Ocena wdrażania zasad programu LEADER

Podstawowymi zasadami programów typu LEADER jest podejście oddolne i part-nerstwo publiczno-prywatne. Badania ogólnopolskie sugerują, że teoretyczny model, w którym wszystkie współpracujące podmioty mają podobny wpływ na podejmowane decyzje, a mieszkańcy są szeroko angażowani w działania partnerstwa, nie był w pełni praktykowany. Ponad połowa badanych organizacji w Polsce nie miała żadnych grup roboczych z przedstawicielami lokalnych społeczności, które zajmowałyby się wdraża-niem i monitoringiem realizowanych projektów. Tylko jedna trzecia przygotowała strategie samodzielnie, organizując spotkania i decydując o zapisach strategicznych, a jeszcze mniej, bo 17% w wyborze projektów opierało się na demokratycznym głosowaniu członków organizacji. W większości przypadków to zarząd organizacji decydował o wyborze projektów do realizacji, zamiast być ciałem jedynie wdrażającym pomysły i projekty lokalnych społeczności. W badanych organizacjach główne znaczenie miały formalne podmioty lokalne. Konsultacje z mieszkańcami na poziomie sołectw należały do rzad-kości, a czasem nawet – podejmowane z inicjatywy organizacji pozarządowych – były lekceważone przez samorządy lokalne [Furmankiewicz i Foryś 2006, Furmankiewicz i in. 2010]. W badaniach porównawczych Partnerstwa Doliny Środkowej Odry i brytyj-skiego Levels and Moors Partnership stwierdzono większą rolę stałych, społecznych grup roboczych w proponowaniu projektów w partnerstwie brytyjskim [Furmankiewicz i Slee 2007]. Niniejsze badania wskazują, że polskim partnerstwom, opartym na formal-nych podmiotach lokalformal-nych, brakowało dobrego odniesienia do rzeczywistych potrzeb i opinii mieszkańców. Można więc uznać, że w zarządzaniu tymi organizacjami domi-nował model ekspercki, a nie oddolny, społeczny.

PPL+, poza określeniem zasady minimalnie 50% udziału partnerów społecznych i gospodarczych w strukturach zarządu LGD w Schemacie II PPL+, w praktyce nie zasugerował dodatkowych wskaźników opisujących poziom partycypacji społecznej w działaniach grup. Nie było zatem dodatkowych bodźców dla organizacji, by zwracały szczególną uwagę na faktyczny udział lokalnych społeczności w podejmowaniu decyzji i realizowanych działaniach. W badaniach stwierdzono także względnie niski udział przedstawicieli sektora prywatnego w partnerstwach. W rezultacie, najtrudniejsze oka-zało się powiązanie rozwoju gospodarczego z rozwiązywaniem problemów społecz-nych. W ramach studiów przypadku wyraźnie dało się zauważyć, że wspieranie

przed-siębiorczości, jakkolwiek jest działaniem uznanym przez ekspertów, to jednak dla prze-ciętnego mieszkańca szukającego bezpieczeństwa socjalnego i wygodnego życia nie była to sprawa istotna. W rezultacie można uznać, że idea partnerstwa trójsektorowego nie była w pełni realizowana.

W części partnerstw pojawiły się sygnały świadczące o próbach dominacji jakichś podmiotów w podejmowaniu decyzji i dotyczyło to zwykle głównego inicjatora part-nerstwa, niezależnie od tego, czy były to władze lokalne, czy organizacje pozarządowe.

W dwóch badanych studiach przypadku (PD Odry i PD Strugu) stwierdzono dominację niewielkiej liczby podmiotów (wskaźniki centralizacji w kilku kategoriach przekraczające odpowiednio 0,8 i 0,5), przede wszystkim organizacji pozarządowych organizujących partnerstwo. Badania wykazały jednak, że uwzględniały one i konsultowały swoje dzia-łania z innymi podmiotami. Faktycznie więcej narzędzi wpływu na decyzje partnerstw miały władze gminne, co często wykorzystywały. Współpracy nie sprzyjała sytuacja prawna w Polsce [por. Adamczyk i in. 2006], gdyż do roku 2007 brak było podmiotów prawnych, które mogłyby z założenia opierać się na równouprawnieniu podmiotów z różnych sektorów gospodarki. Dopiero w marcu 2007 r. ustawowo uregulowano te zagadnienia, a więc już pod koniec realizacji PPL+.

Na obszarach, na których podmioty od wielu lat próbowały wykorzystywać współ-pracę międzysektorową do planowania rozwoju społeczno-ekonomicznego (PD Odry i PD Strugu), w wywiadach wskazywano na stopniowy spadek dominacji podmiotów inicjujących współpracę w strukturach lokalnych grup działania LEADER. Tak więc pomimo ograniczeń i obserwowanych trudności podstawowe założenia programu miały długoterminowo pozytywny wpływ na rozwój struktur wewnętrznych tych organizacji.

Uczestnicy współpracy we wszystkich trzech szczegółowo analizowanych przypadkach wskazywali na demokratyczne metody podejmowania decyzji w partnerstwie, co należy uznać za pozytywny efekt wdrażania tego typu formy współpracy lokalnej.

Na trudności z wdrażaniem idei partnerstwa wskazuje także porównanie celów dzia-łania partnerstw inicjowanych przez samorządy i tych organizowanych przez organiza-cje pozarządowe. Widać, że niejednokrotnie władze lokalne traktują program LEADER jako źródło dodatkowych środków na realizację zadań własnych gminy, uznając zagad-nienia bezpośredniego zwiększania partycypacji społecznej i aktywizacji lokalnych mieszkańców jako drugorzędne. Szczególne opory władz pojawiają się wobec perspek-tywy wzrostu roli mieszkańców i III sektora w podejmowaniu decyzji strategicznych i finansowych w partnerstwach. Z drugiej strony, często preferowane przez samorządy zagadnienia związane z rozbudową i remontami infrastruktury technicznej są najczę-ściej podawane przez mieszkańców jako ich bardzo ważne potrzeby lokalne. A na spek-takularne spełnianie potrzeb mieszkańców przede wszystkim zwracają uwagę władze lokalne ze względu na uwarunkowania wyborcze.

