aspekty merytoryczne i prawne
II. Polityka rodzinna UE a cele Unii Europejskiej
Problematyka demograficzna stanowi przedmiot debaty europejskiej, to-czonej w ramach dialogu miêdzyinstytucjonalnego, w szczególnoci w ra-mach dokumentów tworzonych przez Parlament Europejski (PE), Komisjê Europejsk¹ (KE) czy organy doradcze Unii, jak Komitet Regionów (KR) czy Europejski Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny (EKES). Ponadto zagadnienia zwi¹zane z wyzwaniami demograficznymi widoczne s¹ w szeregu regulacji prawa europejskiego. Przyk³adowo znalaz³y swoje odzwierciedlenie w zmia-nach unormowañ dotycz¹cych celów integracji europejskiej, zainicjowanych w ramach Traktatu z Lizbony8. Nowy art. 3 TUE9 wskazuje na cele Unii polegaj¹ce na zwalczaniu wykluczenia spo³ecznego i dyskryminacji oraz wspieraniu sprawiedliwoci spo³ecznej i ochrony socjalnej, równoci kobiet i mê¿czyzn, solidarnoci miêdzy pokoleniami i ochrony praw dziecka.
Instytucje Unii analizuj¹ problematykê demograficzn¹ Europy przez pryzmat solidarnoci miêdzy pokoleniami10. Rezolucja PE z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie zmian demograficznych oraz ich konsekwencji dla przy-sz³ej polityki spójnoci UE (2010/2157(INI))11 (dalej: rezolucja PE z 2011 r.) podkrela, ¿e zmiany demograficzne w Europie s¹ faktem, za spo³eczeñstwo europejskie jest najstarsze na wiecie. Zajêcie siê problematyk¹ demogra-ficzn¹ jest zatem jednym z najwa¿niejszych zadañ na przysz³oæ. Zadanie to, polegaj¹ce na stawieniu czo³a wszystkim wyzwaniom demograficznym, jest zasadniczo zadaniem Pañstw Cz³onkowskich UE, w ramach którego regiony powinny przyj¹æ aktywn¹ postawê, co wymaga wsparcia na szcze-blu europejskim.
Rezolucja PE z 2011 r. podkrela, ¿e w programach operacyjnych na lata 20072013 Pañstwa Cz³onkowskie UE zaplanowa³y wykorzystanie 30 mld euro z funduszy strukturalnych na dzia³ania w zakresie zmian demograficz-nych. W tym kontekcie nale¿a³oby uwzglêdniaæ ró¿nice wystêpuj¹ce w ra-mach poszczególnych regionów (region nap³ywowy, podlegaj¹cy pozytywnej migracji ludnoci czy region wyludniaj¹cy siê). Kluczowe, zdaniem PE, jest wykorzystywanie rodków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz EFS m.in. w celu wspierania m³odych rodzin. Dodatkowo, dla
8 Traktat z Lizbony zmieniaj¹cy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹ podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1271).
9 Traktat o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13390).
10 Przyk³adowo, mo¿na wskazaæ tu takie dokumenty, jak: komunikat KE z dnia 10 maja 2007 r. zatytu³owany Promowanie solidarnoci miêdzy pokoleniami
(COM(2007)0244); komunikat KE z dnia 12 padziernika 2006 r. zatytu³owany Demogra-ficzna przysz³oæ Europy przekszta³ciæ wyzwania w nowe mo¿liwoci (COM(2006)0571);
zielona ksiêga KE z dnia 16 marca 2005 r. zatytu³owana Wobec zmian demograficznych:
nowa solidarnoæ miêdzy pokoleniami (COM(2005)0094).
11 Dz. Urz. UE C 153E z 31.5.2013, s. 915.
136 Dobrochna Bach-Golecka, Karol Karski
wsparcia dzia³añ zmierzaj¹cych do podjêcia wyzwañ demograficznych, istot-ne jest okrelenie ogólnych warunków politycznych oraz uwzglêdnienie kwe-stii równoci kobiet i mê¿czyzn.
