zagrożeniami.
Ewolucja układu niemilitarnego w obszarze bezpieczeństwa
zewnętrznego
Zapewnienie bezpieczeństwa państwa jako instytucji jest skomplikowanym procesem zależnym od wielu czynników zewnętrznych i wewnętrznych. Utrzymanie na odpo-wiednim poziomie bezpieczeństwa państwa wymusza współpracę międzyresortową, obejmującą zarówno instytucje państwowe, przedsiębiorstwa, jak i również administra-cję samorządową.
Założenie koncepcyjne funkcjonowania państwa w odniesieniu do jego systemu obronnego pozwalają na wyodrębnienie trzech elementów składowych:
1. Podsystemu kierowania obronnością państwa — utworzonego z organów
władzy i administracji publicznej wraz z obsługującymi urzędami i niezbędną infra-strukturą oraz organów dowodzenia Sił Zbrojnych RP;
2. Dwóch podsystemów wykonawczych;
a) podsystemu militarnego — utworzonego z Sił Zbrojnych RP,
b) podsystemu/układu niemilitarnego — utworzonego ze struktur wyko-nawczych administracji publicznej, przedsiębiorców oraz innych jednostek organizacyjnych.
Jak z powyższego wynika system obronny stanowią wszystkie siły militarne i poza-militarne oraz środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane. System obronności bazuje na całym potencjale narodowym Rzeczypospolitej Polskiej i jest ściśle sprzężony z sojusz-niczym systemem bezpieczeństwa NATO, zwłaszcza w wymiarze militarnym.
Celem systemu obronnego państwa jest uzyskanie zdolności do prowadzenia w pełnym zakresie skutecznych działań obronnych dla przeciwstawienia się zagroże-niom zewnętrznym w tym agresji militarnej.
Od państwa oczekuje się, że nie tylko będzie gwarantowało zdolność do prowadze-nia działań o różnej skali, intensywności i charakterze lecz także reagując w sposób ela-styczny i bezproblemowy przejdzie od funkcjonowania w warunkach pokojowych do działania w warunkach kryzysowych i wojennych. Dlatego też w stanie stałej gotowości obronnej państwa podejmowane są przez układ niemilitarny przedsięwzięcia uwa-runkowane kompetencjami organów, zadaniami operacyjnymi przypisanymi w Planie Reagowania Obronnego RP oraz potrzebami Sił Zbrojnych RP. W odniesieniu do powyż-szego podejmowane są działania ukierunkowane na:
· tworzenie warunków do realizacji zadań obronnych, w tym: opracowanie koncepcji organizowania przygotowań obronnych w czasie pokoju, kierowania i koordynowa-nia przygotowakoordynowa-niami obronnymi, sposób ujmowakoordynowa-nia zadań obronnych w regulami-nach organizacyjnych i zakresach kompetencyjnych;
· realizację planowania operacyjnego, w tym: organizację procesu planowania ope-racyjnego w urzędach obsługujących ministra, centralny organ administracji rządo-wej oraz w jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych, realność przyjmowanych rozwiązań oraz procedur realizacji zadań operacyjnych, w szczegól-ności związanych z zabezpieczeniem potrzeb Sił Zbrojnych RP i wojsk sojuszniczych;
· realizację programowania obronnego w tym: kwalifikowanie przedsięwzięć rze-czowo-finansowych do realizacji w ramach programu pozamilitarnych przygotowań obronnych (PPPO) oraz opracowania tego programu, realizację wydatków obronnych, szczególnie z działu budżetu 752 – obrona narodowa, a także poprawność ich rozli-czenia, organizację zbierania, przetwarzania i analizowania danych niezbędnych do sporządzenia narodowego kwestionariusza pozamilitarnych przygotowań obron-nych (NKPPO) oraz poprawność jego opracowania;
· realizację zadań wynikających ze współpracy cywilno-wojskowej, w tym: podjęcie działań uwzględniających zakres i formy realizacji współpracy z przedstawicielami Sił Zbrojnych RP i wojsk sojuszniczych oraz zapewnienie warunków do realizacji współ-pracy cywilno-wojskowej w sytuacji podwyższania gotowości obronnej państwa;
