Wdrażanie współpracy międzysektorowej w latach 1999–2004

W zasadzie można uznać, iż powstawanie pierwszych partnerstw terytorialnych w Polsce w latach 1999–2004 związane było z różnymi programami pomocowymi fi-nansowanymi najczęściej ze środków zagranicznych i wiązało się często z chęcią

przy-gotowania podstaw do realizacji Inicjatyw Wspólnotowych LEADER (lub jej odpo-wiedników, gdyż nie znano jeszcze wówczas w pełni przyszłości tego programu) w związku z planowaną akcesją do Unii Europejskiej. W latach 2000–2003 uruchomio-no kilka ważnych projektów związanych z inicjowaniem partnerstw terytorialnych, z których za najważniejsze należy uznać następujące dwa programy o zasięgu ogólno-krajowym:

• „Program grup partnerskich na rzecz zrównoważonego rozwoju” realizowany prak-tycznie od 1999 r. przez Fundację Partnerstwo dla Środowiska z Krakowa jako program wieloletni finansowany z różnych źródeł: początkowo ze środków przedakcesyjnych (PHARE, ACCESS), w latach 2001–2002 przez Polsko-Amerykańską Fundację Wolności, jako projekt „Grupy partnerskie na rzecz zrównoważonego rozwoju”, zaś w latach 2003–2006 przez Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe (za pośrednictwem Fundacji Batorego) jako projekt „Grupy partnerskie, jako mechanizm finansowania inicjatyw obywatelskich na rzecz zrównoważonego rozwoju”.

• Projekt „Przygotowanie społeczności wiejskich do działań typu LEADER” realizowa-ny w ramach „Programu Agrolinia” Fundacji Fundusz Współpracy (lata 2001–2006).

Celem programów realizowanych przez Fundację „Partnerstwo dla Środowiska” było

„przełamanie bierności na wsi”, co miało dać jej mieszkańcom szansę na pobudzenie własnej pomysłowości oraz zdobycie doświadczeń związanych z realizacją lokalnych inicjatyw. Wspierano tworzenie tzw. grup partnerskich, początkowo głównie w Mało-polsce [Biderman i Kazior 2002]. Dofinansowywane działania dotyczyły:

• organizacji działań grupy na danym terytorium,

• wypracowania lokalnych mechanizmów pozyskiwania funduszy na działalność (za-równo własnych, jak i zewnętrznych),

• tworzenia mechanizmów redystrybucji środków (budowanie struktur, doradztwo, szkolenia, staże, konferencje lokalne).

Typowe dotacje w tym programie wynosiły od około 10 do 20 tys. zł. W działaniach partnerstw akcentowano silnie zagadnienia dotyczące ochrony przyrody. Program two-rzenia „grup partnerskich (GP)” był pierwszą w Polsce próbą budowy partnerstw teryto-rialnych w praktyce, a jego doświadczenia wykorzystano także przy tworzeniu lokal-nych grup działania w ramach późniejszego Programu Pilotażowego LEADER+ w Pol-sce. Dodatkowo grupy partnerskie często realizowały projekty w ramach 5 innych pro-gramów prowadzonych przez tę fundację [Serafin i in. 2005, Zaręba 2007]:

• Zielone Szlaki – Greenways. Projekty polegały na wyznakowaniu regionalnych szlaków rowerowych łączących lokalne atrakcje turystyczne, promujących rozwój turystyki przyjaznej dla środowiska i niezmotoryzowane formy transportu. Do 2008 r.

w ramach programu zrealizowano pięć szlaków regionalnych lub międzynarodo-wych i kilka pętli lokalnych (np. „Szlak Greenway – Naszyjnik Północy” na terenie GP „Naszyjnik Północy” i „Szlak Odry” w GP Doliny Środkowej Odry).

• Ekomuzea. Generalnie koncepcja ekomuzeum ukierunkowana była na badanie i prezentację relacji pomiędzy człowiekiem a środowiskiem. Projekty polegały na identyfikacji i promowaniu sieci rozproszonych w terenie miejsc i placówek pokazu-jących wartości kulturowe oraz przyrodnicze regionu, zarówno poprzez wystawy,

jak i specjalne pokazy dla turystów i mieszkańców. Ekomuzea wykorzystywane by-ły także do eksponowania lokalnego rzemiosła lub zwyczajów do celów turystycz-nych i edukacyjturystycz-nych. Przykładem może być Ekomuzeum Ziemi Bocheńskiej (two-rzone przez GP Ziemi Bocheńskiej).

