Słabości polskiej polityki przestrzennej

Niestety realizowana w Polsce polityka przestrzenna jest daleka od ideału. Sygnalizują o tym od lat pojawiające się publikacje. Znający z praktyki realia gospodarki przestrzen-nej zarówno w Polsce, jak i za granicą – Andrzej Jędraszko i Andreas Billert w 2006 r.

pisali: „W polskim prawie planistycznym brak (…) m.in. europejskiej formuły celu pla-nowania przestrzennego, jakim jest uporządkowany rozwój przestrzenny (rozumiany dziś przede wszystkim jakościowo) oraz społecznie sprawiedliwe użytkowanie gruntów, oba cele oparte o paradygmat zrównoważonego i trwałego rozwoju. Mętne i dwuznaczne określenie relacji między interesem publicznym i prywatnym na obszarze realizacji zago-spodarowania przestrzeni i brak jednoznacznego nakazu jego społecznie sprawiedliwego rozważenia, jak i dwuznaczne określenie w polskim prawodawstwie praw wynikających z własności gruntu, doprowadziło m.in. do niesłychanego i nieznanego w Europie przeko-nania, że z rzeczowej własności gruntu, można wyprowadzić prawo do jego dowolnego zagospodarowania. Taki prymitywny neoliberalizm gwarantuje szybkie i łatwe zabudo-wywanie przez właścicieli ich gruntów, jak i przekonuje o nadrzędności interesu własno-ści prywatnej nad interesem publicznym” (Jędraszko i Billert 2006). Także krytycznie o planowaniu przestrzennym wypowiadali się inni autorzy, stwierdzając m.in., że „Plano-wanie przestrzenne nie jest zintegrowane z plano„Plano-waniem inwestycyjnym. Główne man-kamenty to brak bilansowania potrzeb i oferty uzbrojonych terenów z potrzebami rynku oraz z możliwością uzbrojenia ich w odpowiednim czasie przez gminę, co powinno być podstawowym elementem studium. Przepisy pozwalają także na uchwalenie planu (de-cyzji o warunkach zabudowy) i wydawanie pozwoleń na budowę, w sytuacji fizycznego braku uzbrojenia terenów. Brak jest koordynacji działań władz publicznych w przestrzeni.

Studia są wiążące tylko przy sporządzaniu planów miejscowych, ale już nie przy

sporzą-dzaniu decyzji o warunkach zabudowy. Studia wiążą tylko organy gminy, ale już nie orga-ny samo rządu województwa i administracji rządowej, które mogą ręcznie sterować zago-spodarowaniem przestrzennym przy pomocy instytucji uzgodnień” (Izdebski i in. 2007).

Szczególnym przejawem nieefektywności polskiej polityki przestrzennej stał się gi-gantyczny przyrost terenów przewidzianych pod zainwestowanie, w szczególności pod zabudowę mieszkaniową. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (zwanych także planami miejscowymi), którymi pokryte jest tylko około 30% powierzch-ni kraju, i w decyzjach o warunkach zabudowy, które mogą być wydawane na pozostałych terenach, przewidziano obszary pod zabudowę mieszkaniową, mogące pomieścić – we-dług różnych szacunków – od 60 do 100 mln osób. Jeszcze większe rezerwy obszarów pod zabudowę mieszkaniową ujęto w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (zwanych dalej studiami), którymi – z mocy prawa – gminy mają obowiązek obejmować cały swój obszar administracyjny. W tym przypadku szacunki re-zerw wahają się od 150 do 300 mln osób. Warto też dodać, że ustalone w gminnych do-kumentach planistycznych i decyzjach lokalizacyjnych rezerwy gruntów przeznaczonych na inne rodzaje zabudowy niż mieszkaniowa, także co najmniej kilkakrotnie przekraczają realne potrzeby.

Taki stan rzeczy wynika przede wszystkim z faktu, że grunty z prawem zabudowy można sprzedać znacznie drożej niż grunty bez takiego prawa. W zdecydowanej więk-szości rezerwy gruntów pod różnego rodzaju zabudowę zostały wyznaczone na obecnych gruntach rolnych. Dysponenci tych rezerw nie ponoszą żadnych kosztów za przyznanie im prawa zabudowy, albo zazwyczaj tylko symboliczne. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawach budownictwa mieszkaniowego jest bowiem zwol-niony z opłaty (w innych sprawach wynosi 107 zł), a w przypadku planów miejscowych prawdopodobieństwo pobrania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nierucho-mości jest niewielkie. Może ona bowiem być pobrana tylko w przypadku zbycia gruntów w ciągu 5 lat od uchwalenia planu, i to tylko przy zbiegu dodatkowych – wskazanych w przepisach – okoliczności. W konsekwencji, rezerwy gruntów rolnych przeznaczo-nych pod zabudowę, podobnie jak pozostałe grunty rolne z zakazem zabudowy, obłożo-ne są jedynie podatkiem rolnym (znacznie niższym niż podatek od nieruchomości grun-towych), a do tego opłacanym jedynie do klasy IV włącznie, bo grunty niższych klas bonitacyjnych są z tego podatku zwolnione. Dodatkowo przeznaczenie gruntów rolnych pod zabudowę nie wpływa na dalszą możliwość pobierania różnych dopłat do gruntów rolnych.

