oraz propozycje zmian legislacyjnych, niezbędnych do wdrożenia programu
Raport Końcowy z prac Zespołu do spraw Prac Badawczych nad Problematyką Odbiorców Wrażliwych Społecznie pt. Program pomocy odbiorcom wrażliwym społecznie na rynku energii
(dalej: Raport URE) część zaproponowanych rozwiązań zaczerpnął z systemów wypracowanych na gruncie innych państw UE (szczególnie Wielkiej Brytanii). Jednak jego autorzy (ze względów głównie ekonomicznych), nie zdecydowali się na przeniesienie sprawdzających się tam rozwiązań wprost na grunt Polski714. Doświadczenia innych krajów były więc dla autorów raczej inspiracją, aniżeli sprawdzonym wzorem i uniwersalnym sposobem rozwiązywania problemów. Takie podejście znajduje swoje uzasadnienie w odmienności sytuacji w sektorze, wynikającej z zapóźnień techniczno – ekonomicznych, uwarunkowanych sytuacją polityczną i społeczną polskiego sektora. Raport URE, stał się więc pierwszym dokumentem, podejmującym w sposób systemowy problem najbiedniejszych odbiorców i niezagwarantowania im dostępu do dobra cywilizacyjnego, jakim jest energia (brak systemowych usług powszechnych).
Jako pierwszy z dokumentów w tym obszarze, Raport URE nie miał wiążące mocy prawnej715, bo chociaż był w dużej mierze oparty na dorobku Dyrektywy 2003/54/WE oraz Dyrektywy 2003/55/WE, to traktowano go raczej w kategorii przyczynku do dalszej dyskusji nad tym problemem716, aniżeli propozycję konkretnych rozwiązań legislacyjnych dla polskiego sektora.
Ochrona post factum?
Przechodząc do rozwiązań szczegółowych na temat modelu zaproponowanego w Raportcie
URE, propozycje w nim przedstawione skupiają się na pomocy poprzez aktywne działania ex ante, a nie ex post, kiedy już dojdzie do odłączenia (wstrzymania dostaw) odbiorcy wrażliwego. Ze względu
na charakter rekomendacji, opierały się one na już istniejących w tamtym okresie rozwiązaniach funkcjonujących w ramach pomocy społecznej (kryterium przyznawania pomocy – art. 7 i 8 UOPS oraz art. 3 UODM), regulacjach prawa podatkowego oraz PrEn. Uwzględniając więc kryteria ze wspomnianych aktów prawnych (kryteria społeczne, przy jednoczesnym zastosowaniu kryterium dochodowego), odbiorcą wrażliwym byłaby osoba fizyczna, nieprowadząca działalności gospodarczej, zameldowana w lokalu, będąca odbiorcą paliw gazowych i energii elektrycznej w gospodarstwie domowym (tzw. odbiorca komunalno – bytowy)717. Przy czym ochrona obejmowałaby także inne osoby zameldowane w lokalu, które to osoby nie posiadają statusu odbiorcy. Odbiorcami wrażliwymi byliby więc emeryci i renciści, osoby niepełnosprawne, rodziny wielodzietne, osoby, które dotknęło ubóstwo i wykluczenie społeczne, odbiorcy odłączeni od sieci, osoby z obszarów wiejskich, przewlekle chorzy oraz osoby bezrobotne.
714W Raporcie URE odrzucono m.in. funkcjonujące w niektórych państwach członkowskich taryfy socjalne, traktując je jako odstępstwo od fundamentalnej zasady taryfowania, czyli całkowitego pokrycia kosztów uzasadnionych, przy jednoczesnym zaburzeniu transparentności cen. Taka konstrukcja systemu pomocy obciążałaby innych odbiorców, którzy byliby zmuszeni do pokrycia kosztów funkcjonowania taryfy socjalnej.
