W orzecznictwie strasburskim zrekonstruowano szereg gwarancji natury procesowej przys³uguj¹cych cudzoziemcom w postêpowaniu deportacyjnym.
Mo¿na wród nich wyró¿niæ m.in.: 1) wymóg przeprowadzenia rzetelnego postêpowania wyjaniaj¹cego; 2) gwarancje s³usznej (rzetelnej)procedury de-portacyjnej; 3) rodek zaskar¿enia decyzji dede-portacyjnej; oraz 4) odpowiednie zabezpieczenia w przypadku ograniczeñ zwi¹zanych z wykorzystaniem infor-macji niejawnych.
Jak wczeniej wskazano, w ka¿dej sprawie, dotycz¹cej deportacji cudzo-ziemca nale¿y badaæ kwestie zwi¹zane z jego ¿yciem rodzinnym oraz okolicz-noci wskazuj¹ce na potrzebê ochrony interesu publicznego, co niew¹tpliwie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie rzetelnego postêpowania
wyja-niaj¹cego, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy i zebrania wystarcza-j¹cego materia³u dowodowego, umo¿liwiawystarcza-j¹cego wszechstronne zbadanie sprawy i wywa¿enie sprzecznych interesów. Niezmiernie istotne jest odwo³a-nie siê w decyzji deportacyjnej do okolicznoci konkretnego przypadku, znaj-duj¹cych oparcie w nale¿ycie zgromadzonym materiale dowodowym spra-wy100, albowiem jej przes³anki musz¹ byæ wyranie sprecyzowane i do-wodowo umotywowane. Odzwierciedleniem spe³nienia tych warunków jest treæ uzasadnienia decyzji deportacyjnej, obejmuj¹ca podanie jej konkret-nych przes³anek faktyczkonkret-nych i prawkonkret-nych101.
Szczególnego znaczenia z punktu widzenia spe³nienia powy¿szych gwarancji, zw³aszcza zindywidualizowania decyzji deportacyjnej, zachowania proporcjonalnoci podejmowanego aktu w³adczego i zapobie¿enia
arbitralno-ci ze strony organów pañstwa nabieraj¹ minimalne gwarancje procesowe, jakie powinny przys³ugiwaæ deportowanym cudzoziemcom102. Dlatego kolejn¹
100 Por. Szuniewicz, Kryterium , s. 13.
101 Ibidem, s. 17 i n.
102 Por. B. Gronowska, Wydalenie..., s. 197.
110 Marta Szuniewicz
grupê stanowi¹ gwarancje maj¹ce na celu zapewnienie rzetelnej procedury, choæ orzecznictwo strasburskie konsekwentnie stoi na stanowisku, ¿e postê-powania deportacyjne nie wchodz¹ w zakres stosowania art. 6 ust. 1 EKPC103. W wyroku w sprawie Maaouia przeciwko Francji Trybuna³ uzna³,
¿e art. 6 EKPC nie ma zastosowania104 z uwagi na istnienie art. 1 Protoko³u Dodatkowego nr 7, przewiduj¹cego gwarancje proceduralne dotycz¹ce depor-tacji cudzoziemców. Zawarte w nim prawo do przedstawienia racji prze-ciw deportacji, wniesienia rodków odwo³awczych i do reprezentacji zosta³y jednak ograniczone do cudzoziemców legalnie przebywaj¹cych w danym pañ-stwie.
