Historyczne i aksjologiczne zmiany w krajowym sektorze energetycznym

Z punktu widzenia genezy regulacji prawnych, omówione wcześniej zjawiska, znajdują kontynuację na gruncie sektorów poszczególnych państw członkowskich. Śledzenie historycznych i aksjologicznych zmian w sektorze służy także ocenie zapewnienia przez państwo odpowiedniego poziomu realizacji swoich zobowiązań (regulacja prospołeczna, której egzemplifikacją są m.in. usługi powszechne) wobec odbiorców w sektorze energetycznym. Rodzi się więc pytanie o zakres obowiązków

i Rady 2009/28/WE z 23.4.2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, OJ L 140, 5.6.2009, s. 16 – 62.

327Zob. Konkluzje – Rady Europejskiej w sprawie ram polityki klimatyczno – energetycznej do roku 2030 SN 79/14 z 23.10.2014 r. [online]. Dostępne: <www.consilium. europa.eu> (dostęp: 6.11.2014).

328Część przedstawicieli przedsiębiorstw sektora wskazuje, że UE potrzebuje głębokiej zmiany paradygmatu powiązanych polityk, klimatycznej i energetycznej, a dążenie do przywództwa nad globalną polityką klimatyczną powinno zostać zastąpione przez dążenie

do osiągnięcia przewag konkurencyjnych. Postulowane zmiany miałyby na celu ograniczenie prymatu polityki energetycznej w odniesieniu

do innych celów polityki gospodarczej. Tym samym ochrona klimatu winna być tylko jednym z wielu potencjalnie równorzędnych celów polityki gospodarczej UE. R. Gardziński, Amerykańskie łupki coraz bardziej wpływają na sytuację rafinerii w Europie [online]. Dostępne: <www.ekonomia.rp.pl> (dostęp: 10.11.2013).

329Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno – Społecznego oraz Komitetu Regionów COM(2011) 885/2 z grudnia 2011 r. Mapa drogowa energii 2050 [online]. Dostępny: <www.ec.europa.eu> (dostęp: 5.1.2014).

330K. Sobieraj podkreśla także, że wdrażanie gospodarki niskoemisyjnej musi odbywać się przy zapewnieniu zrównoważonego rozwoju oraz z zachowaniem przewidywalności tej polityki i w zaufania do prawa. Zob. K. Sobieraj, Wybrane problemy…, op. cit., s. 70.

państwa, w świetle realizowania przez nie funkcji regulacji. W tym sensie podrozdział ten dotyczy aksjologicznie motywowanej ingerencji w sektor energetyczny, czego wyrazem jest wzrost znaczenia usług powszechnych, których najpełniejszą emanacją jest stworzenie systemu wsparcia dla odbiorców wrażliwych społecznie na gruncie PrEn.

1.3.1. Zmiany instytucjonalne

Omówione wcześniej zmiany i procesy, zachodzące na poziomie europejskim, wywarły także znaczący wpływ na rozwój polskiego sektora energetycznego, a co za tym idzie prawa gospodarczego publicznego, regulującego ten sektor. Jednak w porównaniu do zakresu czasowego zmian na poziomie europejskim, krajowa perspektywa (ze względów społeczno – politycznych) jest stosunkowo krótka, gdyż zaczyna się dopiero na początku lat 90. XX w., wraz z głębokimi reformami i przekształceniami strukturalnymi w sektorze332. Z tego względu stanem wyjściowym dla krajowego sektora był brak wolnego rynku, wszechobecna monopolizacja, monokultura węglowa oraz konieczność głębokiej przebudowy struktur, w związku z likwidacją Wspólnoty Węgla Kamiennego oraz Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego³³³.

Polski sektor³³⁴ w pierwszej fazie przebudowy zmagał się z ogólnogospodarczym kryzysem, spowodowanym wprowadzeniem gospodarki rynkowej. Jednak już w połowie lat 90. XX w., sytuacja uległa znacznej poprawie335. Osiągnięta w ten sposób stabilizacja gospodarcza, umożliwiła uchwalenie przez Sejm RP PrEn³³⁶, co wielu autorów traktuje, jako symboliczny moment rozpoczęcia tworzenia się sektora energetycznego oraz rynku energii w Polsce.