Rezolucja PE z 2011 r. zauwa¿a koniecznoæ dokonania zmian polityki strukturalnej. Z jednej strony, jest to zadanie Pañstw Cz³onkowskich UE, by dokonuj¹c przydzia³u i podzia³u unijnych funduszy strukturalnych oraz defi-niuj¹c wskaniki oddzia³ywania uwzglêdnia³y ró¿nice regionalne oraz wskaniki demograficzne. Z drugiej strony, KE równie¿ powinna wskazaæ sposoby uporania siê ze zmianami demograficznymi na szczeblu ogólnoeuro-pejskim. Zdaniem PE, dziêki zastosowaniu strategii politycznych UE mo¿-liwe jest znalezienie wspólnych rozwi¹zañ i synergii w odniesieniu do zmian demograficznych. KE winna w³¹czyæ zmiany demograficzne do polityki spój-noci jako cel przekrojowy. Dodatkowo, KE powinna uwzglêdniaæ tê proble-matykê przy zawieraniu partnerstwa inwestycyjnego z Pañstwami Cz³on-kowskimi UE.
Pañstwa te winny uwzglêdniaæ problematykê demograficzn¹ w ramach polityki regionalnej. W tym kontekcie dzia³ania ukierunkowane demogra-ficznie powinny byæ traktowane jako cel przekrojowy w procesie kszta³towa-nia krajowych strategicznych programów ramowych oraz w programach ope-racyjnych (przyk³adowo, w ramach strategii Europa 2020). Rezolucja PE z 2011 r. zawiera wezwanie do uproszczenia przepisów dotycz¹cych EFS, w szczególnoci regulacji dotycz¹cych zarz¹dzania projektami, tak by umo¿-liwiaæ korzystanie ze rodków finansowych ma³ym organizacjom oraz by móc rozwijaæ innowacyjne projekty spo³eczne i wspieraæ projekty wspó³pracy re-gionalnej, transgranicznej i makroregionalnej.
W tym kontekcie KE powinna, zdaniem PE, stworzyæ bardziej elastycz-ne warunki dla wspierania finansowania ³¹czoelastycz-nego z EFRR i EFS przy opracowywaniu i wdra¿aniu zintegrowanych planów lub strategii rozwoju obszarów miejskich. Rozwój miast i obszarów wiejskich powinien byæ bowiem
przyjazny dzieciom i rodzinom, a zatem ³¹czyæ na jednym obszarze obiekty o przeznaczeniu mieszkalnym, gospodarczym i rekreacyjnym. Rezolucja PE z 2011 r. podkrela ponadto celowoæ podejmowania konkretnych dzia³añ i tworzenia warunków umo¿liwiaj¹cych godzenie ¿ycia zawodowego, rodzin-nego i prywatrodzin-nego: przyk³adowo, przez oferowanie tanich mieszkañ rodzi-nom czy zapewnienie ogólnodostêpnej, niezawodnej i bezp³atnej ca³odziennej opieki nad dzieæmi w ka¿dym wieku. Ogólna idea, przywiecaj¹ca stosowa-niu tych instrumentów wsparcia, zwi¹zana jest z przekonaniem, ¿e pomoc udzielana rodzinom mo¿e przyczyniæ siê do podwy¿szenia wspó³czynnika urodzeñ w Pañstwach Cz³onkowskich UE.
Rezolucja PE z 2011 r. podkrela, ¿e konieczne jest badanie aktualnych trendów demograficznych, w szczególnoci przez opracowanie porównywal-nych daporównywal-nych statystyczporównywal-nych dotycz¹cych rozwoju demograficznego w ujêciu regionalnym. Umo¿liwi to dokonywanie oceny danych w ujêciu ca³ej Unii
137
Perspektywy ustanowienia Wspólnej Polityki Demograficznej Unii Europejskiej...
oraz zachêci do upowszechniania godnych naladowania wzorców (best prac-tices) miêdzy Pañstwami Cz³onkowskimi, regionami i miejscowociami.
W szczególnoci, KE powinna s³u¿yæ jako centrum koordynuj¹ce upowszech-nianie najlepszych praktyk. Dodatkowo, w myl rezolucji, KE powinna stoso-waæ specjalne kryterium zwane wskanikiem nara¿enia na zmiany demo-graficzne w regionach i aktualizowaæ wysokoæ odpowiednich danych co 5 lat. Dzia³ania te maj¹ na celu opracowanie procedur pilota¿owych, by rejestrowaæ praktyki stosowane w regionach o najni¿szych wynikach demo-graficznych. Pañstwa Cz³onkowskie UE powinny podj¹æ wspó³pracê z pod-miotami lokalnymi i regionalnymi oraz podpod-miotami spo³eczeñstwa obywatel-skiego w zakresie zagadnieñ zwi¹zanych ze zmianami demograficznymi.
