Uwagi ogólne na temat polityki rodzinnej

Wydaje siê, ¿e przed podjêciem analizy prawnej unormowañ europej-skich dotycz¹cych polityki rodzinnej nale¿a³oby umiejscowiæ problematykê demograficzn¹ w ramach szerszej polityki spo³ecznej Unii. W kontekœcie analizy spo³ecznej nale¿y podkreœliæ, ¿e spadek liczby ludnoœci oraz starzenie siê populacji Pañstw Cz³onkowskich stanowi¹ najwa¿niejsze prognozowane zmiany demograficzne w UE. Œrednia wieku ludnoœci UE stanowi¹ca w 2008 r.

40,4 lat wzroœnie do 47,9 lat w 2060 r. Udzia³ ludnoœci w wieku 65 lat i wiêcej, wynosz¹cy w 2008 r. 17,1% (84,6 mln osób), wzroœnie do 30%

(151 mln osób). Zjawisko starzenia siê ludnoœci spowodowane jest z jednej strony wyd³u¿eniem siê œredniej d³ugoœci ¿ycia oraz utrzymuj¹cym siê na niskim poziomie przyrostem naturalnym¹.

W pañstwach unijnych wskaŸnik przyrostu naturalnego spad³ z poziomu 2,5 (w latach 60. ubieg³ego wieku) do poziomu 1,6 dziecka na kobietê w wieku rozrodczym². Zjawisko to spowodowane jest zarówno czynnikami spo³eczno-kulturowymi, jak i ekonomicznymi. W kontekœcie zjawisk spo³ecz-nych, wp³ywaj¹cych na obni¿enie przyrostu naturalnego, obserwujemy zja-wisko opóŸnionego rodzicielstwa oraz wzrostu bezdzietnoœci wœród par.

W ramach tendencji do tworzenia rodziny, odnotowywany jest spadek liczby zawieranych ma³¿eñstw (wraz z podwy¿szeniem wieku przy zawieraniu pierwszego zwi¹zku ma³¿eñskiego), wzrost liczby konkubinatów, wzrost licz-by rozwodów (przeprowadzanych w stosunkowo wczesnej fazie ma³¿eñstwa) wraz ze spadkiem liczby ponownie zawieranych ma³¿eñstw (po rozwodzie lub

œmierci wspó³ma³¿onka). Wœród zjawisk kulturowych mo¿liwe jest wskazanie na upowszechnianie siê wartoœci indywidualistycznych, takich jak autono-mia, samorozwój, tolerancja, ró¿norodnoœæ „elastycznych” stylów ¿ycia (flexi-ble life course organization with open future). W kontekœcie zjawisk ekono-micznych, wp³ywaj¹cych na obni¿enie przyrostu naturalnego w Pañstwach Cz³onkowskich UE nale¿y równie¿ wskazaæ na negatywne konsekwencje kryzysu ekonomicznego oraz opóŸnienie wieku macierzyñstwa kobiet aktyw-nych na rynku pracy³.

Zmiany demograficzne widoczne s¹ tak¿e w aspekcie terytorialnym. Za-sadniczo tereny wiejskie s¹ bardziej nara¿one na wyludnienie ni¿ tereny miejskie. Analogiczn¹ relacjê odnotowujemy w odniesieniu do rejonów górskich

1 Por. A. Winkelmann-Gleed, Demographic change and implications for workforce age-ing in Europe: raisage-ing awareness and improvage-ing practice, „Contemporary Readage-ings in Law and Social Justice” 2011, t. 3, nr 1, s. 62–81.

2 Wysokoœæ wskaŸnika przyrostu naturalnego jest ró¿na w poszczególnych Pañstwach Cz³onkowskich UE. Najwy¿szy poziom osi¹gany jest we Francji (2,3), Irlandii (2,05), Szwe-cji (1,9), Finlandii (1,83) i Danii (1,75). Z kolei, najni¿szy poziom odnotowany jest w Pol-sce, Rumunii i na Wêgrzech (poni¿ej 1,3).