Sektor energetyczny wymagał jednak gruntownej przebudowy. Tak więc prócz zmian legislacyjnych, trwały także zmiany związane z koniecznością przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w spółki prawa handlowego, ich prywatyzacji oraz łączenia w grupy (początkowo poziomo, potem pionowo zintegrowane). Pierwszy Prezes URE trafnie podsumował ten okres mówiąc, iż (…) głównym zadaniem, przyświecającym działaniom prawodawcy w tamtym okresie,

było wprowadzenie mechanizmów rynkowych (konkurencja), co uznano za jedyny sposób realizacji strategicznych celów polityki energetycznej, tj. przyspieszenia i ukierunkowania przekształceń tego sektora337.

332Z. Szalbierz analizując zmiany w sektorze podkreśla przełomowy charakter zapoczątkowanych w latach 90. XX w. reform. Zdaniem tego autora, wspomniany charakter wyraża się w szczególności w tempie oraz sposobie wdrażania przekształceń. Z. Szalbierz, Monopol i regulacja

państwa na rynku energii [w:] Z. Połecki (red.) Rynek energii elektrycznej: rozwój i harmonizacja struktur, Materiały VII Konferencji Naukowo–Technicznej, t. II, Lublin 2000, s. 122; Z. Muras, Paradoks liberalizacji…, op. cit., s. 131.

333Ustawa z 24.2.1990 r. o likwidacji Wspólnoty Węgla Kamiennego i Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U., 1990, Nr 14, poz. 89.

334Jest to pewne uproszczenie – do czasu wejścia w życie w 1997 r. PrEn trudno bowiem mówić o wyodrębnieniu sektora energetycznego z szerszego katalogu używanych pojęć, takich jak przemysł lub gospodarka.

335Szerzej na ten temat: M. Kurtyka, Od restrukturyzacji do modernizacji. Opóźniona transformacja polskich przedsiębiorstw energetycznych

w latach 1990 – 2009, Warszawa 2013, s. 12 i nast.

336Z dzisiejszej perspektywy ustawa ta oceniana jest bardzo krytycznie. Natomiast tekst pierwotny większość komentatorów oceniała bardzo pozytywnie. M. Dietl i K. Makowski mówią o nim jako o nowatorskim, odzwierciedlającym aktualne tendencje światowe, w tym także

europejskie (…) wychodzącym naprzeciw oczekiwaniom transformowanej gospodarki narodowej na nowoczesną regulację prawną dotyczącą tak istotnego obszaru gospodarowania, jakim jest energetyka. Zob. M. Dietl, K. Makowski, Monopolizacja, demonopolizacja, niepewność,

Warszawa 2010, s. 1; [Referat] Regulacja polskiego sektora energetycznego a akcesja do Unii Europejskiej, wygłoszony przez L. Juchniewicza podczas Forum Energetycznego Zadania polskiego sektora energii związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w dniach 26 – 27.9.2000 r. w Zakopanem [online]. Dostępny: <www.cire.pl> (dostęp: 29.8.2013), s. 49.

337[Referat] Regulacja polskiego sektora energetycznego a akcesja do Unii Europejskiej, wygłoszony przez L. Juchniewicza podczas Forum Energetycznego Zadania polskiego sektora energii związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w dniach 26 –27.9.2000 r. w Zakopanem [online]. Dostępny: <www.cire.pl> (dostęp: 29.8.2013), s. 47.