W najnowszym orzecznictwie strasburskim wyranie jednak wskazano,
¿e koncepcja legalnoci i praworz¹dnoci w spo³eczeñstwie demokratycznym wymaga, aby rodki deportacyjne poddane by³y jakiej formie kontroli ze strony niezale¿nego organu kompetentnego w zakresie skutecznego zbada-nia przyczyn deportacji i umo¿liwiaj¹cego cudzoziemcowi kwestionowanie ustaleñ poczynionych przez s³u¿by bezpieczeñstwa danego pañstwa105. Na-biera to szczególnego znaczenia wobec restrykcji natury proceduralnej w zakresie dostêpu do i wykorzystywania informacji niejawnych w postêpo-waniach imigracyjnych, o czym za chwilê. W krajowej procedurze niezale¿ny organ musi mieæ kompetencje do przeciwdzia³ania w przypadkach zarzuce-nia powy¿szym ustaleniom braku uzasadnionego oparcia w faktach lub nie-zgodn¹ z prawem lub sprzeczn¹ ze zdrowym rozs¹dkiem i arbitraln¹ inter-pretacjê przes³anek deportacji cudzoziemców106. W najnowszym orzeczni-ctwie strasburskim odnaleæ mo¿na gwarancje rzetelnego procesu z art. 6 EKPC, w tym wymóg niezale¿nego i bezstronnego organu,
kontradyktoryjno-ci postêpowania z zasad¹ równokontradyktoryjno-ci broni, prawa do udzia³u w postêpowaniu i dostêpu do akt sprawy, prawa do efektywnej obrony oraz do uzasadnienia decyzji deportacyjnej107.
103 Por. A. Szklanna, op. cit., s. 179; Konwencja o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoci. Tom I. Komentarz do artyku³ów 1-18, (red.) L. Garlicki, Warszawa 2010, s. 273.
104 Wyrok w sprawie Maaouia przeciwko Francji z 5.10.2000 r., nr skargi 39652/98,
§ 40. Szerzej nt. zob. B. Gronowska, Wyrok Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka w Strasburgu w sprawie Maaouia przeciwko Francji dot. gwarancji procesowych dla cu-dzoziemców podlegaj¹cych deportacji, Prokuratura i Prawo 2001, nr 2, s. 171 i n.
105 Zob. wyrok w sprawie Kaushal i inni przeciwko Bu³garii z 2.9.2010 r., nr skargi 1537/08,§ 29; wyrok w sprawie Musa i inni przeciwko Bu³garii z 11.1.2007 r., skargi nr 61259/00, § 60 i n.; wyrok w sprawie Bashir i inni przeciwko Bu³garii z 14.6.2007 r., nr skargi 65028/01, § 41; Liu przeciwko Rosji (nr 2), §87; Lupsa przeciwko Rumunii,
§33-34;Al-Nashif przeciwko Bu³garii, §123-124.
106 Zob. wyrok w sprawie M. i inni przeciwko Bu³garii z 26.7.2011 r., nr skargi 41416/
/08, §101; Liu przeciwko Rosji (nr 2), § 88; Kaushal i inni przeciwko Bu³garii, § 29;
Al-Nashif przeciwko Bu³garii, § 124.
107 Por. powy¿ej przytoczone wyroki w sprawach bu³garskich i rumuñskich; N. Sitaro-poulos, The Role and Limits of the European Court of Human Rights in Supervising State Security and Anti-terrorism Measures Affecting Aliens Rights, [w:] Terrorism and the Fore-igner: A Decade of Tension around the Rule of Law in Europe, (ed.) E. Guild, A. Baldaccini, Leiden 2007, s. 104 i in. oraz M. Szuniewicz, Kryterium , s. 18 i n.
111
Deportacja cudzoziemców w wietle zobowi¹zañ z artyku³u 8...