• Szkoły dla Ekorozwoju. Program o charakterze edukacyjnym obejmował 4 główne tematy – ochronę krajobrazu, zarządzanie gospodarką wodną, odpadami oraz zagad-nienia związane z oszczędnością energii i wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii. Realizowano szkolenia i warsztaty dla nauczycieli, a następnie organizowa-no praktyczne zajęcia z dziećmi. W ramach projektów budowaorganizowa-no ekologiczne ścież-ki edukacyjne, organizowano ochronę terenów zielonych, wdrażano ekologiczne rozwiązania w szkołach, np. wymieniano tradycyjne żarówki na energooszczędne świetlówki, organizowano system segregacji odpadów i inne (np. w GP Doliny Środkowej Odry).

• Produkt lokalny. Przy wsparciu fundacji kilka grup partnerskich rozwijało marke-ting produktów lokalnych, opierając się na stworzonych znakach promocyjnych, np.

„Naszyjnik Północy”, „Łączy nas Babia Góra”, „Made in Bieszczady”.

• Czysty biznes. W ramach tego programu tworzone były w różnych regionach Polski tzw. Kluby Czystego Biznesu, w których drobni przedsiębiorcy mogli uzyskać po-moc we wdrażaniu ekologicznych rozwiązań technologicznych. Powstały one także przy niektórych Grupach Partnerskich, np. Klub przy Porozumieniu Społecznym

„Naszyjnik Północy”. Zdarzało się również, że działalność Klubu przyczyniała się do utworzenia grupy partnerskiej (np. w przypadku Partnerstwa dla Ziemi Gorlickiej).

W ramach działań Fundacji „Partnerstwo dla Środowiska” w 2003 r. Tendera [2003]

przeprowadził badania 13 nowo utworzonych „grup partnerskich”. We wnioskach stwierdził on, iż partnerzy oraz środowiska związane z grupami partnerskimi nie w peł-ni korzystały jeszcze wówczas z możliwości lobbystycznych, opipeł-niotwórczych, infor-macyjnych, organizacyjnych i finansowych, jakie dawała współpraca w ramach partner-stwa. Nie wykształciły one jeszcze wówczas mechanizmów pozyskiwania i inwestowa-nia środków i jego zdaniem nie były gotowe do zarządzainwestowa-nia oraz inwestowainwestowa-nia fundu-szy kapitałowych lub grantowych. Wskazał on na konieczność dalszego, systematycz-nego i indywidualsystematycz-nego wsparcia partnerstw. Należy przy tym pamiętać, że były to pierwsze partnerstwa terytorialne w Polsce, dopiero co utworzone, a ich działalność dopiero się rozpoczynała.

Projekt „Przygotowanie społeczności wiejskich do działań typu LEADER” realizo-wany przez Fundację Fundusz Współpracy miał zasięg ogólnopolski i obejmował m.in.

[Budzich-Szukała 2005, Porębski 2005]⁴:

• przygotowanie grupy dziesięciu ekspertów w zakresie programu LEADER, prze-szkolonych w Polsce i za granicą;

• wyszkolenie około 100 tzw. animatorów partnerstw lokalnych z całego kraju. Osoby te zapoznały się z ideą i podstawami metodycznymi organizowania partnerstw tery-torialnych, a także – z funkcjonowaniem inicjatywy LEADER w Europie Zachod-niej, aby później wspierać tworzenie grup międzysektorowych w Polsce;

4 Także http://www.agro-info.org.pl/, dostęp maj 2008 r.

• prowadzenie akcji informacyjnych o podejściu LEADER;

• przygotowanie i wydanie podręcznika „Jak budować Zintegrowaną Strategię Roz-woju Obszarów Wiejskich w ramach Pilotażowego Programu LEADER+?” [Kamiński i Kwatera 2005];

• przeprowadzenie badania (inwentaryzacji) partnerstw lokalnych, a następnie utwo-rzenie na tej podstawie ich internetowej bazy teleadresowej;

• organizowanie wymiany doświadczeń między grupami z różnych regionów kraju, a także zagraniczne wyjazdy studyjne i ułatwianie kontaktów między LGD z Polski i z innych krajów UE.

