Analizowany dokument (czego nie ukrywają sami autorzy Projektu z 15.12.2008 r. ustawy
(dalej: Projekt 2008)725, został przygotowany na podstawie Raportu URE z tego samego roku. Pomimo powtórzeń, jestto jednak pierwsza propozycja legislacyjna w tym obszarze, skierowana pod obrady Sejmu RP726.
Zaproponowany w Projekcie 2008 model systemu wsparcia odbiorców wrażliwych w ogólnych założeniach niewiele różnił się od propozycji z Raportu URE. Zakładał więc wprowadzenie do PrEn definicji odbiorcy wrażliwego727, zmiany w procedurze wstrzymywania dostaw paliw gazowych i energii elektrycznej odbiorcom w gospodarstwach domowych, nałożenie na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązku zawiadamiania ośrodków pomocy społecznej z dwutygodniowym
wyprzedzeniem o planowanym wstrzymaniu dostaw, wprowadzenie kar pieniężnych
za nieprzestrzeganie tego obowiązku, usytuowanie systemu wsparcia na poziomie gmin (m.in. w formie zasiłków), wprowadzenie obowiązku opracowania przez nie programu pomocy dla odbiorców wrażliwych (jako elementu planu zaopatrzenia w energię) oraz wprowadzenie szeregu obowiązków, dotyczących współdziałania gmin z przedsiębiorstwami energetycznymi dostarczającymi energię elektryczną na ich terenie. Podobnie jak poprzednio, zaproponowano także zmiany w stawce akcyzy za energię.
Kontynuacja czy nowy model?
W przeciwieństwie do Raportu URE, w Projekcie 2008 przewidziano rozszerzenie obszaru kompetencji Prezesa URE, poprzez dodanie pkt 191 w art. 23 ust. 2 PrEn nowego zadania, czyli monitorowania rynku energii elektrycznej, paliw gazowych, ciepła, w tym w szczególności rynku
detalicznego728. Nie wskazano jednak żadnych narzędzi, jakimi miałby posłużyć się Prezes URE do jego realizacji. Oba dokumenty były podobne, stąd finansowanie wsparcia dla odbiorców wrażliwych miałoby odbywać się analogicznie jak w poprzedniej propozycji, czyli przez dotację celową z budżetu państwa, na którą składałyby się wpływy z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 56 PrEn.
Projekt 2008 tym różnił się od Raportu URE, że jako oficjalny projekt ustawy poddany pod obrady
Sejmu RP, powinien spełniać bardziej rygorystyczne wymagania, wynikające z techniki legislacyjnej, w tym m.in. wskazywać na źródła finansowania (tak jak to zrobiono w Raporcie URE). Niestety zabrakło tego elementu, trudno bowiem uznać za wystarczające wyjaśnienia wnioskodawców wskazujące, iż środki pomocowe będą pochodzić z budżetu państwa729. Brakowało ponadto jakichkolwiek wyliczeń prognozowanych kosztów funkcjonowania systemu wsparcia. Jest to o tyle zaskakujące, że na tym etapie prac nad rozwiązaniami dedykowanym odbiorcom, nie było wątpliwości, że takie zostałyby wygenerowane. Podobnie jak poprzednio, nie próbowano także wskazać (w przybliżeniu) potencjalnej liczby beneficjentów proponowanego systemu.
Pomimo wielu kluczowych podobieństw, transpozycja rozwiązań z Raportu URE nie była jednak odtwórcza. Twórcy Projektu 2008 zmodyfikowali więc definicję odbiorcy wrażliwego, co w doktrynie oceniono negatywnie. Komentatorzy wskazywali bowiem, że posłużenie się zwrotem
osoba fizyczna uprawniona do otrzymywania pomocy społecznej, wskazuje, iż każdy, kto otrzymuje
725Posłowie Prawa i Sprawiedliwości reprezentowani przez P. Poncyljusza.
726Raport URE zawierał również propozycje zmian w aktach prawnych (m.in. PrEn i UOPS), były to jednak tylko propozycje.
727Tak jak w poprzedniej propozycji, jest to odbiorca wrażliwy, czyli osoba fizyczna uprawniona do otrzymywania pomocy społecznej zgodnie z UOPS lub uprawniona do otrzymywania dodatku mieszkaniowego na podstawie UODM.
728Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1682) z 15.12.2008 r. [online]. Dostępny: <www.orka.sejm.gov.pl> (dostęp: 20.8.2013), s. 4.
729W podobnym tonie do zaproponowanych rozwiązań odniósł się także Narodowy Bank Polski wskazując, iż poprawnie skonstruowane uzasadnienie w zakresie skutków finansowych Projektu 2008 powinno składać się z dwóch elementów, tj. zmiany we wpływach z akcyzy na prąd oraz wzrostu dotacji dla samorządów. Zob. Stanowisko Rządu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1682) z 12.5.2009 r. [online]. Dostępne: <www.orka.sejm.gov.pl> (dostęp: 18.7.2013); Opinia Narodowego Banku Polskiego z 21.1.2009 GP–ŁS–PS–070–1/09/152/2009.