ETPC przypisuje szczególne znaczenie gwarancjom w zakresie przyzna-nia cudzoziemcowi rodka zaskar¿eprzyzna-nia decyzji deportacyjnej, postrzegaj¹c art. 13 EKPC jako fundamentalne zabezpieczenie jednostki przed
arbitralno-ci¹ dzia³ania organów w³adzy pañstwowej108. Dlatego w przypadku nie-ujawnienia cudzoziemcowi konkretnych przyczyn deportacji przy ogólnych powo³aniu siê na klauzulê bezpieczeñstwa pañstwa oraz nieprzedstawienia kontroluj¹cemu decyzjê s¹dowi dowodów wskazuj¹cych na istnienie zagro¿e-nia interesu publicznego ETPC uzna³, ¿e cudzoziemcowi nie zapewniono minimalnego stopnia ochrony arbitralnoci109. Co wiêcej, brak wiedzy o kon-kretnych okolicznociach faktycznych, które leg³y u podstaw uznania depor-tacji za niezbêdn¹ dla ochrony interesu publicznego uderza w efektywnoæ prawa cudzoziemca do obrony wobec niemo¿noci skutecznego obalenia usta-leñ faktycznych poczynionych przez organy w³adzy pañstwowej i/lub inter-pretacji ustawowych przes³anek deportacyjnych110. rodek zaskar¿enia decy-zji deportacyjnej powinien mieæ charakter zawieszaj¹cy jej wykonanie, co potwierdzi³ ETPC w wyroku w sprawie de Souza Ribero przeciwko Francji, uznaj¹c, ¿e dokonanie deportacji cudzoziemca w chwili, gdy odwo³a³ siê od decyzji deportacyjnej stanowi naruszenie art. 8 w zw. z art. 13 EKPC111.
Du¿o miejsca w najnowszym orzecznictwie ETPC dotycz¹cym deportacji cudzoziemców powiêcono problemowi ograniczeñ proceduralnych zwi¹za-nych z wykorzystaniem materia³ów niejawzwi¹za-nych i powo³aniem siê na prze-s³ankê ochrony bezpieczeñstwa narodowego112. W takich przypadkach orga-ny w³adzy pañstwowej musz¹ postêpowaæ zgodnie z trybem przewidziaorga-nym dla ochrony informacji niejawnych, co czyni niemo¿liwym przytoczenie usta-leñ faktycznych przemawiaj¹cych za deportacj¹ cudzoziemca(np. skonkrety-zowanie stwarzanego przez cudzoziemca zagro¿enia dla interesów bezpie-czeñstwa pañstwa). O ile jednak ograniczenie dostêpu do czêci materia³u dowodowego lub fragmentu decyzji s¹dowej i/lub jej uzasadnienia jest tego oczywistym rezultatem113, nie mo¿na uznaæ za uzasadnione ca³kowite wy³¹-czenie jawnoci orzeczenia s¹dowego w postêpowaniu imigracyjnym114, tym bardziej ¿e ETPC upatruje w jawnoci decyzji podstawowego zabezpieczenia
108 Kaushal i inni przeciwko Bu³garii, §30.
109 Lupsa przeciwko Rumunii, § 42. Szerzej nt. zob. M. Szuniewicz, Kryterium , s. 1819.
110 Por. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, Europejski Przegl¹d S¹dowy 2007, nr 10, s. 21.
111 Wyrok w sprawie de Souza Ribero przeciwko Francji z 13.12.2012 r., nr skargi 22689/07, § 97 i n.
112 Zob . C.G. i inni przeciwko Bu³garii, § 40; Lupsa przeciwko Rumunii, § 33-34; Kau-shal i inni przeciwko Bu³garii, § 29; Al-Nashif przeciwko Bu³garii, §119 i n.; M. i inni przeciwko Bu³garii, § 100.
113 Zob. wyrok Wielkiej Izby w sprawie A. i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z 19.2.2009 r.,nr skargi 3455/05, § 205 i in. oraz wyrok w sprawie Raza przeciwko Bu³ga-riiz 11.02.2010 r., nr skargi 31465/08, § 53.
114 Raza przeciwko Bu³garii, § 53.
112 Marta Szuniewicz
przed arbitralnym dzia³aniem organów pañstwowych115. Seria wyroków strasburskich z ostatnich lat dookreli³a standard w zakresie dostêpu do materia³u dowodowego i uzasadnienia decyzji z uwagi na ochronê informacji niejawnych116. Trybuna³ zaleci³ przyjêcie odpowiednich procedur, które nie zagra¿aj¹c ujawnieniu tajnych róde³ informacji przyznaj¹ stronie okrelo-ne gwarancje proceduralokrelo-ne, zw³aszcza w zakresie dostêpu do akt sprawy.