3 Por. R. Lesthaeghe, The „second demographic transition”: a conceptual map for the understanding of late modern demographic developments in fertility and family formation,

„Historical Social Research” 2011, t. 36, nr 2, s. 182.

133

Perspektywy ustanowienia Wspólnej Polityki Demograficznej Unii Europejskiej...

w porównaniu z terenami nadmorskimi. Obszary metropolii (stolic) poddane s¹ odwrotnemu trendowi, zwi¹zanemu ze wzrostem liczby ludnoœci, tak¿e w miejscowoœciach podmiejskich (urban sprawl).

Powy¿sze zjawiska demograficzne maj¹ wp³yw na kszta³t europejskiej polityki spo³ecznej, w szczególnoœci na rynek pracy, zatrudnienie, przedsiê-biorczoœæ i wzrost gospodarczy, sferê us³ug zdrowotnych, edukacyjnych, so-cjalnych (opiekuñczych), mieszkalnictwo, planowanie przestrzenne, infra-strukturê komunikacyjn¹ oraz integracjê spo³eczn¹ (wykluczenie spo³eczne).

W tym kontekœcie zmiany demograficzne powinny byæ uwzglêdniane przy kszta³towaniu polityki spo³ecznej, nie tylko na poziomie narodowym (Pañstw Cz³onkowskich UE) i regionalnym, ale tak¿e na poziomie instytucji Unii Europejskiej.

Ró¿ne instrumenty polityki rodzinnej mog¹ wp³ywaæ na decyzje rozrod-cze. W szczególnoœci wspó³czeœnie stosowane s¹ takie mechanizmy wsparcia rodziców, jak: ulgi podatkowe, udogodnienia zwi¹zane z ograniczeniem czasu pracy ze wzglêdu na opiekê nad najm³odszymi dzieæmi (urlopy rodzicielskie, wychowawcze, rozwi¹zania zwi¹zane z elastycznym czasem pracy, telepraca, itd.), system zasi³ków socjalnych, przywieje emerytalne zwi¹zane z liczb¹ wychowanych dzieci.

W kontekœcie kszta³towania odpowiedniej polityki rodzinnej, sprzyjaj¹cej wzrostowi liczby narodzin, istotne jest przyjêcie efektywnych instrumentów pronatalistycznych. W latach 90. ubieg³ego wieku wiêkszoœæ Pañstw Cz³on-kowskich UE przyjê³o szereg instrumentów sprzyjaj¹cych zwiêkszeniu liczby narodzin, jednak wœród badaczy polityki spo³ecznej oceniane s¹ one w ró¿ny sposób⁴. Niektórzy z nich wskazuj¹ bowiem, ¿e instrumenty polityki rodzin-nej nie wp³ywaj¹ w sposób decyduj¹cy lub wp³ywaj¹ w sposób nieistotny na indywidualne decyzje dotycz¹ce rozrodczoœci. Inni podkreœlaj¹ zaœ wagê przyjêcia odpowiedniej metodologii badañ, zak³adaj¹cej koniecznoœæ uwzglêdnienia lokalnych czynników miejsca, czasu i okolicznoœci zwi¹zanych z jednostkowymi decyzjami odnoœnie do kszta³tu danej rodziny.

W kontekœcie porównania skutecznoœci instrumentów polityki rodzinnej niektórzy badacze wskazuj¹ na korzystne oddzia³ywanie mechanizmów

s³u-¿¹cych godzeniu ról rodzicielskich i zawodowych w porównaniu do instru-mentów czysto socjalnych. Wydaje siê, ¿e uzasadnieniem ró¿nic oddzia³y-wania jest zmniejszenie znaczenia tzw. kosztów szans alternatywnych (op-portunity costs) wychowywania dzieci, co szczególnie istotne jest w odniesie-niu do kobiet. Analizy empiryczne zmian rozrodczoœci w pañstwach Europy Zachodniej wskazuj¹, ¿e istotnymi czynnikami wp³ywaj¹cymi pozytywnie na zwiêkszenie wskaŸnika liczby urodzeñ s¹ instrumenty zwi¹zane z ³¹czeniem

4 Por. G. Neyer, G. Andersson, Consequences of family policies on childbearing be-havior: effects or artifacts?, „Population and Development Review” 2008, t. 34, nr 4, s. 699–724.