155
zasiłek, bez względu na jego podstawę, wymiar, okres itp., jest automatycznie kwalifikowany, jako odbiorca wrażliwy. Definicji brakowało więc dodatkowego kryterium dochodowego, które to kryterium posiadał za to Raport URE. Problematyczna była także zaproponowana forma świadczenia pomocy. Zgodnie z Projektem 2008, pomoc byłaby realizowana w formie zasiłku celowego730. Odwołując się jednak do art. 39 ust. 1 i 2 UOPS, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu731. Tak więc jest to zasiłek fakultatywny, a nie obligatoryjny (jak zasiłek stały lub okresowy), przyznawany na wniosek osoby znajdującej się w szczególnej sytuacji życiowej. Nie każda osoba o niego wnioskująca może więc go otrzymać, gdyż organ działa tu w granicach uznania administracyjnego732. Co więcej, nawet w przypadku przyznania zasiłku celowego może on zostać przyznany w innej, mniejszej wysokości niż kwota, o jaką wnioskowano733. Co więcej, podstawy faktyczne wniosku są każdorazowo weryfikowane przez pracownika socjalnego w postaci wywiadu środowiskowego oraz zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. W kontekście zasiłku celowego judykatura zwracała także wielokrotnie uwagę, że aby skorzystać z zasiłku celowego przeznaczonego na zapłatę za energię elektryczną, konieczne jest istnienie zaległości w tym zakresie. Jeśli bowiem odbiorca będący w trudnej sytuacji materialnej reguluje rachunki, należy traktować to, jako negatywną przesłankę w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego, gdyż świadczy to o tym, że wnioskodawca dysponuje środkami finansowymi na ponoszenie określonych wydatków734.
Koszt wprowadzenia w życie a efektywność świadczenia
Zdaniem wielu komentatorów, zaakceptowanie kształtu pomocy przyznawanej odbiorcom wrażliwym w tej postaci wiązałoby się nie tylko z zaprzeczeniem istocie zasiłku celowego (jego wyjątkowości, a nie stałości), ale także mogłoby wygenerować szereg dodatkowych kosztów. Mogłyby się one pojawić w przypadku, gdy odbiorca występowałby z wnioskiem o zasiłek celowy na pokrycie każdego kolejnego rachunku za energię. Co w zależności od przyjętego systemu rozliczeń, mogłoby generować konieczność przeprowadzenia nawet 12 postępowań związanych z procedurą udzielenia zasiłku celowego w skali roku735.
W tym kontekście równie negatywnie należy ocenić zobowiązanie gmin do poszerzenia zakresu projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, o wskazanie
730Zmiana w art. 39 ust. 2 UOPS poprzez dodanie nowej podstawy jego przyznania, tj. celu, na jaki ma zostać przeznaczone, czyli na energię elektryczną lub paliwa gazowe.
731Art. 39 ust. 1 i 2 UOPS.
732Uznanie administracyjne w tym znaczeniu nie kreuje swobody działania organu, który jest ograniczony m.in. zakresem swoich kompetencji, prawem oraz samą normą wprowadzającą uznanie.
733W orzecznictwie niejednokrotnie przeprowadzono już szczegółową analizę konstrukcji zasiłku celowego w odniesieniu do regulowania rachunków za energię elektryczną. Wynika z niej, że zasiłki udzielane są przy uwzględnieniu art. 3 ust. 4 UOPS, który przewiduje, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy. Podmiot przyznający zasiłek celowy musi w postępowaniu wziąć także pod uwagę interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek. Zob. Wyrok NSA z 4.11.2008 r., I OSK 1885/07, Legalis, Nr 202790; Wyrok WSA w Łodzi z 9.11.2010 r., II SA/Łd 886/10, Legalis, Nr 308538; Wyrok WSA w Warszawie z 20.8.2008 r., I SA/Wa 885/08, Legalis, Nr 296079; Wyrok NSA z 10.1.2008 r., I OSK 448/07, Legalis, Nr 102467.
734Wyrok NSA z 10.1.2008 r., I OSK 448/07, Legalis, Nr 102467.