Niewielkie znaczenie dla tworzenia partnerstw typu LEADER, ale pewną rolę w pro-mowaniu idei współpracy międzysektorowej, miał także program „Modelu partnerstwa lokalnego” (1998–2000) wspierany przez Departament Pracy rządu USA i wdrażany przez firmę Worldwide Strategies Inc. w województwach śląskim i małopolskim. Był on ukierunkowany na wspieranie współpracy międzysektorowej na rzecz rynku pracy (zwykle przy powiatowych urzędach pracy). Podobny charakter miał „Program wdraża-nia modelu partnerstwa lokalnego na terenie Polski 2002–2003” koordynowany przez Instytut Współpracy i Partnerstwa Lokalnego w Katowicach na podstawie umowy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z Departamentem Pracy rządu USA. Program zakładał wdrażanie tzw. modelu partnerstwa lokalnego w trzech województwach: mało-polskim, pomorskim i lubelskim⁵. Głównym założeniem tego przedsięwzięcia miała być budowa partnerstwa międzysektorowego i współpracy lokalnej poprzez aktywizację lokalnych instytucji oraz społeczności na rzecz rozwiązywania na szczeblu lokalnym problemów związanych z przemianami społeczno-gospodarczymi. W tym celu szkolono tzw. specjalistów partnerstwa lokalnego. Zadaniem tworzonych sieci miało być powsta-nie mechanizmów przepływu informacji, identyfikacja lokalnych problemów gospodar-czych i rynku pracy, pomoc w opracowywaniu projektów, a także upowszechnianie działań lokalnych i regionalnych. Szkolono specjalistów, którzy w lokalnych środowi-skach mieli działać na rzecz zwalczania bezrobocia i ożywienia gospodarki [UNDP 2004]. Dodatkowo w 2003 r. Stowarzyszenie Szkoła Liderów i Fundacja im. Friedricha Eberta zrealizowali pilotażowo w dwóch regionach w Polsce projekt „Lokalni partne-rzy”, którego celem była promocja idei partnerstwa jako sposobu na wspieranie rozwoju lokalnego. Jego zasięgiem zostały objęte powiaty łomżyński i zambrowski w woje-wództwie podlaskim oraz krośnieński i jasielski w wojewoje-wództwie podkarpackim [Foel-ler 2003].

W latach 2002–2004 w ramach Programu Phare 2000 Spójność Społeczna i Gospo-darcza realizowano komponent Rozwoju Zasobów Ludzkich, wdrażany w okresie od 29 listopada 2002 r. do 31 marca 2004 r. na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Spo-łecznej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. W programie wspierano między innymi proces tworzenia lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia na po-ziomie powiatowym. Działanie to objęło cztery województwa: lubelskie, podkarpackie, podlaskie i warmińsko-mazurskie. Założeniem projektów było wsparcie samorządów lokalnych działających na obszarach wiejskich, w wypracowywaniu wraz z partnerami

5 Według Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Biuletyn Prasowy Nr 136, 25–30.11.2002.

lokalnymi strategii aktywnej interwencji na lokalnym rynku pracy, zapewnienie specy-ficznej wiedzy i kwalifikacji na temat przygotowywania i wdrażania lokalnych inicja-tyw na rzecz zatrudnienia (porozumień na rzecz zatrudnienia) oraz programów rozwoju lokalnego. Miało to przyczynić się do zwiększenia efektywności władz lokalnych oraz ułatwić współpracę z partnerami w zakresie tworzenia i realizowania polityki nia. W rezultacie, w 54 powiatach podpisano lokalne porozumienia na rzecz zatrudnie-nia, w tym 19 w woj. lubelskim, 17 w woj. podlaskim, 10 w warmińsko-mazurskim i 8 w podkarpackim [Kamiński 2004]. W większości nie były to organizacje w pełni otwarte, gdyż np. grupy robocze (komitety techniczne) były powoływane przez starostę, następnie grupa ta proponowała osoby do komitetu sterującego (rady porozumienia).

Jakkolwiek miały one charakter międzysektorowy, to jednak znaczną większość przed-stawicieli tych grup stanowili przedstawiciele władz lokalnych i urzędów państwowych [por. Krukowski 2004]. Dodatkowo obserwowano niechęć władz samorządowych róż-nych szczebli do współpracy, małą aktywność organizacji i instytucji lokalróż-nych oraz niewłączanie się w porozumienia lokalnych podmiotów gospodarczych [Krukowski 2004]. W rezultacie, większość porozumień na rzecz zatrudnienia przestała funkcjono-wać po zakończeniu programu w 2004 r. [Borek i in. 2006].

