 2008, Nr 13, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2008, s.10).
451 Np. K. Słubik, Abolicja nie dla wszystkich, w: „Biuletyn Migracyjny”, 2011, Nr 31,
http://biuletynmigracyjny.uw.edu.pl/31-pazdziernik-2011/abolicja-nie-dla-wszystkich (dostęp z 29 X 2012 r.).
452 W Polsce akcja regularyzacyjna przeprowadzana była trzykrotnie: w latach 2003 (na mocy ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.), 2007 (na podstawie ustawy z dnia 24 V 2007 r., która nowelizowała ustawę o cudzoziemcach z 2003 r.) oraz 2012 (w drodze Ustawy z dnia 28 VII 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach – Dz. U. 2011 Nr 191, poz. 1133).
453 Dział V Rozdział 2 Zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; Rozdział 3 Zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; Rozdział 4 Zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy przez cudzoziemca delegowanego przez pracodawcę zagranicznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; Rozdział 5 Zezwolenie na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej; Rozdział 6 Zezwolenie na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach; Rozdział 7 Zezwolenie na pobyt czasowy w celu prowadzenia badań naukowych; Rozdział 8 Zezwolenie na pobyt czasowy dla członków rodzin obywateli Rzeczypospolitej Polskiej oraz członków
może w pełni uwzględnić wszystkich potencjalnych celów, jakimi kierują się cudzoziemcy przebywający w Polsce. Ogólnie można wyodrębnić pewne grupy celów: cele związane z wykonywaniem pracy, prowadzeniem działalności gospodarczej, pobieraniem nauki, działalnością naukową, rodziną, szczególnymi okolicznościami wymagającymi krótkotrwałego pobytu oraz inne. Podział ten nigdy nie będzie miał charakteru rozłącznego, poszczególne cele często nakładają się i uzupełniają. Pojawia się wówczas pytanie o to, ze względu na jaki cel powinien być udzielony dany tytuł pobytowy (dotyczy to w szczególności zezwolenia na pobyt czasowy), bowiem wskazanie celu niejednokrotnie ma doniosłość prawną w czasie dalszego pobytu cudzoziemca i kolejnych, przyszłych postępowań454. Może od tego zależeć na przykład uprawnienie do:
wykonywania pracy bez zezwolenia, prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach takich jak obywatele polscy, podejmowania kształcenia na zasadach takich jak obywatele polscy itp. W odniesieniu do obywateli UE również można klasyfikować pobyt ze względu na cel, przy czym prawne znaczenie celu pobytu jest w ich przypadku mniejsze. Natomiast w przypadku członka rodziny obywatela UE, cel pobytu jest kluczowy dla stwierdzenia, czy jest on beneficjentem uprawnień związanych ze swobodą przemieszczania się i pobytu: jeśli bowiem celem jego pobytu nie jest przebywanie z członkiem rodziny obywatela UE, nie powinien korzystać z uprzywilejowanego statusu.
Z oczywistych względów dalsze rozważania będą koncentrować się na pobycie, którego cel związany jest z rodziną.
2. Pobyt obywatela Unii Europejskiej i cudzoziemca w powiązaniach rodzinnych z