79

Wpływ prawa europejskiego na polskie regulacje

Kolejny punkt przełomowy stanowiło wejście Polski do UE (1.5.2004 r.). Faktyczny proces integracji (a co za tym idzie dostosowywania ustawodawstwa krajowego do wymogów europejskich) rozpoczął się jednak już z chwilą złożenia przez Polskę wniosku o członkostwo w UE (8.4.1994 r.). Polski prawodawca uchwalając PrEn, działał więc już pod wpływem rozwiązań funkcjonujących w innych państwach członkowskich. Przykładowo, stworzył organ regulacyjny (Prezesa URE), o którym to organie w I pakiecie liberalizacyjnym mówiono jeszcze w sposób bardzo ogólny. Nie zmienia to jednak dość oczywistego faktu, że wraz z wejściem do UE, Polska musiała dostosować pewne rozwiązania prawa energetycznego do założeń prawodawstwa europejskiego, w tym przede wszystkim do dyrektyw I, II oraz III pakietu338. Krajowy sektor stanął więc przed koniecznością wprowadzenia m.in. unbundlingu rachunkowego i prawnego (w kolejnych pakietach zobowiązano się również do zaostrzenia jego kryteriów), TPA, wyznaczenia OSP i zapewnienia niezależności OSP oraz OSD, wprowadzenia prawa wyboru sprzedawcy, instytucji supplier of last resort, obowiązku zapewnienia niezależności organom regulacyjnym, zapewnienia świadczenia usług powszechnych, skrócenia procedury zmiany sprzedawcy, wprowadzenia inteligentnych liczników (AMI) oraz współpracy z europejskimi agencjami (ENTSO i ACER).

Co istotne z punktu widzenia publicznych zobowiązań sektora, w przeciwieństwie do dyrektyw z lat 1996 i 1998, dyrektywy II i III pakietu liberalizacyjnego wiele uwagi poświęcają problematyce usług publicznych, które to zagadnienia znajdowały się poza głównym nurtem zainteresowania KE. Wpisuje się to także w szerszą zmianę w prawodawstwie UE, dotyczącą usług o charakterze publicznym (usług użyteczności publicznej, usług powszechnych, usług w ogólnym interesie gospodarczym), świadczonych w zliberalizowanym sektorze energetycznym³³⁹. W konsekwencji stworzenie pojęcia usług powszechnych, stało się jednym z powodów, dla których zagwarantowanie świadczenia usług publicznych zostało zaliczone w poczet obowiązków państwa. Założenia wspomnianych dyrektyw – choć z opóźnieniem – były wdrażane także w krajowym sektorze energetycznym. Samodzielny OSP w postaci PSE Operator S.A. (będący w 100% spółką Skarbu Państwa) powstał więc z dniem 1.7.2004 r. Natomiast pozostałe rozwiązania wprowadzały kolejne nowelizacje PrEn³⁴⁰.

338Zob. Wzmocnienie ochrony konsumentów oraz skuteczniejszy nadzór prowadzony przez niezależne organy regulacyjne [online]. Dostępne: <www.ure.gov.pl> (dostęp: 20.8.2013); M. Swora, Mocniejsza pozycja konsumenta w pakiecie energetycznym UE, Gazeta Prawna 2009, Nr 64.

339Tak M. Będkowski – Kozioł, Kierunki zmian…, op. cit., s. 99 i nast.

340Nowelizacja z 2.4.2005 r. w zakresie implementacji dyrektywy nr 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27.9.2001 w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych oraz częściowo w zakresie dyrektywy 2003/54/WE – wydzielenie operatorów przesyłowych i dystrybucyjnych od działalności polegającej na wytwarzaniu i obrocie energią elektryczną. Nowelizacja z 4.3.2005 r. implementująca niektóre zapisy Dyrektywy 2003/54/WE, 2003/55/WE oraz Rozporządzenie nr 1228/2003/WE w sprawie warunków dostępu do sieci elektroenergetycznych przy transgranicznym obrocie energią elektryczną. Tą nowelizacją rozszerzono m.in. zakres obowiązków przedsiębiorstw energetycznych (realizowanych usług oraz zawieranych umów), wprowadzono kryteria techniczne i eksploatacyjne dla urządzeń, instalacji i sieci przyłączanych do sieci elektroenergetycznych, zmieniono przepisy dotyczące wymagań kwalifikacyjnych osób obsługujących te urządzenia, instalacje i sieci, znowelizowano przepisy dotyczące sprzedawców z urzędu i sposobu ich wyłaniania, dostosowano do prawodawstwa UE przepisy odnoszące się do polityki energetycznej państwa oraz poszerzono zakres zadań i kompetencji Prezesa URE. Nowelizacja z 12.1.2007 r. w zakresie dostosowania przepisów do Dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11.2.2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii. Nowelizacja z 15.6. 2007 r. w zakresie zapewnienia ciągłości dotychczasowych umów pomiędzy funkcjonującymi obecnie zakładami energetycznymi i odbiorcami końcowymi energii elektrycznej, w związku z wydzielaniem działalności dystrybucyjnej w zakresie energii elektrycznej od innych działalności, w tym obrotu i wytwarzania energii elektrycznej. Nowelizacja z 8.1.2010 r. implementująca Dyrektywę 2005/89/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 18.1.2006 r. dotyczącą działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych. Nowelizacja z 16.9.2011 r., której celem była modyfikacja systemu obowiązkowych zapasów gazu ziemnego w taki sposób, aby został ułatwiony proces wchodzenia na polski rynek nowych podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i przywozu gazu ziemnego oraz funkcjonowanie już działających na rynku przedsiębiorstw prowadzących taką działalność na niewielką skalę. Nowelizacja z 15.4.2011 r. w zakresie ustanowienia systemu promującego i wspierającego uzyskiwanie oszczędności energii, zwłaszcza na polu końcowego wykorzystania energii. Zob. Ustawa z 2.4.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. [2005], Nr 91, poz. 875; Ustawa z 4.3.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska,