W rezolucji PE z dnia 11 listopada 2010 r. w sprawie wyzwañ demogra-ficznych i solidarnoci miêdzy pokoleniami (2010/2027(INI))12 (dalej: rezolu-cja PE z 2010 r.) wskazuje siê natomiast na powody ekonomiczne, takie jak:
niski poziom wynagrodzeñ, d³ugi okres wykonywania niskop³atnej pracy na czas okrelony, niedobór us³ug oraz niedostateczne wsparcie dla m³odych ma³¿eñstw, jako na przyczyny powoduj¹ce odsuwanie w czasie za³o¿enia rodziny i posiadania dzieci. Rodzice powinni byæ postrzegani w podwójnej roli: pracowników oraz matek i ojców. Równoczenie jednak nale¿y podj¹æ dzia³ania zmierzaj¹ce do zapobiegania ryzyku obarczania tym podwójnym ciê¿arem wy³¹cznie kobiet.
W tym kontekcie polityka rodzinna stanowi element solidarnoci dzy pokoleniami. Równomierny i racjonalny podzia³ korzyci i obci¹¿eñ miê-dzy nimi dyktowany jest wymogami sprawiedliwoci spo³ecznej. Solidarnoæ ta powinna b yæ za rozumiana jako jedna z podstawowych wartoci wspó³-pracy europejskiej. Wspó³istnienie pokoleñ w ramach spo³eczeñstwa winno opieraæ siê na takich zasadach, jak wolnoæ, prawa, solidarnoæ, sprawiedli-woæ oraz bezinteresowne wsparcie przysz³ych pokoleñ. Ze wzglêdu na fakt,
¿e wskanik urodzeñ w Pañstwach Cz³onkowskich UE utrzymuje siê przez d³u¿szy czas na niskim poziomie, celem odpowiedniej strategii politycznej, która bêdzie spe³nia³a wymóg sprawiedliwoci pokoleniowej, powinno siê staæ stworzenie zasad, praw i instrumentów, zmierzaj¹cych do podjêcia otwartego i szczerego dialogu pokoleniowego.
Dialog pokoleniowy powinien byæ narzêdziem dla wypracowania rozwi¹-zañ korzystnych dla ró¿nych pokoleñ, zmierzaj¹cym do wypracowania bar-dziej sprawiedliwego podzia³u obci¹¿eñ miêdzy pokoleniami. Ma on zapobie-gaæ podejmowaniu dzia³añ o charakterze jednostronnym, które prowadzi³yby do znacznego i zbytniego obci¹¿enia pokoleñ przysz³ych. W tym kontekcie istotne jest stosowanie odpowiednich instrumentów dotycz¹cych bilansów pokoleñ ujmowanych jako narzêdzia informacyjne umo¿liwiaj¹ce wiarygodne oszacowanie rzeczywistych przep³ywów rodków pieniê¿nych, stanowi¹cych osi¹gniêcia i obci¹¿enia ka¿dego pokolenia.
12 Dz. Urz. UE C 74E z 13.3.2012, s. 1934.
138 Dobrochna Bach-Golecka, Karol Karski
Rezolucja PE z 2010 r. wzywa zarówno KE, jak i Pañstwa Cz³onkowskie UE do opracowywania inicjatyw politycznych, które umo¿liwi¹ kobietom i mê¿czyznom osi¹gniêcie równowagi miêdzy obowi¹zkami zawodowymi i opiekuñczymi. W tym kontekcie prognozowane przysz³e zmiany demogra-ficzne nie powinny staæ siê uzasadnieniem dla powszechnego ograniczania praw i wiadczeñ socjalnych. Pañstwa Cz³onkowskie UE powinny zatem uprociæ przepisy socjalne, tak by sta³y siê one bardziej zrozumia³e, elastycz-ne i dostêpelastycz-ne dla pracodawców i pracowników.
W kontekcie dzia³añ zalecanych Pañstwom Cz³onkowskim UE znalaz³y siê programy ukierunkowane na zwalczanie bezrobocia wród m³odzie¿y, promowanie przedsiêbiorczoci i wspieranie mo¿liwoci uzyskania odpowied-niego zawodu. Rezolucja PE z 2010 r. podkrela, ¿e brak pracy m³odych ludzi prowadzi do pozbawienia szans rozwoju zawodowego, wykluczenia spo³ecz-nego, rosn¹cych kosztów spo³ecznych oraz marnotrawienia wartociowych zasobów ludzkich. Wszystkie te czynniki stanowi¹ jeden z g³ównych powo-dów spo³ecznych spadku przyrostu naturalnego i napêdzaj¹ spiralê niespra-wiedliwoci miêdzy pokoleniami.
