Harmonizowanie polityki surowcowej i przestrzennej, poprzez sporządzanie miejscowych planów dla złóż kopalin i terenów górniczych

W obowiązującym stanie prawnym, na mocy art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.

Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019, poz. 868 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.g., m.in. udokumentowane złoża kopalin „w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwa-runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego woje-wództwa”. W odniesieniu do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania prze-strzennego gmin (zwanych także w skrócie studiami) ten obowiązek jest wzmocniony zo-bowiązaniem wojewodów do jego zastępczego wykonania, jeżeli gminy tego obowiązku odpowiednio szybko nie zrealizują. Brzmienie tego przepisu wydaje się trochę niefortun-ne, bowiem samodzielnie nakaz „ujawniania” „w celu (…) ochrony” może budzić wąt-pliwości, czy przekazanie informacji w dokumencie planistycznym o występowaniu złoża jest skuteczną metodą jego ochrony, tym bardziej, że na przykład w odniesieniu do planu miejscowego przepisy dopuszczają zawieranie na jego rysunku „elementów informacyj-nych, niebędących ustaleniami”. Wymóg tej ochrony wskazany jest jednak także w art.

10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. przesądzającym, że „w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z (…) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zaso-bów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla”. Dodatkowo w ust. 2 pkt 3 tego artykułu stwierdza, że „w studium okre-śla się w szczególności (…) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów”, czyli m.in. złóż kopalin. W podobny sposób art. 15 ust. 2 pkt 7 ustala, że „w planie miej-scowym określa się obowiązkowo (…) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów”. Z kolei odnośnie wydzieleń przestrzennych, wyznaczanych w koncesjach art. 104 ust. 1 p.g.g. wymaga, by zarówno w studiach gmin, jak i w planach miejscowych, uwzględniać obszary i tereny górnicze. Nie precyzuje przy tym, na czym to uwzględnianie miałoby polegać. Natomiast art. 10 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. nakazuje w studium uwzględniać „uwarunkowania wynikają-ce w szczególności z (…) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych”, a art. 15 ust. 2 pkt 7 wymaga, by w planie miejscowym określać

„obowiązkowo (…) granice i sposoby zagospodarowania (…) terenów górniczych”.

Regulacje odnoszące się do planów miejscowych, które w przeciwieństwie do studiów są aktami prawa miejscowego, wskazują jakie elementy wiążące się m.in. z polityką su-rowcową, mają być w nich uwzględnione. Natomiast nie ma wymogu, który by nakazy-wał sporządzanie planów miejscowych w związku z ochroną złóż lub z ustanowieniem terenów górniczych. Odnoszący się do tego zagadnienia art. 104 ust. 2 p.g.g. przesądza, że „jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miej-scowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o

zagospodaro-waniu przestrzennym”. Jak wskazuje praktyka, dotychczasowe regulacje – w tym powyżej przywołane – nie zapewniają odpowiedniego harmonizowania planowania przestrzennego z potrzebami ochrony złóż i realizacji projektów górniczych.

W obowiązującym stanie prawnym, jeżeli udokumentowane złoże zostanie ujawnione i uwzględnione w studium, ale jego obszar znajduje się w zasięgu obowiązującego planu miejscowego, którego zapisy nie dopuszczają działalności górniczej, to bez zmiany tego planu nie można będzie uzyskać koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża. Z kolei na obszarach, na których nie ma obowiązujących planów miejscowych, mogą wystąpić koli-zje z inwestycjami, które można sytuować na mocy decyzji o warunkach zabudowy i za-gospodarowania terenu, albo takimi, które można lokalizować bez tych decyzji. Ponadto uruchomienie działalności górniczej może spowodować zmiany w zagospodarowaniu lub nowe niekorzystne procesy oddziaływania na środowisko. Jeżeli są one nieuniknione, to takie konsekwencje powinny być jak najwcześniej uwzględniane na okolicznych obsza-rach, w tym przez podejmowanie środków zaradczych. Niewątpliwie potencjalna kolizyj-ność obiektów górniczych przemawia za wprowadzeniem obowiązku obejmowania tere-nów górniczych planami miejscowymi. Warto jednak, aby swym zasięgiem objęły także tereny sąsiednie, na których są lub mogą być zlokalizowane obiekty: przeróbki kopalin, unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, a także trasy transportu służące wyłącznie, lub w przewadze, do wywozu kopaliny lub wytworzonych z niej produktów. Również pożądane byłoby obejmowanie planami miejscowymi, co najmniej niektórych, ważnych dla gospodarki nieeksploatowanych złóż kopalin. Zastosowanie bowiem tylko narzędzi ekonomiczno-prawnych, proponowanych w poprzednim rozdziale, niewątpliwie ograni-czy skalę zagrożeń, którym obecnie podlegają złoża kopalin, ale ich nie wyeliminuje.

