Inicjatywa Wspólnotowa LEADER

Idee partnerstwa terytorialnego na obszarach wiejskich zostały w Europie rozpropa-gowane przed wszystkim dzięki Inicjatywie Wspólnotowej LEADER (z języka francu-skiego: Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale) Komisji Euro-pejskiej [Moseley 2003]. Miała ona kluczowe znaczenie dla rozwoju tego typu form współpracy nie tylko w krajach członkowskich UE, ale w konsekwencji postępującej integracji europejskiej, praktycznie na całym kontynencie. Program ten traktowano początkowo jako rodzaj eksperymentu, który miał dać wskazówki co do dalszego pro-gramowania rozwoju obszarów wiejskich w Europie.

W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych kluczowe znaczenie dla obszarów wiejskich miała Wspólna Polityka Rolna, która z punktu widzenia efektywności pro-dukcji żywności okazała się sukcesem, natomiast przyniosła wiele innych niekorzystnych zjawisk, zwłaszcza w zakresie spraw społecznych i stanu środowiska przyrodniczego.

Pojawiły się nadwyżki niektórych produktów rolnych, których koszty magazynowania i subsydiowanego eksportu znacząco rosły [Rowiński 2004]. Coraz większa efektywność i mechanizacja produkcji rolnej, przy stałym popycie na żywność, osłabiała zapotrze-bowanie na pracowników w rolnictwie. W rezultacie obszary wiejskie osiągały wyższe wskaźniki bezrobocia niż obszary zurbanizowane [van Depoele 2003]. Na skutek wzra-stającej konkurencyjności miast dochodziło do znacznej migracji ludności ze wsi do miast, co prowadziło do wielu niekorzystnych zjawisk społecznych na obszarach wiejskich (procesy depopulacji, starzenie się społeczeństwa, dezintegracja społeczna, zanik insty-tucji życia publicznego na wsi).

Inicjatywa Wspólnotowa LEADER miała sprawdzić nowy model rozwoju obszarów wiejskich oparty na oddolnych inicjatywach, które przeciwdziałałyby opisanym, nieko-rzystnym zjawiskom społecznym [Kamiński i Kwatera 2005, Hadyński 2006a, Borek i in. 2006, Diaz-Puente 2008]. W inicjatywie tej zastosowano nowe podejście do roz-wiązywania problemów wsi, w którym sporządzanie strategii i podejmowanie decyzji o realizowanych działaniach przekazano społecznościom i podmiotom lokalnym. Uzna-no bowiem, że to ta grupa ma najlepszą wiedzą o specyfice określonego subregionu, zasobach i własnych potrzebach, a nie władze centralne lub regionalne. Działania two-rzonych koalicji lokalnych zwanych w programie „lokalnymi grupami działania” (w skró-cie: LGD, ang. Local Action Groups, LAG) opierano na współpracy międzysektorowej podmiotów i osób reprezentujących różne sektory gospodarki (tzw. partnerstwo). Tery-torialny zasięg partnerstwa ograniczano przy tym zwykle do granic jednostek admini-stracyjnych zamieszkiwanych przez maksymalnie 100 tys. lub 150 tys. osób.

Pierwszy etap inicjatywy (LEADER I) zrealizowany został w latach 1991–1994 jako program pilotażowy sprawdzający nowy model rozwoju obszarów wiejskich i inicjujący lokalne porozumienia międzysektorowe. Skierowany był do beneficjentów z terenów wiejskich usytuowanych na obszarach tzw. celu 1 i 5b (wyznaczono je na potrzeby polityki regionalnej Wspólnot Europejskich – cel 1 obejmował wspieranie regionów opóźnionych w rozwoju o wartości PKB poniżej 75% średniej UE, zaś cel 5b pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich). Ze wsparcia projektu pilotażowego LEADER skorzystało 217 LGD, które obejmowały powierzchnię około 367 000 km² i otrzymały wsparcie w wysokości łącznie 442 mln euro. Lokalne grupy działania

wybierane były z udziałem Dyrekcji Generalnej Rolnictwa (Directorate General for Agriculture), a więc na poziomie centralnym w skali EWG [Saraceno 1999].

W lipcu 1994 r. ogłoszono kolejny etap programu (1994–1999), z którego skorzystało 998 beneficjentów (w tym 906 lokalnych grup działania i 92 inne podmioty). Lokalne grupy działania obejmowały średnio terytorium o powierzchni 1550 km², które zamiesz-kane było przeciętnie przez 55 tys. osób, przy gęstości zaludnienia 35 osób/km² [Tödtling-Schönhofer i in. 2003]. Na etapie tym upowszechniano doświadczenia LEADER-a I na większym obszarze Unii Europejskiej, kładąc szczególny nacisk na innowacyjność pro-jektów i nawiązywanie współpracy międzyterytorialnej, w tym międzynarodowej. Ini-cjatywa skierowana była do terenów wiejskich usytuowanych na obszarach celów 1, 5b i dodatkowo 6 (cele 1 i 5b, jak opisano wyżej, cel 6 – rozwój słabo zaludnionych regio-nów północnych w krajach skandynawskich). Od tego etapu wybór LGD został zdecen-tralizowany do poziomu regionalnego i Komisja Europejska bezpośrednio nie brała udziału w selekcji projektów [Saraceno 1999].