Skłonności do dominacji liderów tworzących partnerstwo obserwowane były zarówno w grupach organizowanych przez samorząd lokalny, jak i przez organizacje poza-rządowe. Czasem liderzy ci nastawieni byli na pozyskanie środków w celu realizacji przede wszystkim własnych projektów, starając się zachować kontrolę nad podejmo- wanymi decyzjami (a więc też zasobami finansowymi) i uzyskiwanymi korzyściami, nie dbając lub ograniczając rzeczywisty wzrost partycypacji społecznej w podejmowa-niu decyzji i działaniach na rzecz rozwoju lokalnego. Projekty przygotowywane były

najczęściej przez liderów grupy. W 2006 r. tylko nieliczne partnerstwa posiadały samo-dzielnie zarządzane, lokalne fundusze grantowe przeznaczone dla lokalnych społeczności (a więc dla bardzo małych lokalnych organizacji). Do pozytywnych efektów wdrażania PPL+ należy zazwyczaj wspólne przygotowanie strategii lokalnych przez członków partnerstwa terytorialnego, w większości dzięki spotkaniom i konsultacjom z liderami lokalnymi reprezentującymi różne sektory gospodarki. Kontakty w ramach tworzenia strategii były ważnym elementem wspierającym tworzenie powiązań na obszarze dzia- łania LGD.

Większość partnerstw poprzez tworzenie wspólnych strategii rozwoju realizowała ideę podejścia zintegrowanego. Jednak projekty w zbyt małym stopniu traktowane były jako wspólne, a dodatkowo projekty zgodne z przygotowanymi strategiami stanowiły w okresie badań znikomy procent wszystkich działań realizowanych przez podmioty lokalne na ich terytorium (uwzględniając nawet projekty w Schemacie II PPL+). Tak więc w większości przypadków lokalne podmioty realizowały projekty niezależnie, nazywając je tylko „partnerskimi”, a ewentualna trójsektorowa koordynacja działań i wspólne projekty – to model, który musi zostać dopiero wypracowany.

Zasada podejścia terytorialnego była najłatwiejsza we wdrażaniu, ale także tu wy-stąpiły problemy. W badaniach aż 26% partnerstw w Polsce wskazało, że w trakcie or-ganizowania się problemem były dla nich procedury wykluczające PPL+ (kryterium gęstości zaludnienia, liczby mieszkańców i brak możliwości uczestnictwa w strukturach gmin miejskich). Kilka względnie zaawansowanych partnerstw powstałych w latach 2000–2004 nie mogło przez to uczestniczyć w PPL+ lub musiało wykluczać ze współ-pracy dotychczasowych partnerów. W rezultacie, ograniczenia tego programu utrudnia-ły utrzymanie spójności obszaru jako regionu węzłowego, koncentrując się raczej na homogeniczności obszaru i kryterium jego „wiejskości”.

Podobnie w latach 2004–2006 słabo realizowana była zasada tworzenia sieci powiązań i współpracy pomiędzy partnerstwami. Organizacje traktowały się początkowo raczej jako konkurenci w ogólnopolskim konkursie grantowym. Wzrost powiązań nastąpił w latach 2007–2008, kiedy partnerstwa uczestnicząc już w Schemacie II PPL+, realizowały zaplanowane projekty i mogły wykorzystywać środki tego programu na finansowanie współpracy międzynarodowej i krajowej. Można spodziewać się wzrostu znaczenia sieci ogólnokrajowych w okresie programowania 2007–2013, ze względu na finansowanie działań partnerstw na poziomie regionalnym, co wstępnie potwierdza Magryś [2009]. Do 2008 r. brakowało także wspólnych projektów międzynarodowych, a ewentualne kontakty tego typu przedstawicieli partnerstwa ograniczały się do wizyt studyjnych elit w Europie Zachodniej, co czasem postrzegane jest jako stosunkowo mało efektywna „turystyka” [Wasielewski 2009a]. Jednak rozwijanie kontaktów mię-dzynarodowych i adaptowanie na polskie potrzeby projektów zrealizowanych w Euro-pie Zachodniej mogłoby w wielu przypadkach ułatwić przejmowanie korzystnych wzorców współpracy, w tym transfer pomysłów i „dobrych metod”.

Słabo wdrażana była także zasada innowacyjności. Projekty realizowane i planowa-ne należały raczej do dość typowych (różplanowa-ne imprezy wiejskie, rozwój i promocja tury-styczna, zachowanie dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, edukacja społeczeń-stwa, promocja lokalnych produktów etc.). Rozwój rynku usług turystycznych czy tzw.

produktów lokalnych, zwykle będących produktami ekologicznymi pochodzącymi

z drobnych, ekstensywnych upraw i hodowli, może oczywiście wspomagać rozwój wsi i ułatwić uzyskiwanie dochodów rolnikom związanym z tradycyjnym gospodarstwem wiejskim, ale trudno uznać to za działania szczególnie nowatorskie. Podobne wnioski podają inni autorzy [np. Borek i in. 2006, Borek 2007, Futymski 2007], wskazując, że odsetek innowacyjnych projektów związanych z nowoczesnymi technologiami w PPL+

był niski.

5.2. Bariery wdrażania koncepcji partnerstwa i możliwości