Często sporządzenie planów miejscowych dla ochrony złóż kopalin, czy dla terenów górniczych, będzie wymagać zmiany studium. Niestety obecne sformułowania niektórych przepisów u.p.z.p. i niektórych ich sądowych wykładni, mogą w zupełnie nieracjonalny sposób wydłużać procedury planistyczne. Z praktycznego punktu widzenia, najlepiej by-łoby równocześnie sporządzać projekt studium (lub zmiany studium) z projektem planu miejscowego, i tylko przy uchwalaniu zadbać, by uchwała w sprawie przyjęcia studium poprzedzała uchwałę w sprawie przyjęcia planu miejscowego. Najłatwiej wówczas było-by uzyskać spójność obu dokumentów, konfrontując strategiczne rozwiązania właściwe dla studium, które ma być spójne na obszarze całej gminy, i uwzględniać „zasady określo-ne w koncepcji przestrzenokreślo-nego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i pla-nu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem”, ze szczegółowymi ustale-niami, które powinny znaleźć się z planie miejscowym.

Niestety redakcja przepisów u.p.z.p., odnoszących się do relacji mających zachodzić pomiędzy studium a projektem planu miejscowego (i dopuszczalnych odstępstw od niej) wydaje się dosyć niejednoznaczna (w tym m.in. w wyniku niektórych zmian

wprowa-dzanych do tej ustawy w ciągu kilkunastu lat jej obowiązywania). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. „ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. Następnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustala, że „wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego (…), zgodnie z zapisami studium”. Art. 20 ust. 1 z kolei postanawia, że „plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium”. Niestety zestawienie tego ciągu przepisów ujawnia niespój-ność, co najmniej pomiędzy zapisami art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie art.

15 ust. 1 nakazuje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta sporządzać projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, a art. 20 ust. 1 wymaga, by uchwalo-ny przez radę gmiuchwalo-ny plan miejscowy jedynie nie naruszał ustaleń studium. Jeżeli rada gminy miałaby możliwość sporządzania projektu planu miejscowego, to taka rozbieżność byłaby zrozumiała – ale, jak wynika z lektury ustawy i orzecznictwa, radzie gminy ta-kie uprawnienia nie przysługują. Natomiast rozbieżność pomiędzy zapisami tych dwóch przepisów powstała w momencie nowelizowania art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ustawę z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2010, nr 130, poz. 871), i wynikła z pominięcia korekty w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., polegającej na usunięciu zapisu o zgodności z zapisami studium.

Dodatkowo, o dopuszczalności w miarę równoczesnego sporządzania projektu stu-dium i zbieżnego z nim projektu planu miejscowego, może przesądzać obecna redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: „Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właści-wości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części”. Z powyższej, obowiązującej od końca 2015 roku redakcji tego przepisu wynika, że tylko istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność przyjmującej go uchwały. W miarę równoczesne sporządzanie projektu stu-dium i zbieżnego z nim projektu planu miejscowego powinno być kwalifikowane jako co najwyżej nieistotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, ale nie-stety, w orzecznictwie w tym zakresie występują różne rozstrzygnięcia. Z tej racji bardzo pożądane byłoby wprowadzenie regulacji, która jednoznacznie dopuszczałaby możliwość równoczesnego sporządzania obu, powiązanych ze sobą merytorycznie, gminnych doku-mentów planistycznych. To niewątpliwie znacząco skróciłoby czas ich sporządzania.