Trzecia faza programu nazwana LEADER+ (okres programowania 2000–2006, za-kończenie i rozliczenie projektów do 2008 r.) obejmowała 893 LGD, zajmujących łącz-nie obszar 1 577 386 km². Całkowity planowany budżet programu wynosił 5 046,5 mln euro przy wsparciu ze środków Unii Europejskiej w wysokości 2 105,1 mln euro [Scott 2004, Rodriguez 2005]. Inicjatywa skierowana była do wszystkich obszarów wiejskich krajów członkowskich Unii Europejskiej, a jej ważnym elementem było inicjowanie współpracy krajowej i międzynarodowej partnerstw. Środki finansowe przyznawane w ramach Programu LEADER+ rozdzielono na 3 działania obejmujące:

1) wsparcie dla realizacji zintegrowanych strategii rozwoju;

2) wsparcie dla krajowej i międzynarodowej współpracy;

3) budowanie sieci wszystkich obszarów wiejskich w Unii (zarówno tych będących beneficjentami programu LEADER+, jak i nieobjętych programem) oraz wszystkich osób i podmiotów działających na rzecz ich rozwoju.

W ramach programu zakwalifikowane LGD opracowały zintegrowane strategie trwałego rozwoju, które miały zmierzać do zachowania i waloryzacji dziedzictwa przy-rodniczego i kulturowego, wzmocnienia obszaru pod względem ekonomicznym, głów-nie w celu tworzenia nowych miejsc pracy i polepszenia zdolności organizacyjnych społeczności lokalnych.

Kieft i Manintweld [2004] podsumowując omawianą inicjatywę, określili główne efekty jej poszczególnych etapów jako „inicjację”, w przypadku programu LEADER I,

„upowszechnienie” w programie LEADER II i „konsolidację” w LEADER+ (ryc. 4).

Wśród szczegółowych rezultatów wdrażania podejścia LEADER w skali całej Unii Europejskiej wymieniane są m.in. [Grochowska i Płonka 2002, Klepacka 2003, Halam-ska 2005a]:

• stworzenie nowych miejsc pracy,

• stworzenie małych przedsiębiorstw rolno-przetwórczych, usługowych i rzemieślniczych,

• przeszkolenie mieszkańców w zakresie różnego rodzaju działalności,

• rewitalizacja wsi,

• lepsze rozpoznanie zasobów własnego regionu,

• tworzenie sieci współpracujących partnerów w miejscu dotychczasowych konflik-tów i współzawodnictwa,

• wymiana informacji o nowatorskich pomysłach i doświadczeniach w generowaniu rozwoju społeczno-ekonomicznego pomiędzy obszarami wiejskimi w różnych kra-jach Unii Europejskiej.

Inicjatywa Wspólnotowa LEADER była wielokrotnie dość dobrze oceniana, choć zauważano także pewne zagrożenia w jej wdrażaniu [Moseley 2003, Tödtling-Schönhofer i in. 2003]. W niektórych krajach Europy uruchamiano w rezultacie także rządowe pro-gramy wspierające tworzenie i funkcjonowanie organizacji typu partnerstwa terytorialne.

LEADER I Inicjacja

Initation

LEADER II Upowszechnienie

Dissemination

LEADER + Konsolidacja

Consolidation

1991

1994

2000

2006

217

906

893

obszarów areas

obszarów areas

obszarów areas

Ryc. 4. Trzy fazy Inicjatywy Wspólnotowej LEADER Fig. 4. Three phases of the LEADER Community Initiative Źródło: na podstawie Kieft i Manintveld [2004]

Source: Kieft and Manintveld [2004]

W konsekwencji pozytywnych ocen tego typu inicjatyw, na konferencji w Salzburgu w listopadzie 2003 r. do tzw. głównego nurtu programowania rozwoju obszarów wiej-skich w krajach Wspólnoty Europejskiej włączono dodatkowo „czwartą oś” – podejście typu LEADER. Działania w ramach tej osi mają w „innowacyjny i oddolny sposób”

wspierać realizację trzech pozostałych celów (osi priorytetowych: 1 – „poprawa konku-rencyjności sektora rolnego i leśnego”, 2 – „poprawa środowiska naturalnego i obsza-rów wiejskich”, 3 – „jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej”). Kluczowe znaczenie dla określenia zasad wsparcia miały: Rozporządzenie Rady (WE) 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), jak również Decyzja Komisji Wspólnot Europejskich w sprawie strate-gicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 z 5 lipca 2005 r. Na realizację osi 4 zaplanowano wówczas 7% środków Funduszu Rol-nego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz dodatkowo 3% tego funduszu dla krajów, które w najefektywniejszy sposób wykorzystają środki LEADER.

Initiation