715Sam Prezes URE zwrócił na to uwagę. Do zakresu jego kompetencji, jako organu administracji publicznej nie należą bowiem sprawy związane z pomocą odbiorcom wrażliwym i tworzeniem systemów wsparcia. Na tym etapie nie posiadał on także odpowiednich narzędzi do ich wykonywania i wdrażania. Jego zdaniem, regulator nie może w tym przypadku zastąpić pomocy społecznej w ich zadaniach na rzecz odbiorcy wrażliwego społecznie. Dlatego też aktywność w tym zakresie wpisywałaby się raczej w dobrą praktykę organów regulacyjnych. Zob. Raport końcowy Zespołu do spraw Prac Badawczych nad Problematyką Odbiorców Wrażliwych Społecznie Program pomocy
odbiorcom wrażliwym społecznie na rynku energii elektrycznej i gazu oraz propozycje zmian legislacyjnych niezbędnych do wdrożenia programu z 31.3.2008 r. przygotowany przez I. Figaszewską i innych [online]. Dostępny: <www.ure.gov.pl> (dostęp: 5.7.2014), s. 44.
716Celem Raportu URE było zaktywizowanie innych organów administracji i służb, a także organizacji pozarządowych do włączenia się w prace związane z koniecznością minimalizowania negatywnych skutków rosnących cen energii.
717Raport URE zakładał, iż odbiorcą wrażliwym byłaby osoba fizyczna uprawniona do otrzymywania pomocy społecznej zgodnie z UOPS lub uprawniona do otrzymywania dodatku mieszkaniowego na podstawie UODM. Zob. Raport końcowy Zespołu do spraw Prac Badawczych nad Problematyką Odbiorców Wrażliwych Społecznie Program pomocy odbiorcom wrażliwym społecznie na rynku energii elektrycznej
i gazu oraz propozycje zmian legislacyjnych niezbędnych do wdrożenia programu z 31.3.2008 r. przygotowany przez I. Figaszewską i innych
[online]. Dostępny: <www.ure.gov.pl> (dostęp: 5.7.2014), s. 32; Ustawa z 21.6.2001 o dodatkach mieszkaniowych, Dz.U. [2001], Nr 71, poz. 734 ze zm.
151
Zgodnie z zaproponowanym modelem, podmiotem odpowiedzialnym za udzielanie pomocy
(świadczenie pomocy grupie uprawnionej) byłyby władze samorządowe (gminy)718,
które otrzymywałyby na ten cel dotacje celowe z budżetu państwa719. Gmina świadczyłaby pomoc poprzez ośrodki pomocy społecznej (ośrodki pomocy rodzinie) oraz wydziały mieszkaniowe w formie funduszy celowych (dodatki celowe), dodatków mieszkaniowych720 oraz kontraktu socjalnego. Podkreślenia wymaga, iż autorzy Raportu URE stwierdzili wprost, iż problem odbiorców wrażliwych społecznie jest na tyle złożony i szeroki, że jego rozwiązanie możliwe jest tylko przy udziale państwa i w ramach realizacji należących do niego obowiązków. Wskazanie w tej sytuacji gminy, jako podmiotu zobowiązanego, jest więc tak naprawdę wskazaniem ostatniego ogniwa w procesie pomocy, na początku którego znajduje się państwo, organizujące cały system wsparcia.
Stare z nowym – złoty środek?
Pomimo oparcia systemu o już istniejące rozwiązania, koniecznym okazało się wprowadzenie dodatkowych instrumentów oddziaływania. Nowym obowiązkiem gminy (związanym z już istniejącym obowiązkiem opracowywania projektów założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, paliwa gazowe i energię elektryczną), byłaby więc konieczność poszerzenia zakresu tego planu o określenie liczby odbiorców wrażliwych społecznie na terenie gminy oraz o prognozę działań, które należy podjąć, w celu zapewnienia ciągłości dostaw721. W założeniu twórców Raportu URE miałoby to umożliwić wczesną identyfikację odbiorców, którzy (przynajmniej potencjalnie) spełniają kryteria kwalifikacji, jako odbiorcy wrażliwi społecznie. Zapobiegłoby to odłączeniom oraz umożliwiło prowadzenie ich ewidencji przez gminy. Innymi instrumentami, uzupełniającymi model miałoby być także przeszkolenie pracowników pomocy społecznej przez oddziały terenowe URE (co w przyszłości mogłoby zaowocować także szkoleniami promującymi oszczędzanie energii oraz poprawę efektywności energetycznej), jak również nałożenie na przedsiębiorstwa sektora obowiązku informowania gminy o planowanym zaprzestaniu dostaw energii lub gazu722.