Realizacja założeń pakietów liberalizacyjnych była związana z tworzeniem rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Powstanie konkurencyjnego rynku jest bowiem niezbędne do osiągnięcia innych celów, w tym także celów społecznych. I choć funkcjonowanie wspólnego rynku winno opierać się na zasadach uczciwej i otwartej konkurencji, to w doktrynie dość powszechnie akceptowane jest przekonanie, że aby osiągnąć założone cele w jak największym stopniu, konieczny jest pewien stopień ingerencji publicznej na rynku w sektorze³⁴¹. Tak więc okres po wejściu Polski do UE, to dla sektora także czas wprowadzania rozwiązań, przybliżających pełną liberalizację, traktowaną, jako jeden z priorytetów polityki regulacyjnej państwa.

Odbiorcy wrażliwi społecznie – próby zdefiniowania problemu w obszarze usług powszechnych

Od 1.7.2007 r. wprowadzono prawo do zmiany sprzedawcy dla wszystkich odbiorców (implementacja art. 3 ust. 5 Dyrektywy 2003/54/WE)³⁴². Skoro prawo jest odbiciem systemu wartości prawodawcy, redefinicja interesu publicznego w sektorze, w kontekście obowiązków gwarancyjnych państwa, wiązała się z koniecznością podjęcia działań, związanych z ochroną najbiedniejszych odbiorców i zapewnieniem dostępu do usług powszechnych. Z dniem 30.11.2007 r. regulator rynku powołał więc Zespół do Spraw Badawczych nad Problematyką Odbiorców Wrażliwych Społecznie, którego zadaniem było m.in. gromadzenie informacji w celu opracowania systemu pomocy odbiorcom wrażliwym społecznie³⁴³. Nie była to jednak jednorazowa inicjatywa, kolejnym krokiem na drodze do wzmocnienia pozycji odbiorców było zainaugurowanie przez Prezesa URE Strefy Odbiorcy. Inicjatywa ta, zrzeszająca przedstawicieli konsumentów, administracji państwowej oraz przedsiębiorstw energetycznych miała na celu m.in. wypracowanie standardów dobrych praktyk. Element społecznej funkcjonalizacji był więc coraz bardziej obecny w sektorze, wpływając na katalog zadań, realizowanych w interesie publicznym przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Rok 2007 przyniósł także zwolnienie z obowiązku zatwierdzania taryf sprzedaży dla grup odbiorców przemysłowych. W tym czasie opublikowano także Mapę drogową uwolnienia cen

dla wszystkich odbiorców energii elektrycznej. W drodze ku prawom odbiorców i efektywnej konkurencji w sektorze energetycznym³⁴⁴, w której wskazano warunki brzegowe, bez których wypełnienia nie jest możliwa pełna liberalizacja rynku w sektorze. Do tych warunków należało m.in. wsparcie dla odbiorców wrażliwych, jeden rachunek dla gospodarstwa domowego oraz wprowadzenie sprzedaży rezerwowej – zapewnienie odbiorcom dostaw w przypadku zaprzestania ich świadczenia przez dotychczasowego dostawcę (np. w sytuacji ogłoszenia przez niego upadłości). Liberalizacja sektora (rozumiana jako ograniczenie obecności państwa działającego w wymiarze właścicielskim) została więc powiązana z nakładaniem realizacji określonych zadań publicznych na podmioty prywatne, które wypełniają je we własnym interesie gospodarczym.