· realizację na rzecz wojsk sojuszniczych zadań wynikających z obowiązków państwa gospodarza (HNS), w tym: realizację zadań wynikających z obowiązków państwa go-spodarza, utrzymywanie i funkcjonowanie punktów kontaktowych na potrzeby HNS (dokumentacja punktu kontaktowego) oraz udział w procesie opracowywania doku-mentów na potrzeby HNS, posiadanie baz danych na potrzeby HNS (ich aktualizacja dotycząca możliwości realizacji tych zadań);
· przygotowanie do realizacji zadań w ramach systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym: opracowanie koncepcji przygotowania działów administracji rządowej do funkcjonowania w czasie podwyższania gotowości obronnej państwa;
· realizację przedsięwzięć organizacyjno-rzeczowych związanych z przygotowaniem stanowisk kierowania do funkcjonowania,
· przygotowanie dokumentacji stanowisk kierowania, ich obsady i planu przemiesz-czenia oraz zapewnienia ochrony i funkcjonowania na stanowiskach kierowania, stan infrastruktury budowlanej oraz specjalnej i systemów łączności, a także ocena prak-tycznej zdolności organu do funkcjonowania na stanowiskach kierowania oraz jego przemieszczania w ich obrębie;
· przygotowanie koncepcji stałego dyżuru na potrzeby kierowania działami admini-stracji rządowej, w tym: organizacja systemu stałego dyżuru na potrzeby zapewnienia ciągłości przekazywania decyzji organów uprawnionych do uruchamiania zadań z pla-nów operacyjnych, oraz dokumentacja stałego dyżuru i jego zdolność do działania;
· podjęcie działań planistycznych i organizacyjnych w aspekcie świadczeń na rzecz obrony, w tym: planowanie, nakładanie i realizacja świadczeń osobistych, rzeczo-wych i szczególnych, prawidłowość wnioskowania o ich nałożenie oraz korzystanie ze świadczeń;
· przygotowanie rezerw osobowych na potrzeby wykonywania zadań obronnych, w tym: planowanie rezerw osobowych, reklamowanie osób z urzędu i na wniosek oraz prowadzenie postępowań reklamacyjnych i powiadamianie osób reklamowanych;
· realizację procesu przygotowań jednostek przewidzianych do militaryzacji, w tym: opracowanie koncepcji militaryzacji; wnioskowanie o objęcie jednostek organizacyj-nych militaryzacją; wydawanie dokumentów normujących przedsięwzięcia związane z militaryzacją; stan przygotowania jednostek organizacyjnych przewidywanych do objęcia militaryzacją;
· przygotowanie szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, w tym: organizacja szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa; prawidłowość przygotowania planów szczególnej ochrony obiektów; stan gotowości do prowadzenia szczególnej ochrony obiektów;
· planowanie i realizacja szkolenia obronnego, w tym: opracowanie koncepcji szko-lenia obronnego (programy wieloletnie i roczne plany szkoszko-lenia), poprawność okre-ślania grup szkoleniowych i zakresu ich udziału w szkoleniu obronnym, organizacja, koordynacja i realizacja szkolenia w działach administracji rządowej (wytyczne, doku-mentowanie szkoleń, ewidencja szkolonych, efektywność szkolenia, wykorzystanie środków finansowych na szkolenie, dyscyplina szkoleniowa);
· prowadzenie kontroli realizacji zadań obronnych, w tym: koncepcja, planowanie i realizacja kontroli oraz wykorzystywanie jej wyników, przyjęte procedury organiza-cji i sposób realizaorganiza-cji kontroli problemowych, dokumentowanie prowadzonych kon-troli oraz ocena realizacji zaleceń pokontrolnych;
· organizację osłony technicznej śródlądowych dróg wodnych.
Działania planistyczne podejmowane wobec zagrożeń zewnętrznych dla bez-pieczeństwa państwa są uwarunkowane czynnikami o charakterze zewnętrznym i wewnętrznym. Do czynników o charakterze wewnętrznym należą: terytorium, zamieszkujące w nim społeczeństwo, potencjał gospodarczy, zdolność sił zbrojnych do obrony suwerenności kraju, ustrój polityczny, przyjęty model administracji publicznej, zagrożenia o charakterze lokalnym itp. Na czynniki zewnętrzne zazwyczaj wskazuje się sytuację geopolityczną, sojusze, umowy międzynarodowe, zobowiązania sojusznicze czy zagrożenia o charakterze regionalnym i globalnym.