134 Dobrochna Bach-Golecka, Karol Karski

zatrudnienia i wychowywania dzieci (urlopy macierzyñskie i rodzicielskie, urlopy zwi¹zane z opiek¹ nad dzieckiem)⁵.

Innym aspektem polityki rodzinnej jest takie ukszta³towanie instrumen-tów wsparcia, by mia³y one charakter sprawiedliwy spo³ecznie. W tym kon-tekœcie mo¿na wskazaæ na zmiany w zakresie polityki rodzinnej przeprowa-dzone w pañstwach Europy Œrodkowej i Wschodniej po przyst¹pieniu do Unii Europejskiej, które w znacznej mierze doprowadzi³y do poprawy sytu-acji osób (rodzin) przynale¿nych do klasy œredniej (middle-class), niekiedy przy równoczesnym wzroœcie obci¹¿eñ osób o najni¿szych dochodach⁶. Zmia-ny te by³y wprowadzane jako efekt oddzia³ywania zarówno czynników krajo-wych, jak i zewnêtrznych. Wydaje siê jednak, ¿e pronatalistyczne instrumen-ty poliinstrumen-tyki rodzinnej powinny byæ wpisane w szerszy kontekst oddzia³ywania na decyzje osób przynale¿nych do ró¿nych grup spo³ecznych oraz powinny byæ zgodne z zasadami sprawiedliwoœci miêdzypokoleniowej.

W kontekœcie skutków stosowania instrumentów polityki rodzinnej

nale-¿y podkreœliæ ich oddzia³ywanie w zale¿noœci od wieku kobiety, ze wzglêdu na tendencjê zwi¹zan¹ z opóŸnianiem wieku pierwszego macierzyñstwa (z ok. 25 lat w 1977 r. do ok. 29 lat w 2013 r.)⁷. Dodatkowo, ze wzglêdu na rozwój technologii sztucznego wspomagania prokreacji, prognozowane jest prawdopodobne dalsze opóŸnianie wieku rodzicielstwa. Badania wskazuj¹,

¿e liczba dzieci urodzonych we wczesnym okresie reprodukcyjnym (kobiety w wieku 15–34 lat) zmniejsza siê, zaœ liczba dzieci urodzonych w póŸnym okresie reprodukcyjnym (kobiety w wieku 35–49 lat) wzrasta. Jako przyczy-ny tego zjawiska wskazuje siê d³u¿szy czas poœwiêcaprzyczy-ny edukacji oraz szanse na osi¹gniêcie wy¿szych zarob ków, skorelowane z wiekiem kob iety (w tym kontekœcie wczesne macierzyñstwo mo¿e mieæ negatywne konsekwencje na póŸniejszy rozwój kariery zawodowej matki). Ze wzglêdu na te negatywne skutki wczesnego rodzicielstwa w sferze zawodowej (low earning opportuni-ties), optymalna polityka spo³eczna winna ró¿nicowaæ wysokoœæ zasi³ków ro-dzinnych w zale¿noœci od wieku rodziców. W okresie wczesnej reprodukcji zasi³ki powinny byæ wy¿sze, zaœ w okresie póŸnej reprodukcji obni¿one; wy-daje siê bowiem, ¿e takie rozwi¹zanie ma silny wymiar redystrybucji s³usz-noœciowej.

5 Por. A. Kalwij, The impact of family policy expenditure on fertility in Western Europe,

„Demography” 2010, t. 47, nr 2, s. 503–519.

6 Zob . T. Inglot, S. Szikra, C. Rat, Reforming post-communist welfare states. Family policy in Poland, Hungary and Romania since 2000, „Problems of Post-Communism” 2012, t. 59, nr 6, s. 27–49.

7 Por. P. Pestieau, G. Ponthiere, Childbearing age, family allowances, and social secu-rity, „Southern Economic Journal” 2013, t. 80, nr 2, s. 385–413.

135

Perspektywy ustanowienia Wspólnej Polityki Demograficznej Unii Europejskiej...