Analizując propozycje z 2008 r., wyraźnie widać, że system opierałby się głównie na rozwiązaniach publicznoprawnych, a do tego (zgodnie z zasadą pomocniczości i proporcjonalności), uzupełniałyby go dobrowolne inicjatywy (programy pomocowe), stworzone przez przedsiębiorstwa energetyczne w ramach CSR (Corporate Social Responsibility). Jak każdy model, by nie pozostać tylko w warstwie nieweryfikowalnych planów, także Raport URE wymagał wskazania źródeł finansowania. Tu wymieniono trzy takie potencjalne źródła. Pierwsze (zdaniem jego twórców optymalne),
718Jest to podyktowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym (art. 7), zgodnie z którymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, co obejmuje także sprawy z zakresu pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 UOPS do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka, przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych oraz przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. W Raporcie URE padają także argumenty wskazujące, iż skala środowiska lokalnego jest najbardziej właściwa dla oceny potrzeb w zakresie pomocy społecznej, w tym także oceny, czy dana osoba jest zagrożona odłączeniem, czyli de facto pozbawieniem dostępu do dobra, jakim jest energia. Zob. Ustawa z 8.8.1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U., 1990, Nr 16, poz. 95 ze zm.
719Konieczne byłyby zmiany m.in. w Ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. [203], Nr 203, poz. 1966 ze zm.
720Stałby się on nowym instrumentem pomocy odbiorcom wrażliwym społecznie, a pomoc udzielana w tej formie polegałaby na włączeniu do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego wydatków przeznaczonych na energię elektryczną i gaz.
721Obowiązkiem gminy podczas przygotowywania planów byłaby współpraca z właściwymi komórkami pomocy społecznej i wydziałami mieszkaniowymi w gminach.
722Na piśmie z dwutygodniowym wyprzedzeniem. Nierespektowanie tego wymogu wiązałoby się natomiast z karą pieniężną dla przedsiębiorstwa energetycznego. Zob. Raport końcowy Zespołu do spraw Prac Badawczych nad Problematyką Odbiorców Wrażliwych Społecznie Program pomocy odbiorcom wrażliwym społecznie na rynku energii elektrycznej i gazu oraz propozycje zmian legislacyjnych
niezbędnych do wdrożenia programu z 31.3.2008 r. przygotowany przez I. Figaszewską i innych [online]. Dostępny: <www.ure.gov.pl>
zakładało obniżkę obciążeń fiskalnych nośników energii (VAT, akcyza)723, z czym wiązałby się spadek liczby odbiorców wrażliwych – w myśl zasady im tańsza energia, tym więcej odbiorców jest w stanie za nią zapłacić. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za tym rozwiązaniem było także uniknięcie zbędnego przekazywania środków pieniężnych, pomiędzy odbiorcą a budżetem państwa.
Drugie potencjalne źródło, związane było natomiast z opłatami koncesyjnymi
(przekazywanymi do budżetu państwa) oraz administracyjnymi kosztami regulacji (środki przeznaczane na potrzeby wykonywania zadań przez Prezesa URE i samego urzędu). W tej propozycji środki pochodziłyby z różnicy (75%) pomiędzy kwotą uzyskaną z tytułu opłat koncesyjnych oraz kosztów działania regulatora i podlegającego mu urzędu724. Biorąc pod uwagę dwa pierwsze źródła, trzecie byłoby źródłem, jeśli nie niepewnym, to na pewno niestabilnym. W tym wariancie środki na pomoc odbiorcom wrażliwym pochodziłyby bowiem z opłat z tytułu kar pieniężnych, wymierzonych przez Prezesa URE w danym roku (art. 56 PrEn).
Prawidłowa diagnoza problemu?