Rezolucja PE z 2010 r. podkrela, ¿e w ca³ej Unii nale¿y ustanowiæ zachêty na rzecz zwiêkszenia liczby narodzin, poniewa¿ w przeciwnym wy-padku nie bêdzie mo¿na rozwi¹zaæ problemu starzenia siê spo³eczeñstw eu-ropejskich. W tym kontekcie Pañstwa Cz³onkowskie UE powinny przyj¹æ inicjatywy strukturalne o sta³ym charakterze na rzecz rodzin, takie jak, przyk³adowo, dodatkowe zasi³ki dla rodziców (rodziców samotnie wychowu-j¹cych dzieci), u³atwienia podatkowe i socjalne. Pañstwa Cz³onkowskie UE powinny, w ramach Paktu na rzecz Rodzin, wspieraæ instrumenty u³atwiaj¹-ce godzenie ¿ycia zawodowego i rodzinnego13.
W szczególnoci, istotne s¹ us³ugi rodzinne: dostêpne, przystêpne ceno-wo, elastyczne i wysokiej jakoci. Mog¹ one dotyczyæ dostêpu do placówek opieki nad dzieæmi tu rezolucja PE z 2010 r. wskazuje precyzyjnie, ¿e Pañstwa Cz³onkowskie UE powinny zapewniæ 50% koniecznej opieki nad dzieæmi w wieku do 3 lat oraz 100% opieki nad dzieæmi w wieku 36 lat.
W tym kontekcie rezolucja PE podkrela, ¿e rynek pracy winien byæ ukszta³towany w taki sposób, by umo¿liwia³ godzenie ¿ycia zawodowego, rodzinnego i prywatnego oraz promowa³ rozwój kompleksowych us³ug na rzecz rodzin w przeciwnym razie rezolucja prognozuje dalszy spadek liczby narodzin.
13 Przyk³adowo, chodzi tu o prawo do pracy w niepe³nym lub elastycznym wymia-rze godzin, mo¿liwoæ dzielenia etatu, telepracê, urlop rodzicielski i zasi³ki rodzinne, zapewnienie instytucjonalnych form opieki. Por. Rezolucja PE z 2010 r., pkt. 6576.
Zob. tak¿e: konkluzje Rady i przedstawicieli rz¹dów pañstw cz³onkowskich zebranych w Radzie na temat znaczenia dla Europy strategii politycznych przyjaznych rodzinie oraz ustanowienia Paktu na rzecz rodziny (Dz. Urz. UE C 163 z 17.7.2007, s. 14); opi-nia EKES w sprawie: Rodzina a zmiany demograficzne (Dz. Urz. UE C 161 z 13.7.2007, s. 6674).
139
Perspektywy ustanowienia Wspólnej Polityki Demograficznej Unii Europejskiej...
Zmiany demograficzne w ró¿ny sposób dotykaj¹ zachodnie i wschodnie pañstwa unijne, a zatem konieczne jest przyjêcie takiej polityki, która bêdzie gwarantowa³a jednakowy i harmonijny wzrost gospodarczy. Pañstwa Cz³on-kowskie UE czeka bowiem zasadnicza zmiana demograficzna (starzenie siê populacji przy równoczesnym spadku wskanika urodzeñ), która wymagaæ bêdzie reformy systemu podatkowego oraz reformy systemów emerytalnych.
Rezolucja PE z 2010 r. podkrela, ¿e liczne zagadnienia zwi¹zane z polityk¹ demograficzn¹ nale¿¹ do wy³¹cznej kompetencji Pañstw Cz³onkowskich UE.
Unia nie posiada ogólnych uprawnieñ do przyjmowania regulacji na po-ziomie europejskim, które stanowi³yby odpowied na wyzwania zwi¹zane ze zmianami demograficznymi. Pañstwa Cz³onkowskie UE powinny zatem za-dbaæ o stabilnoæ finansów publicznych i zagwarantowaæ rodki w odpowied-niej wysokoci dla sprostania wyzwaniom demograficznym.