Znaczna liczba gmin w kraju dosyć niechętnie podchodzi do sporządzania dokumen-tów planistycznych uznając, że mają pilniejsze wydatki. Zazwyczaj ta niechęć znacznie maleje, gdy koszty sporządzenia dokumentów planistycznych mogą być pokryte ze źródeł zewnętrznych. To dodatkowa, oprócz kolizyjności środowiskowej inwestycji górniczych, racja przemawiająca za tym, by koszty sporządzania planów miejscowych dla terenów górniczych, w razie potrzeby powiększanych o dodatkowe przestrzenie warunkujące pra-widłowe funkcjonowania obiektów górniczych, były pokrywane przez zainteresowanych przedsiębiorców. Ponadto sporządzanie planu miejscowego zazwyczaj zapewnia większe

bezpieczeństwo prawne inwestycji. Zresztą w odniesieniu do przedsięwzięć służących poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu złóż kopalin objętych własnością gór-niczą na podstawie art. 21 ust. 2 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 2204 z późn. zm.), „koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają (…) inwestora realizującego inwestycję celu publicznego – w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji” – czyli w tym przypadku przedsiębiorcę.

Również koszty sporządzania planów miejscowych dla ochrony nieeksploatowanych złóż kopalin (także tych nie objętych własnością górniczą), powinny być pokrywane z in-nych źródeł niż budżet gminy. W przypadku złóż, w odniesieniu do których zatwierdze-nie dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej nastąpiło po wejściu w życie postulowanego tu rozwiązania, koszty sporządzania odpowiedniego planu powinien ponieść przedsiębiorca, który sporządził tę dokumentację. Jeżeli złoże zostało udokumentowane wcześniej, ale jest przedsiębiorca, który ubiega się o koncesję na wydobywanie kopalin z tego złoża, to on powinien ponosić koszty sporządzenia planu miejscowego. W innych przypadkach koszty ochrony złóż kopalin poprzez sporządze-nie dla nich planów miejscowych, wydaje się, że winny być finansowane ze specjalne-go funduszu Skarbu Państwa. Przemawia za tym fakt, że złoża kopalin w zróżnicowa-ny sposób występują w przestrzeni naszego kraju. Ochrona ich przed zniszczeniem lub ograniczeniem dostępności ich zasobów w wyniku nieracjonalnego zagospodarowania powierzchni ziemi, jest wysoce pożądana zarówno w bliskiej, jak i odległej perspektywie czasowej. Zatem koszty tej ochrony powinna ponosić solidarnie cała społeczność kra-ju, a nie tylko lokalne społeczności, którym przyszło mieszkać w obszarach bogatych w złoża.

Dodatkowo dla usprawnienia procesów planistycznych w gminach, w których wy-stępują tereny górnicze lub są zamiary, by takie tereny wyznaczyć, zalegalizowanie możliwości ponoszenia kosztów sporządzania zmian studiów wiążących się z inwesty-cjami górniczymi przez zainteresowanych przedsiębiorców byłaby pożądana. Być może w ogóle – z mocy prawa – powinni oni ponosić te koszty. Wydaje się, że przejęcie przez przedsiębiorców kosztów sporządzania projektów studiów, a także wcześniej wymienio-nych projektów planów miejscowych, umożliwiających inwestycje górnicze, w tym tych, do których ponoszenia zobowiązane są dotychczas gminy, będzie korzystne dla obydwu stron. Przedsiębiorcy obarczeni zostaną dodatkowymi kosztami, ale te koszty będą rela-tywnie bardzo małe (w stosunku do ogółu kosztów inwestycyjnych). Natomiast otrzymają za to szansę na skrócenie czasu powstawania niezbędnych dokumentów planistycznych, a jednocześnie – w wielu przypadkach – na lepsze zrozumienie przez władze gminy i jej społeczność potrzeb przedsiębiorcy. Gminy zaś będą mogły wykorzystać zaoszczędzone fundusze na inne cele.

4. Dostęp do chronionych gruntów a harmonizacja polityki