Dz.U. 2005], Nr 62, poz. 552; Ustawa z 12.1.2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności, Dz.U. [2007], Nr 21, poz. 124; Ustawa z 15.6.2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, Dz.U. 2007], Nr 115, poz. 790; Ustawa z 8.1.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. [2010], Nr 21, poz. 104; Ustawa z 16.9.2011 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. [2011], Nr 234, poz. 1392; Ustawa z 15.4.2011 r. o efektywności energetycznej, Dz.U. [2011], Nr 94, poz. 551.

341Komunikat Komisji Europejskiej C(2013) 7243 z 5.11.2013 r. Realizacja rynku wewnętrznego energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej [online]. Dostępny: <www.orka.sejm.gov.pl> (dostęp: 24.3.2015).

342Odbiorcy przemysłowi (pod względem wolumenu dostaw największa grupa odbiorów) prawo zakupu energii od wybranego sprzedawcy uzyskali już 1.7.2004 r. Natomiast odbiorcy w gospodarstwach domowych (grupa taryfowa G) nabyli to prawo dopiero 1.7.2007 r. Zob. Raport Krajowy Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki 2011, przygotowany przez Prezesa URE [online]. Dostępny: <www.ure.gov.pl> (dostęp: 15.9.2013), s. 105.

343Mapa drogowa uwolnienia cen dla wszystkich odbiorców energii elektrycznej. W drodze ku prawom odbiorców i efektywnej konkurencji w sektorze energetycznym z 2008 r., przygotowana przez URE, Biul. URE 2008, Nr 2, s. 2 i nast.

81

Ramy prawne sektora to jednak nie tylko PrEn i dyrektywy sektorowe. Kolejnym etapem zmian w sektorze było stworzenie dokumentu Polityka energetyczna Polski do 2030 r., przyjętego przez Radę Ministrów 10.11.2009 r.³⁴⁵. Polska, będąc krajem członkowskim, prócz aktywnego uczestnictwa w tworzeniu polityki energetycznej UE, dokonuje również implementacji jej głównych celów, biorąc przy tym pod uwagę m.in. ochronę interesów odbiorców, zasoby energetyczne oraz uwarunkowania technologiczne. W ten sposób, pod wpływem celów ponadnarodowych, powstały podstawowe kierunki polskiej polityki energetycznej (kierunki rozwoju sektora), w postaci poprawy efektywności energetycznej, wzrostu bezpieczeństwa dostaw paliw i energii, dywersyfikacji struktury wytwarzania energii elektrycznej poprzez wprowadzenie energii jądrowej, rozwoju wykorzystania odnawialnych źródeł energii (w tym biopaliw), rozwoju konkurencyjnych rynków paliw i energii oraz ograniczenia oddziaływania energetyki na środowisko.

Wspomniane cele wydają się bardzo zróżnicowane, przez co trudno wskazać jeden kierunek rozwoju sektora. Z punktu widzenia niniejszej pracy, na uwagę zasługuje jednak w szczególności pkt 6.2 omawianego dokumentu, który mówi o działaniach na rzecz rozwoju konkurencyjnych rynków, w ramach którego to celu prawodawca zobowiązał się do ułatwienia zmiany sprzedawcy energii oraz wprowadzenia ochrony najgorzej sytuowanych odbiorców energii elektrycznej przed skutkami wzrostu cen³⁴⁶, które to zobowiązanie następnie uszczegółowiono w Programie działań wykonawczych

na lata 2009 – 2012³⁴⁷.