Ocena omówionych propozycji nie jest prosta, gdyż rozwiązania te w założeniu były wstępną propozycją, która miała stanowić dopiero podstawę do dalszej dyskusji o kształcie systemu pomocy odbiorcom wrażliwym. Raport URE stanowi jednak pierwszą tego typu refleksję nad sytuacją odbiorców wrażliwych w Polsce, i jako taki trafnie diagnozuje związane z tym zagrożenia. Ponadto słusznie (w przeciwieństwie do wielu późniejszych projektów), proponuje daleko idącą indywidualizację rodzajów oraz zakresu udzielanej odbiorcom wrażliwym pomocy. Jednak, jak większość analizowanych na gruncie niniejszej pracy propozycji, ma kilka wad, które znacząco wpływają na jego wartość merytoryczną. Podstawowym problemem, który już na wstępie daje asumpt do zastanowienia się nad prawidłowością zaproponowanych rozwiązań, jest brak prób oszacowania skali zjawiska i ilości potencjalnych odbiorców wrażliwych. Trudno bowiem dobrać odpowiednie środki (instrumenty), kiedy nie zna się ostatecznego celu (ilości osób, którym należy pomóc). Brak jest więc uwzględnienia proporcjonalności celów i środków do nich prowadzących. Warto jednak dodać, że problem ten dotyczy także wszystkich późniejszych propozycji. Znamienne jest także, że w odniesieniu do proponowanych źródeł finansowania założono bardzo optymistyczny scenariusz (dużą ilość nakładanych kar pieniężnych lub rezygnację państwa ze znaczącej kwoty z tytułu podatku VAT oraz akcyzy od energii elektrycznej), co w połączeniu z brakiem wiedzy o skali zjawiska uniemożliwia ocenę prawidłowości kalkulacji.
Raport URE powstał w 2008 r., czyli już w trakcie globalnego kryzysu finansowego, który dotknął
również polską gospodarkę. Tym trudniej wyobrazić sobie sytuację, iż na tym etapie państwo zrezygnowałoby z szacowanych w tym dokumencie 3 mld złotych (łącznie obniżenie podatku VAT i akcyzy), nawet za cenę obniżki ceny energii o szacowane przez twórców Raportu URE 14%. Poza tym (o czym nie wspomniano w Raporcie URE), zmiany w opodatkowaniu VAT dotyczyłyby wszystkich odbiorców, a więc także przedsiębiorców. Tego typu rozwiązanie samo w sobie zdawałoby się przeczyć idei pomocy dla najbardziej potrzebujących odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Ponadto, aksjologia społecznej gospodarki rynkowej, obowiązującej w sektorze
723Proponowane stawki dla akcyzy to 0,004 zł za 1 kWh dla energii dostarczanej odbiorcy końcowemu w gospodarstwie domowym, natomiast w zakresie VAT zaproponowano obłożenie energii 7% stawką VAT. Z jednej strony obniżka VAT (która jest dopuszczalna przez prawo wspólnotowe), spowodowałaby zmniejszenie wpływów do budżetu państwa, z drugiej zmniejszyłaby wydatki z tego samego budżetu na pomoc najsłabszym odbiorcom. Do dziś brak jest jednak kompleksowych analiz finansowych opisujących relację tych dwóch wielkości i zależności zachodzących między nimi. Zob. Raport końcowy Zespołu do spraw Prac Badawczych nad Problematyką Odbiorców Wrażliwych Społecznie Program pomocy odbiorcom wrażliwym społecznie na rynku energii elektrycznej i gazu oraz propozycje zmian
legislacyjnych niezbędnych do wdrożenia programu z 31.3.2008 r. przygotowany przez I. Figaszewską i innych [online].
Dostępny: <www.ure.gov.pl> (dostęp: 5.7.2014), s. 50.
724Co za rok 2007 oznaczałoby ponad 41 mln zł. Proponowane źródło (jak zauważyli sami twórcy Raportu URE) ma jednak zaletę w postaci stałości finansowania. Niestety, ma przy tym także wadę w postaci przymusowego finansowana pomocy przez wszystkich koncesjonariuszy.