W tym zakresie Trybuna³ przywo³a³ przyk³ad brytyjskiego rozwi¹zania prze-widuj¹cego udzia³ w postêpowaniu i dostêp do objêtych klauzul¹ tajemnicy pañstwowej informacji przez specjalnego pe³nomocnika117. W przypadkach, gdy decyzje w sprawie cudzoziemca oparte by³y na niejawnych materia³ach i wydane poza efektywn¹ kontrol¹ s¹dow¹, cudzoziemiec zdaniem ETPC
nie korzysta z minimalnego poziomu ochrony przed arbitralnoci¹, a inge-rencjê w³adz nale¿y uznaæ za uchybiaj¹c¹ konwencyjnej koncepcji legalnoci i w konsekwencji sprzeczn¹ z EKPC118.
Uwagi koñcowe
Jakkolwiek deportacja cudzoziemców nadal mieci siê w ramach suwe-rennych uprawnieñ poszczególnych pañstw Rady Europy, orzecznictwo wy-pracowane na tle Konwencji o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoci wskazuje, ¿e mo¿liwoæ wykonywania uprawnieñ deportacyjnych przez w³adze pañstwowe zosta³a ograniczona poprzez ustanowienie szeregu wymogów.
Pierwsz¹ grupê stanowi¹ wymogi klauzuli limitacyjnej, których spe³nie-nie warunkuje dopuszczalnoæ ingerencji w konwencyjne prawa i wolnoci cudzoziemca, w tym prawo do poszanowania jego ¿ycia rodzinnego za³o¿one-go na terytorium daneza³o¿one-go pañstwa. Po pierwsze, zza³o¿one-godnie z testem legalnoci przepisy prawa krajowego musz¹ w sposób wystarczaj¹co precyzyjny
dookre-liæ zakres dopuszczalnych ingerencji w prawa i wolnoci jednostki. Po dru-gie, stanowi¹ca cel prawowity i podstawê deportacji przes³anka(np. ochrony bezpieczeñstwa pañstwa) musi podlegaæ cis³ej interpretacji i wymaga wska-zania konkretnych okolicznoci faktycznych przemawiaj¹cych za tym,
¿e dana osoba stwarza powa¿ne ryzyko dla interesu publicznego wymienio-nego w klauzuli limitacyjnej. Po trzecie, nawet w przypadku stwierdzenia
115 Kaushal i inni przeciwko Bu³garii, § 30.
116 Szerzej nt. zob. M. Szuniewicz, Bezpieczeñstwo pañstwa jako s³owo-wytrych dla ograniczenia praw i wolnoci cz³owieka kilka uwag na tle orzecznictwa ETPCz, [w:] publi-kacja pokonferencyjna z II Miêdzynarodowej Konferencji Naukowej pt. Paradygmaty ba-dañ nad bezpieczeñstwem, Wy¿sza Szko³a Bezpieczeñstwa w Poznaniu, Zakopane 4-6.12.2013 (w druku).
117 Przyk³ad przytoczony w uzasadnieniu wyroku w sprawie A. i inni przeciwko Zjed-noczonemu Królestwu, § 210 i 219-220.
118 Zob . Liu v. Rosja (nr 2), § 91; M. i inni przeciwko Bu³garii, § 102-103 i 105;
C.G. i inni przeciwko Bu³garii, § 42 i n.
113
Deportacja cudzoziemców w wietle zobowi¹zañ z artyku³u 8...
zasadnoci ochrony tego interesu (celu prawowitego), niezbêdne jest wykaza-nie, ¿e ingerencja w sferê praw i wolnoci danej osoby jest konieczna w demokratycznym spo³eczeñstwie. Wymaga to sprawiedliwego wywa¿enia sprzecznych interesów, tj. jednostkowego interesu cudzoziemca i/lub cz³on-ków jego rodziny w zakresie poszanowania ¿ycia rodzinnego (wiêzi rodzin-nych zawi¹zarodzin-nych na terytorium pañstwa przyjmuj¹cego) oraz interesu pu-blicznego ucielenionego w art. 8 ust. 2 EKPC, nie zawsze bowiem i nie w sposób domniemany interes publiczny przewa¿a nad prawami jednostki.