Takie uwarunkowania ekonomiczno-prawne wpływają na to, że władze miast i gmin są praktycznie przymuszone do powiększania zasięgu rezerw gruntów pod zabudowę.

Narastający chaos w przestrzeni naszego kraju generuje znaczące koszty. W stanowi-sku Prezydium Polskiej Akademii Nauk m.in. stwierdzono, że „Polska ponosi ogromne straty społeczne i gospodarcze wskutek chaotycznej i niekontrolowanej urbanizacji. Błędy i zaniedbania w polityce przestrzennej oraz słabość planowania na wszystkich szczeblach

zarządzania terytorialnego przestrzenią wywołują stany krytyczne. Są źródłem szkodliwe-go społecznie i ekonomicznie zjawiska rozpraszania zabudowy i przestrzenneszkodliwe-go bezładu, który ma negatywny wpływ na większość dziedzin życia i działalności człowieka”. Jed-nocześnie w tym stanowisku wskazano, że „straty generowane bezładem przestrzennym przekraczają w Polsce rocznie 84 mld zł” (Stanowisko Prezydium PAN 2018).

Pomimo bardzo krytycznych uwag pod adresem realizowanej polityki przestrzennej, przez kolejne lata rządzący nie zdecydowali się na niezbędną zmianę tej polityki. Racjo-nalne zapisy zawarte w dokumentach strategicznych, takich jak Koncepcja Przestrzenne-go ZaPrzestrzenne-gospodarowania Kraju 2030 czy Strategia na rzecz OdpowiedzialnePrzestrzenne-go Rozwoju, nie zostały przełożone na przepisy ustaw i rozporządzeń w niezbędnym zakresie poprawiają-cych narzędzia planowania przestrzennego.

W systemie prawa regulującego gospodarkę przestrzenną w naszym kraju już od sze-regu lat następuje sukcesywne wypieranie narządzi planistycznych przez podejmowane doraźnie decyzje lokalizacyjne. Szczególnie istotnym aktem w tym zakresie było przy-jęcie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. „o zagospodarowaniu przestrzennym”, która zniosła obowiązek sporządzania planów miejscowych oraz zapowiedziała utratę mocy wszystkich planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Faktycznie do-konało się to ostatecznie na początku obowiązywania już ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

„o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym” (Dz.U. z 2018, poz. 1945 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W wyniku tych regulacji procent pokrycia planistycznego kraju spadł z ponad dziewięćdziesięciu procent do ledwie kilkunastu. Jednocześnie ta ustawa

„udoskonaliła” wprowadzoną w poprzedniej ustawie instytucję decyzji o warunkach za-budowy i zagospodarowania terenu, m.in. rozszerzając radykalnie krąg osób, które te de-cyzje mogły przygotowywać, upraszczając procedurę oraz wykluczając możliwość okre-ślania czasu ważności decyzji. Równocześnie zaczęto wprowadzać tzw. specustawy, przy stosowaniu których z reguły inwestorzy nie są zobowiązani do respektowania jakichkol-wiek obowiązujących ustaleń planów miejscowych. Natomiast organy wydające decyzje lokalizacyjne na mocy tych ustaw, są zwolnione przez nie z uwzględniania „wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), co chociaż formalnie obowiązuje przy sporządzaniu planów miejscowych, a także w sposób zminimalizowany, za sprawą art. 56 u.p.z.p., przy wydawaniu decyzji o warunkach zabu-dowy i zagospodarowania terenu.

W rezultacie, zamiast racjonalnej długofalowej polityki przestrzennej, opartej na sys-temie planowania przestrzennego powiązanego z systemem planowania strategicznego, których racjonalność byłaby na bieżąco monitorowana i aktualizowana, w naszym kra-ju znacząca ilość inwestycji, w tym o dużym znaczeniu przestrzennym, jest realizowa-na w wyniku podejmowanych ad hoc decyzji lokalizacyjnych. To oczywiście ułatwia ustalanie lokalizacji inwestycji, ale przy okazji często wiąże się z obniżeniem walorów lub nawet ich zaprzepaszczeniem na pobliskich obszarach. Natomiast w przypadku po-sługiwania się narzędziami planowania przestrzennego występuje możliwość określenia

optymalnych funkcji i sposobów zagospodarowania różnych terenów, w tym takich, na których pożądane były określone inwestycje, ale także takich, na których zmiany zago-spodarowania nie byłyby dopuszczone, choćby ze względu np. na potrzebę ochrony złoża kopalin o nieudokumentowanym jeszcze statusie. Co oczywiste, planowanie przestrzenne, w przeciwieństwie do decyzyjnego sposobu lokalizowania inwestycji, ułatwia synergicz-ne kojarzenie przedsięwzięć zgłaszanych przez różsynergicz-ne podmioty, a jednocześnie może za-pewnić odpowiednią kontrolę nad terenami, które powinny być chronione przed zmianą zagospodarowania.

2. Narzędzia ekonomiczno-prawne służące harmonizacji polityki