153
energetycznym zakłada ingerencję w procesy rynkowe, dopiero wtedy, gdy mechanizmy rynkowe (konkurencja) nie realizują celów składających się na interes publiczny. Analizowane rozwiązania trudno natomiast zaklasyfikować jako realizujące interes publiczny w sektorze energetycznym, szczególnie uwzględniając zakres ingerencji i cele jej przyświecające.
Z punktu widzenia prawidłowości proponowanych rozwiązań, problemem były też zagadnienia proceduralne, związane z dotacjami celowymi, przewidzianymi dla gmin na pomoc odbiorcom wrażliwym. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, a pojęcie dotacji funkcjonuje w odniesieniu do wydatków z tego budżetu. Poza tym dotacje nie mogą przekraczać 50% kosztów realizacji zadania własnego gminy. Nawet jeśli budżet miałby dofinansować gminy w tym zakresie, przy założeniu maksymalnego pułapu 50% kosztów pomocy, to gminy musiałby z własnych środków sfinansować drugie 50%, co dyskryminowałoby małe i biedne jednostki samorządu terytorialnego, w których odbiorców wrażliwych może być najwięcej.
Pytania o prawidłowość prezentowanego podejścia pojawiają się także, kiedy podda się analizie definicję przyjętą w komentowanym dokumencie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że definicja odbiorcy wrażliwego jest konieczna, aby zróżnicować potencjalnych beneficjentów pomocy oraz uniemożliwić osobom nieuprawnionym skorzystanie z niej. Wprowadzenie kryteriów obowiązujących na gruncie
UOPS (które to kryteria przez wielu przedstawicieli doktryny zostały ocenione negatywnie,
szczególnie zaś biorąc pod uwagę bardzo niskie progi przyznawania pomocy), powodowałoby w niektórych sytuacjach nierówne traktowanie odbiorców. Nierzadko bowiem osoba znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej (np. chory rencista) nie spełnia (lub minimalnie przekracza) kryteria dochodowe ze wspomnianej ustawy. Zgodnie z przyjętą definicją osoba taka nie otrzymałaby jednak żadnej pomocy. Nie mniej istotny zarzut dotyczy także samej konstrukcji oraz uzasadnienia pomocy odbiorcom wrażliwym. Z punktu widzenia efektywności proponowanych rozwiązań, promowały one rozwiązania ex ante, chroniące przed odłączeniem. Co w świetle dalszych uwag o modelach wsparcia, należy uznać za prawidłowe podejście, Jednocześnie, nie zachęcała jednak potencjalnego beneficjenta pomocy do oszczędzania energii oraz racjonalizacji jej zużycia. Brak było także dodatkowego kryterium (np. pojawiającego się w późniejszych projektach limitu zużycia), po wyczerpaniu, którego odbiorca wrażliwy musiałby samodzielnie ponieść koszt energii zużytej ponad przyznany limit. W tym sensie zaproponowane rozwiązania mogły stanowić niepotrzebne pole do nadużyć.
Zasygnalizowane błędy wpływają na ocenę pierwszego modelu. W tym sensie, wydaje się uprawnionym przekonanie, że twórcy Raportu URE nie do końca przemyśleli wszystkie jego aspekty. Z drugiej jednak strony, nie można im jednak odmówić krytycznego spojrzenia na obowiązujące w tamtym okresie narzędzia, którymi dysponował Prezes URE. Analizując natomiast ten dokument przez pryzmat relacji pomiędzy celami a środkami ingerencji wyraźnie widać, iż nie została ona ukształtowana w sposób gwarantujący zrealizowanie założonych celów przy pomocy wskazanych narzędzi. W proponowanym kształcie nie gwarantowały one bowiem realizacji obowiązków składających się na pojęcie usług powszechnych. W tym sensie zakres ingerencji państwa wydaje się więc nieproporcjonalny do zakładanych celów, czyniąc zaproponowane rozwiązania nieefektywnymi, z punktu widzenia realizacji interesu publicznego w sektorze.