Tym samym powinna zachodziæ proporcjonalnoæ miêdzy zachowaniem siê cudzoziemca a drastycznym przejawem aktu w³adczego pañstwa w postaci jego deportacji.
Drug¹ grupê stanowi¹ wymogi stawiane w³adzom imigracyjnym, jakie musz¹ poprzedziæ wydanie decyzji deportacyjnej, umo¿liwiaj¹c spe³nienie powy¿szych wymogów w zakresie zasadnoci powo³ania siê na przes³ankê limitacji praw z art. 8 EKPC i przeprowadzenia testu koniecznoci oraz procesu wa¿enia argumentów w ramach zasady proporcjonalnoci. Dotycz¹ one koniecznoci przeprowadzenia rzetelnego postêpowania wyjaniaj¹cego celem zebrania wyczerpuj¹cego materia³u dowodowego i poddania go dok³ad-nej analizie, co powinno znaleæ odzwierciedlenie w treci uzasadnienia de-cyzji deportacyjnych. Organy pañstwa nie mog¹ bowiem w sposób blankieto-wy powo³ywaæ siê na interes publiczny (np. wzglêdy bezpieczeñstwa narodowego) i musz¹ podaæ konkretne okolicznoci prawne i faktyczne, w oparciu o które podjê³y niekorzystny dla cudzoziemca akt w³adczy. Aby sprostaæ wymogom zasady proporcjonalnoci, nale¿y poczyniæ równie¿ odpo-wiednie ustalenia w zakresie sytuacji osobistej i rodzinnej cudzoziemca w pañstwie pobytu i w pañstwie pochodzenia, jak równie¿ potencjalnych skutków deportacji cudzoziemca dla cz³onków jego rodziny.
Trzeci¹ grupê stanowi¹ wymogi proceduralne, wymagaj¹ce przyznania odpowiednich gwarancji procesowych cudzoziemcowi w celu zapewnienia mu ochrony przed arbitralnoci¹ dzia³ania w³adz pañstwowych. Niekorzystne dla cudzoziemca akty w³adcze pañstwa musz¹ podlegaæ pewnej formie kon-tradyktoryjnego postêpowania przed niezale¿nym i bezstronnym organem z poszanowaniem zasady równoci broni. Wy³¹czenie jawnoci postêpowania i ograniczenie dostêpu do materia³u dowodowego w zwi¹zku z procedur¹ dostêpu do i wykorzystywania informacji niejawnych nie mo¿e ograniczyæ jednostki w ochronie jej konwencyjnych praw. W zwi¹zku z tym szczególnego znaczenia nabiera prawo do efektywnej obrony, wymagaj¹ce zapewnienia cudzoziemcowi dostêpu do akt sprawy i uzasadnienia decyzji deportacyjnej, wskazuj¹cego na okolicznoci faktycznie przemawiaj¹ce za deportacj¹ cudzo-ziemca oraz prawo do skutecznego rodka zaskar¿enia z art. 13 EKPC.