Cele wymagają kreowania instrumentów ich realizacji. Słusznie podkreśla się więc w doktrynie, że zarówno dyrektywy sektorowe, jak i realizacja polityki energetycznej, wpłynęły na fakt, iż po wielu latach negocjacji, w 2013 r. wypracowano przy udziale regulatora rynku wzorzec tzw. generalnej umowy dystrybucyjnej dla usługi kompleksowej, stanowiącej standard umowy zawieranej przez wszystkich sprzedawców (a nie tylko sprzedawców z urzędu) z OSD na jednolitych warunkach. Z punktu widzenia istoty ingerencji można na to patrzeć w różny sposób. Z jednej strony, jest to sukces regulatora, stanowiącego przedłużenie obecności państwa w sektorze. Z drugiej, jest to dobrowolne przyjęcie konkretnych obowiązków przez podmioty prywatne, w ramach realizacji interesu publicznego w postaci zapewnienia odpowiednich standardów świadczenia usług. I choć generalna umowa dystrybucji była jednym z warunków zakończenia procesów liberalizacji, to bez wdrożenia systemu pomocy wrażliwym społecznie gospodarstwom domowym proces ten nie mógł zakończyć się zgodnie z pierwotnymi założeniami regulatora348.

345Dokument Ministerstwa Gospodarki, Polityka energetyczna Polski do 2030 roku. Załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z 10.11.2009 r. [online]. Dostępny: <www.mg.gov.pl> (dostęp: 11.11.2013). Temu dokumentowi traktującemu pewne zagadnienia w sposób ogólny, towarzyszą również inne dokumenty, w których założenia polityki energetycznej zostały doprecyzowane. Jednym z nich jest Program działań wykonawczych na lata 2009 – 2012. Załącznik nr 3 do Polityki energetycznej Polski do 2030 r. z 10.11.2009 r., przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki [online]. Dostępny: <www.mg.gov.pl> (dostęp: 11.4.2014).

346Dokument Ministerstwa Gospodarki, Polityka energetyczna Polski do 2030 r. Załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z 10.11.2009 r. [online]. Dostępny: <www.mg.gov.pl> (dostęp: 11.11.2013), s. 22.

347Należy tu wspomnieć o działaniu 5.5, czyli ochronie najgorzej sytuowanych odbiorców energii elektrycznej przed skutkami wzrostu cen energii. W ramach tego działania mieściło się m.in. przygotowanie i wdrożenie odpowiedniego rozwiązania w obszarze krajowego systemu pomocy społecznej dotyczącego ochrony najsłabszych ekonomicznie grup odbiorców energii elektrycznej w gospodarstwach domowych do 2010 r., przygotowanie i wdrożenie dodatkowego rozwiązania, polegającego na świadczeniu pomocy najuboższym grupom odbiorców energii elektrycznej przez przedsiębiorstwa energetyczne w ramach opracowywanych przez nie programów pomocy (tzw. zasada odpowiedzialności społecznej biznesu, inaczej CSR czyli Corporate Social Responsibility) w sektorze elektroenergetyki w warunkach konkurencyjnego rynku energii elektrycznej do 2010 r. Zob. Program działań wykonawczych na lata 2009 – 2012. Załącznik nr 3 do Polityki energetycznej Polski do 2030 r. z 10.11.2009 r., przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki [online]. Dostępny: <www.mg.gov.pl> (dostęp: 11.4.2014), s. 4.

348Zgodnie z informacjami przedstawianymi przez Prezesa URE, warunki wskazane we wspomnianym dokumencie winny zostać spełnione najpóźniej w styczniu 2014 r., w którym to roku miało odbyć się badanie rynku zgodnie z art. 49 PrEn. Na tej podstawie miała zostać także podjęta decyzja o zwolnieniu z obowiązku zatwierdzania taryf w odniesieniu do gospodarstw domowych. Z dzisiejszej perspektywy wiemy jednak, iż prognozy te były nazbyt optymistyczne.

Regulacje ad hoc

Polsce nie udało się implementować na czas (do 3.3.2011 r.) wszystkich rozwiązań przewidzianych w III pakiecie liberalizacyjnym. W związku z czym KE 20.12.2012 r. wniosła skargę (sprawa C 598/12)³⁴⁹, grożąc nałożeniem kary pieniężnej. Mając na względzie uniknięcie negatywnych konsekwencji finansowych, po raz kolejny znowelizowano więc PrEn³⁵⁰, przyjmując 26.7.2013 r. tzw. mały trójpak³⁵¹, w którym wprowadzono przepisy mówiące m.in. o odbiorcach wrażliwych energii elektrycznej i paliw gazowych³⁵². Wspomniana nowelizacja wprowadziła m.in. definicje odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej i paliw gazowych (art. 3 pkt 13c i 13d PrEn)³⁵³. Zmieniono (na korzyść odbiorców) procedurę rozwiązywania umowy z dostawcą (art. 4j ust. 3 pkt 3 PrEn, 4j ust. 3a PrEn), dodano nowe elementy, które winna zawierać umowa sprzedaży lub umowa kompleksowa (art. 5 ust. 4b