Współpracę międzysektorową o charakterze lokalnym wspierano sporadycznie także w ramach innych podprogramów Phare. Przykładowo, Klub Przyrodników ze Świebo-dzina zrealizował projekt: „Budowanie partnerstwa międzysektorowego w planowaniu ochrony przyrody”. W ramach projektu pobudzano współpracę różnych podmiotów w 3 wybranych obszarach zgłoszonych do ochrony w ramach europejskiej sieci NATURA 2000: w rejonie Doliny Górnej Narwi, Buczyn Łagowskich oraz w Górach i na Pogórzu Kaczawskim [Bernacka i in. 2004]. Zainicjowane na potrzeby ochrony przyrody kon-takty miały duże znaczenie w budowaniu zaufania i powiązań pomiędzy podmiotami lokalnymi i przyczyniły się do utworzenia np. Partnerstwa Kaczawskiego [Furmankie-wicz i Foryś 2006].

W latach 2001–2002 w województwie świętokrzyskim zrealizowano projekt finan-sowany z Brytyjskiego Funduszu Know-How, którego celem było tworzenie partnerstw terytorialnych w środowisku wiejskim oraz wypracowanie skutecznych struktur repre-zentacji lokalnych społeczności wiejskich wobec władz regionalnych i centralnych.

W efekcie tych prac zainicjowane zostały na terenie województwa świętokrzyskiego 3 partnerstwa lokalne zrzeszające samorząd lokalny, lokalnych liderów, przedsiębior-ców oraz instytucje i organizacje pozarządowe z powiatów starachowickiego i sando-mierskiego, a także z gmin zrzeszonych w Związku Gór Świętokrzyskich.

W sumie, w ramach wszystkich wymienionych wyżej programów w latach 2000–

2004 dofinansowano działania zmierzające do utworzenia kilkudziesięciu grup między-sektorowych ukierunkowanych na działania na rynku pracy i około dwudziestu grup, których celem były szersze działania na rzecz rozwoju lokalnego (wiekszość z nich pokazano na ryc. 7), o zasięgu obejmującym gminę, kilka do kilkunastu gmin lub po-wiat [Budzich-Szukała 2004, Kamiński 2004, Furmankiewicz 2006, Futymski i in.

2004, Kamiński 2006b]. Dodatkowo utworzono także ponad 130 „Centrów Aktywności Lokalnej – CAL” [Jordan 2004], które mogły mieć wpływ na popularyzację idei współ-pracy lokalnej, nie miały jednak charakteru typowych partnerstw terytorialnych.

Wszystkie te inicjatywy mogły mieć jednak pozytywny wpływ na nawiązywanie kon-taktów pomiędzy podmiotami reprezentującymi różne sektory gospodarki, tym samym ułatwiając późniejsze wdrażanie programów typu LEADER na obszarach wiejskich w Polsce.

Partnerstwa terytorialne:

1

2 100 km

Ryc. 7. Ważniejsze ponadlokalne (ponadgminne) inicjatywy typu „partnerstwo terytorialne” organi-zowane do roku 2004, obejmujące obszary wiejskie, wspierane z programów innych niż Program Pilotażowy LEADER+ (bez powiatowych paktów na rzecz zatrudnienia i centrów aktywizacji lokalnej). Oznaczenia: 1) Partnerstwa na rzecz zrównoważonego rozwoju wspie-rane przez Fundację „Partnerstwo dla Środowiska” z Krakowa; 2) Inne inicjatywy. W przy-padku niektórych inicjatyw pokazane granice mają tylko orientacyjny charakter

Fig. 7. The main over-local (over-gminas) initiatives of "territorial partnership" type, organised untill 2004, covering rural areas, supported by programmes other than the LEADER+

Pilot Programme (without county pacts for employment and Local Mobilisation Centres).