Merytoryczne podejcie ETPC do problematyki ochrony cudzoziemców przed deportacj¹ w kontekcie zobowi¹zañ w zakresie poszanowania ¿ycia rodzinnego z art. 8 EKPC nadal odznacza siê kazuistycznoci¹. Bêd¹cy tego
114 Marta Szuniewicz
rezultatem trudny do przewidzenia kszta³t sentencji wyroku spotka³ siê z fal¹ krytyki i to równie¿ w ³onie samego Trybuna³u, o czym wiadczy stosunkowo du¿o liczba zdañ odrêbnych sk³adanych przez sêdziów do wyro-ków w przedmiotowych sprawach. Rozbie¿noæ i niepewnoæ co do konkluzji Trybuna³u jest szczególnie widoczna w zakresie traktowania tzw. imigrantów drugiej generacji. Najwiêkszy problem stanowi brak konsekwencji przy uwzglêdnianiu okolicznoci, którymi kieruje siê ETPC podczas ustalania za-kresu niedopuszczalnoci deportacji cudzoziemców w kontekcie wynikaj¹-cych z art. 8 EKPC zobowi¹zañ do poszanowania ¿ycia rodzinnego. Na prze-strzeni lat daje siê zaobserwowaæ zarysowuj¹c¹ siê zmianê ciê¿aru gatunkowego i znaczenia okrelonych argumentów w ramach testu propor-cjonalnoci. Jakkolwiek w wyroku w sprawie Boultif przeciwko Szwajcarii oraz Üner przeciwko Holandi ETPC przedstawi³ katalog okolicznoci wyma-gaj¹cych zbadania, nie uporz¹dkowa³o to strasburskiego modus operandi w sprawach dotycz¹cych deportacji cudzoziemców i wbrew zapowiedziom nie daje praktykom i w³adzom imigracyjnym pañstw Rady Europy ¿adnych wy-ranych i przydatnych wskazówek, co poniek¹d stawia pod znakiem zapyta-nia efektywnoæ konwencyjnej ochrony. Reasumuj¹c, nale¿y wskazaæ, ¿e ochrona przed deportacj¹ w oparciu o art. 8 EKPC pozostaje rezultatem balancing test w ka¿dej indywidualnej sprawie, rozstrzyganej ad casum.
AN EXPULSION OF ALIENS IN THE LIGHT OF OBLIGATIONS FROM ARTICLE 8
OF THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS
Key words: alien, expulsion (deportation), European Convention on Human Rights, European Court of Human Rights, immigration, family life
Summary
An expulsion of aliens is still asovereign right of the State, but its exercise has been restricted in the Strasbourgs case-law elaborated on the European Convention on Human Rights (ECHR). The European Court of Human Rights (ECrtHR) set up a number of requirements that must be fulfill by the States authorities due to a right to respect family life of an alien. The first group of requirements concerns conditions embodied in a limitation clause from Article 8 ECHR deciding on permissibility of an interference in rights to respect family life. The domestic regulations on grounds of expulsion must comply with a legality test in respect of accessibility, precision and foreseeability of the law. The reasons for expulsion must be subject to strict interpretation and require to specify individual circumstances indicating an existence of the threats for public interests and need to protect the legitimate aims. It is indispensable to prove that an interference in the aliens right to protect family life is necessary in a democra-tic society what requires balancing of the concurring interests of a society (public interests) and an individual (alien and his/her family members) in order to ensure proportionality of a deportation measure. The second group of requirements encompasses necessity to carry out a credible and accurate investigation aimed at gathering sufficient evidences and their verification and throughout examination which should be reflected in reasons of deportation orders, revealingits particular legal and factual grounds of expulsion. The requirements in the
115
Deportacja cudzoziemców w wietle zobowi¹zañ z artyku³u 8...
third group are appropriate procedural guarantees to protect an alien from arbitrariness of the States authorities. The newest case-law underlines that deportation orders must be subject to some form of proceedings before independent and impartial organ with respect to the principle of equality of arms and an access to records of a case, even when interests of national security are at stake and some restrictions are undertaken due to the use of confidential material. In the light of the Courts judgments the right to an effective remedy and the right to appeal from deportation order are of paramount importance.
An attitude of the ECrtHR to an issue of protection against expulsion of aliens in the context of obligations to respect family life of an individual is highly casuistic. The discrepancy of the Strasbourgs case-law is particularly noticeable in cases of deportation of second-generation immigrants. The biggest problem is the lack of consistency in regard to circumstances used by the ECrtHR to determine an inadmissibility of expulsion of an alien as a result of obligations derived from Article 8 ECHR. The factors provided in Boultif case and Üner case have not sufficiently clarified and unified the Courts model of legal reasoning in these cases. In consequence, the protection against expulsion of aliens on the grounds of Article 8 is still a result of balancing test of all relevant circumstances in each case and is adjudicated on a case-by-case basis.
116 Marta Szuniewicz
117