Zmiany, jakich doświadczamy, wpłynęły bezpośrednio na ewolucję i przeobrażanie się systemu bezpieczeństwa w naszym kraju. Zazwyczaj podkreśla się, że fundamen-tem tych zmian było wstąpienie naszego kraju w struktury NATO i Unii Europejskiej. Niemniej istotny wpływ na konstruowanie bezpieczeństwa państwa, z punktu rozpa-trywanego problemu, miały:
· reforma ustrojowa Rzeczypospolitej Polskiej, której konsekwencją jest decentraliza-cja administracji publicznej,
· uruchomienie procesów gospodarki wolnorynkowej,
· nowe podejście do strategicznego organizowania działań podmiotów publicznych. Szczególny wpływ na realizację procesów zachodzących w obszarze bezpieczeń-stwa miało przejmowanie odpowiedzialności za bezpośrednie świadczenie usług na rzecz społeczeństwa przez podmioty niewchodzące w struktury administracji publicz-nej, a co za tym idzie w administracji publicznej rozpoczął się proces utraty monopolu na wykonywanie zadań publicznych. Zmiany te mają bezpośredni wpływ na dotych-czasowe konstruowanie zadań obronnych. Dlatego też podejmowane działania
w kierunku konsolidacji i polonizacji wielu podmiotów gospodarczych mających istotne znaczenie dla gospodarki państwa jest właściwe i konieczne. Należy mieć
nadzieję, że przeobrażenia te będą kontynuowane, a w związku z tym będzie nastę-powało dostosowanie przedsięwzięć związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa zewnętrznego państwa do zmieniającego się otoczenia.
Oprócz powyższych procesów na efektywność realizowanych zadań obron-nych mają także wpływ zmiany związane z przesunięciem działów administracji rzą-dowej pomiędzy resortami czy też niestabilność podziału administracji zespolonej i niezespolonej.
Powyższa diagnoza znajduje swoje potwierdzenie w postrzeganiu pojęcia bezpie-czeństwa państwa przez Grzegorza Rydlewskiego, który jest zdania, że bezpieczeństwo państwa ma charakter wielowymiarowy, a na jego stan wpływ ma kondycja poszcze-gólnych elementów z osobna, które jednakże wpływają na siebie przez co nie mogą być wyalienowane z sytemu.
Wzajemne powiązania i uzupełnianie się w relacjach zachodzących między insty-tucjami publicznymi i przedsiębiorcami w obszarze koordynacji, realizacji oraz wspar-cia obejmujące wszystkie sfery mające związek z bezpieczeństwem państwa stanowią o postrzeganiu systemu bezpieczeństwa narodowego w ujęciu transsektorowym. Ana-liza istoty państwa w ujęciu rzeczowym i funkcjonalnym pozwala na wyodrębnienie z otoczenia i uporządkowanie wewnątrz organizacji elementów wchodzących w skład jego struktury. Elementy te poprzez wzajemne oddziaływanie zapewniają prawidłowe funkcjonowanie państwa w warunkach zagrożenia zewnętrznego lub potencjalnej wojny. Grzegorz Rydlewski przedstawia tezę, że system instytucjonalny bezpieczeństwa współczesnego państwa ma charakter wieloelementowy i składa się z podmiotów o odmiennym statusie, różnych zadaniach i kompetencjach oraz zróżnicowanych wła-ściwościach terytorialnych. Stanowi on jeden z podstawowych elementów systemu bezpieczeństwa narodowego.
Warto podkreślić, że pojęcie bezpieczeństwa państwa ma charakter wielowymia-rowy, a na jego stan wpływ ma kondycja poszczególnych elementów z osobna, które jednakże wpływają na siebie, przez co nie mogą być wyalienowane z sytemu.
Należy przyjąć, że w przeciwdziałaniu potencjalnym zagrożeniom wskazane organy będą pełniły rolę wiodącą lub współpracującą. Odmienne uwarunkowania występują w razie zaistnienia zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa wymagającego uruchomienia wybranych elementów systemu obronnego (lub realizacji ustalonych zadań) lub w celu odparcia bezpośredniej zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospo-litej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji.
Sfera zarządzania publicznego odnosząca się do bezpieczeństwa wskazuje, że tylko silne i sprawne państwo zdolne do wypełniania funkcji regulatora, koordynatora, pla-nisty i korektora jest w stanie przygotować kraj na współczesne zagrożenia i zapew-nić jego ciągłość działania. Utrzymanie ciągłości zarządzania państwem w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnych, np. w czasie wprowadzenia stanów nadzwyczaj-nych, wymaga wprowadzenia pewnych przedsięwzięć w celu przeciwdziałania i spro-stania tym sytuacjom. Złożoność mechanizmów i wielość zadań nałożonych na układ niemilitarny sprawiają, że zarządzanie bezpieczeństwem państwa w aspekcie współ-czesnych zagrożeń jest procesem skomplikowanym, wymagającym precyzyjnego przy-pisania kompetencji poszczególnym organom i instytucjom.