Legend: 1) Partnerships for sustainable development supported by Environmental Partner-ship Foundation from Krakow; 2) Other initiatives. In some partnerPartner-ship cases the indicated boundaries are only approximate

Duże znaczenie dla przyszłego rozwoju partnerstw terytorialnych na obszarach wiej-skich miała w tym okresie planowana akcesja Polski do Unii Europejskiej, ze względu na perspektywy objęcia kraju programami wspierającymi lokalną współpracę między-sektorową, w tym odpowiednikami Inicjatywy Wspólnotowej LEADER. W 2003 r.

rozpoczęto przygotowania nad opracowaniem Sektorowego Programu Operacyjnego

„Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiej-skich” (dalej w skrócie: SPO Rolnictwo), który pozwoliłby na wykorzystanie środków

Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) w rozwoju obszarów wiejskich. Bardzo istotne dla procesu tworzenia dokumentów decydujących o realizo-wanych programach było powstanie w 2002 r. tzw. Forum Aktywizacji Obszarów Wiej-skich (FAOW), w skład którego weszły największe polskie organizacje wiejskie (m.in.

Fundacja Wspomagania Wsi, Fundacja na Rzecz Rozwoju Polskiego Rolnictwa, Kra-jowe Stowarzyszenie Sołtysów i inne). Organizacje te rozpoczęły intensywne działania lobbystyczne wobec władz centralnych w celu przygotowania w Polsce odpowiednika programu LEADER, które jednak początkowo napotykały na brak zainteresowania urzędników tworzących SPO. Jak stwierdził jeden z przedstawicieli organizacji wcho-dzących w skład FAOW: „Administracja centralna była bardzo niechętna, żeby tworzyć od podstaw procedury nowego i nieznanego w Polsce programu LEADER. O kształcie Sektorowego Programu Operacyjnego i podziale środków decydowały pewne grupy interesu związane najczęściej z typową produkcją rolną. Nikt się nie upomniał o gram LEADER i pierwszy projekt SPO nie zawierał w ogóle odpowiednika tego pro-gramu. Podjęto wówczas akcję lobbystyczną, w którą zaangażowane były osoby z Fun-duszu Współpracy i FAPA [Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa – przyp. aut.].

Przekonano kilku posłów i senatorów i udało się namówić do inicjatywy ówczesnego ministra rolnictwa, który podjął decyzję o stworzeniu PPL+ i wygospodarowaniu pro-centowo niewielkiej kwoty na jego finansowanie⁶”. Dzięki tym staraniom ustanowiono pilotaż programu LEADER jako działanie 2.7 SPO Rolnictwo.

Początkową niechęć administracji państwowej do nowego programu potwierdza także Kamiński [2006b], wspominając, że decyzja o wprowadzeniu programu pilotażo-wego wywołała wiele dyskusji – twierdzono, „że jest on zbyt trudny i w Polsce należy z nim jeszcze poczekać”. Podobnie autorzy raportu UKIE [Market Service 2005] stwier-dzili na podstawie przeprowadzonych wywiadów, iż pracownicy Ministerstwa Rolnic-twa – przez rozwój obszarów wiejskich rozumieli praktycznie tylko rozwój rolnicRolnic-twa.

Jeden z ekspertów administracji państwowej miał ocenić, iż polskiej wsi potrzeba przede wszystkim inwestycji w przetwórstwo i produkcję rolną. Analizując te wypo-wiedzi, autorzy raportu uznali, iż w chwili realizacji badania, pod koniec 2004 r., Mini-sterstwo Rolnictwa nie prezentowało jasnego stanowiska wobec programu LEADER.

Program rozpoczęto bez wyraźnego przekonania co do słuszności tej decyzji i trakto-wano go jako „zło konieczne”, wynikające z wdrażania programów Unii Europejskiej.

Według raportu UKIE [Market Service 2005], w ministerstwie mało kto wiedział, czym jest inicjatywa LEADER i jakie niesie za sobą konsekwencje. Według oceny raportu, strategie dotyczące rozwoju Polski skupiały się głównie na nadrobieniu zapóźnienia gospodarczego i technologicznego względem Unii Europejskiej, natomiast rozwój od-powiednich struktur społecznych i kapitału społecznego traktowany był drugoplanowo.

Niedocenianie programów typu LEADER (a właściwie roli oddolnych inicjatyw spo-łecznych) przez władze centralne Kłodziński i Kamiński [2005] uznali w swojej eksper-tyzie za istotną słabość programowania rozwoju obszarów wiejskich w Polsce.

6 Wywiad telefoniczny 11.12.2007.