PrEn oraz art. 5 ust. 6d – 6f PrEn) oraz wskazano środki, za pomocą których będą chronieni odbiorcy

wrażliwi (art. 5c – 5g PrEn). Stało się więc to, co dla wielu było rzeczą mało prawdopodobną z punktu widzenia klasycznej drogi liberalizacji. Nowelizacja ta poszerzyła bowiem zakres ingerencji państwa w liberalizujący się sektor. Jednak z punktu widzenia swoiście rozumianej liberalizacji, związanej ze zwiększeniem pewnego obszaru ingerencji państwa, stworzenie systemu wsparcia odbiorców wrażliwych było konsekwencją istnienia publicznoprawnych obowiązków państwa gwaranta.

Zgodnie z zaleceniami regulatora wprowadzono system ochrony odbiorców wrażliwych, jednak pełna liberalizacja rynku nie wydaje się być kwestią bliskiej przyszłości. Wprowadzenie określonych rozwiązań nie gwarantuje bowiem realizacji celów im przyświecających. W tym sensie brak uwolnienia cen energii dla odbiorców w gospodarstwach domowych, pomimo spełnienia warunku w postaci stworzenia systemu wsparcia, wydaje się potwierdzać jedną z tez prezentowanych w niniejszej pracy, tj. tezę o nieskuteczności obecnego systemu wsparcia i nierealizowaniu przez niego interesu publicznego, związanego z zagwarantowaniem dostępu do usług powszechnych.

349Komisja Europejska zarzuciła Polsce naruszenie art. 49 ust. 1 Dyrektywy 2009/72/WE poprzez nieprzyjęcie wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania art. 2 pkt l, 22, 32 i 33, art. 3 ust.7 – 8 i 13, art. 6 ust.1 i 3, art. 9 oraz art. 13 – 14, art.17 – 23, art. 10 i 11, art. 16 ust. l i 2, art. 26 ust. 2 lit. b, c i d) trzecie i czwarte zdanie, art. 29, art. 38 ust.1 – 4, art. 39 ust. 1–4, art. 40 ust.1 – 3 i 5 – 7 oraz załącznika I pkt l i 2 tejże dyrektywy.

350Wskazuje to pośrednio, że gdyby nie działania podejmowane przez UE i twarde egzekwowanie zobowiązań wobec Polski, wiele rozwiązań jeszcze długo nie zostałoby implementowanych do prawa krajowego. Uprawniona wydaje się więc konstatacja, iż część zmian w polskim sektorze energetycznym jest skutkiem pewnego rodzaju przymusu instytucjonalnego stosowanego przez organy UE (szczególnie KE) w odniesieniu do polskiego prawodawcy. Wskazuje na to droga przyjmowanych konkretnych rozwiązań. W odniesieniu do odbiorców wrażliwych inicjatorem była niewątpliwie Wielka Brytania, która to następnie przeniosła te kwestie na poziom ponadnarodowy (europejski), wpisując go w nurt prospołecznych zmian w sektorze, będących odpowiedzią na zagrożenia jakie niesie ze sobą liberalizacja. Następnie ochrona odbiorców wrażliwych została inkorporowana z poziomu krajowego państwa członkowskiego do prawa wtórnego UE w postaci dyrektyw sektorowych, do których implementacji Polska jest zobowiązana. Jednak pomimo upływu terminu implementacji (3.3.2011 r.) Polska nie wypełniła tego zobowiązania. W celu przymuszenia KE skierowała do TS skargę i dopiero w wyniku tego Polska znowelizowała PrEn. Ponad 2 lata po upływie terminu.

351Tego typu działania polskiego ustawodawcy zostały dość powszechnie skrytykowane. Od dłuższego bowiem czasu trwały prace nad stworzeniem nowej ustawy z wyodrębnieniem odrębnej regulacji ustawowej dla sektora gazu i OZE (tzw. duży trójpak). Początkowo