735Dane na ten temat przedstawiło ponadto Ministerstwo Gospodarki, wskazując, iż jednostkowy koszt związany z udzieleniem zasiłku celowego na uregulowanie rachunku za energię lub gaz (w tym m.in. koszt postępowania administracyjnego i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) to około 90 zł. Roczny całkowity koszt udzielania pomocy odbiorcom wrażliwym w formie zasiłku celowego wyniósłby więc 461 mln zł, w tym 130 mln to koszt świadczeń, a 331 mln to koszt obsługi systemu (przy założeniu 4 wniosków o zasiłek celowy w okresie rocznym). Zob. Założenia do aktów wprowadzających system ochrony odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej z 18.2.2010 r., przygotowane przez Ministerstwo Gospodarki [online]. Dostępne: <www.bip.mg.gov.pl> (dostęp: 8.11.2013), s. 2.
przewidywanej liczby odbiorców wrażliwych wraz z kompleksowymi założeniami programu pomocy. Praktyka pokazuje bowiem, że plany te posiada stosunkowo niewiele gmin. W efekcie zmiany zakresu tego planu wywarłyby niewielki wpływ na sytuację odbiorców wrażliwych. Warto również zwrócić uwagę, że sporządzenie takiego planu wymaga poniesienia przez gminy dodatkowych kosztów, dlatego też gminy najbiedniejsze, w których istnieje największe ryzyko wystąpienia problemu odbiorców wrażliwych, najczęściej nie sporządzają planu. Proponowany zapis byłby więc nie tyle nieskuteczny, co martwy i nieefektywny z punktu widzenia podstawowych zasad ingerencji w obszarze prawa gospodarczego publicznego.
Ze względu na podobieństwa do Raportu URE, na gruncie Projektu 2008 aktualne pozostają także podniesione już wcześniej zarzuty błędnego zastosowania konstrukcji dotacji celowej dla gmin, nieuwzględnienie kosztów funkcjonowania systemu, brak wskazania skutków finansowych w związku z obniżeniem wpływów z akcyzy do budżetu państwa oraz źródeł ich pokrycia. W dyskusji nad
Projektem 2008 pojawiły się także ostrzeżenia, iż proponowany system nie zabezpiecza budżetu państwa
przed potencjalnymi nadużyciami ze strony uprawnionych do skorzystania z niej736. Brak było bowiem dodatkowego kryterium limitu zużycia energii/gazu przypadającego na uprawnionego odbiorcę.
Analizując Projekt 2008 warto także zwrócić uwagę na problematykę, która powinna stanowić podstawę wszelkich rozważań, dotyczących odbiorców wrażliwych (tak jak jest to w przypadku rozwiązań funkcjonujących w Wielkiej Brytanii), a jest pomijana w polskich dokumentach. Mowa tu o kwestii prewencyjnego oddziaływania systemu wsparcia. Z punktu widzenia efektywności systemu, najlepszym rozwiązaniem jest przecież niedopuszczenie do sytuacji (działania ex ante), gdy odbiorca, w związku z trudną sytuacją życiową, zostaje zepchnięty do grupy korzystającej z pomocy społecznej (stając się odbiorcą wrażliwym). Jeśli jednak taka sytuacja już zaistniała i nie udało się jej zapobiec, należy zrobić wszystko, aby takiego odbiorcę wyciągnąć z tej sfery. Raport URE posiadał jedno rozwiązanie, które można było zakwalifikować do opisanych wyżej działań – obniżenie VAT na energię, w związku z czym prognozowano spadek liczby potencjalnych odbiorców wrażliwych o około 14%. Ta propozycja była jednak od początku nie do zaakceptowania przez ustawodawcę, dlatego też w Projekcie 2008 brak jest takich rozwiązań. W tym sensie Projekt 2008 zawierał więc tylko propozycję powierzchownego rozwiązania głębszego problemu. Z jednej strony wskazywał jak pomóc odbiorcy, który może zostać pozbawiony dostępu do energii, nie przedstawiał jednak żadnych propozycji, jak nie dopuścić do tego, aby odbiorca stał się odbiorcą wrażliwym, albo co zrobić żeby przestał nim być.
Na zakończenie warto także dodać, że w doktrynie słusznie zwracano uwagę, że tak skonstruowany system wsparcia mógł stanowić zachętę dla wielu odbiorców do nieoszczędzania energii elektrycznej – rachunki i tak zostałyby uregulowane przez pomoc społeczną. Z perspektywy dotychczasowych doświadczeń można było się także spodziewać, iż niektóre osoby, które już korzystają z pomocy społecznej celowo nie poszukiwałyby nowych źródeł zarobkowania, aby nie przekroczyć pułapów dla przyznanych im świadczeń na gruncie UOPS737. Tak powstałaby samonapędzająca się spirala biedy i transferów społecznych, która z roku na rok generowałaby kolejne koszty dla budżetu, reagując na skutki, nie rozwiązując natomiast przyczyn problemu. Powyższe wątpliwości podzielił również Sejm RP, odrzucając Projekt 2008 już w pierwszym czytaniu.
736Stanowisko Rządu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1682) z 12.5.2009 r. [online]. Dostępne: <www.orka.sejm.gov.pl> (dostęp: 18.7.2013), s. 4.
737O. Filipowski, Odbiorca społecznie wrażliwy w projekcie zmian Prawa energetycznego [w:] M. Szydło, M. Sieradzka (red.),
157